我国农村绿色生产法律制度和政策导向研究

◎王海波 马金伟

当前，我国农村地区在发展过程中，存在资源过度消耗问题，农业资源长期处于透支状态，生态功能不仅没有发挥出来，粗放式的生产方式却造成高成本、低收益和高污染等问题。因此，农村生产应该从注重“量”的增长转变为注重“质”的提升，只有实施绿色发展，才能够促进农村农业可持续发展。而要想实现农业农村绿色生产，就需要以法律制度和政策导向作为依据，形成一套具有可操作性、可执行性、公平合理的法律制度和配套政策。但当前农村社会发展过程中，还存在法律制度不系统、不准确、不全面，政策与法律不配套，执法部门力量薄弱等诸多问题。

一、我国农村绿色生产法律制度和政策导向现状

从国家层面看，我国还没有针对农村绿色生产单独出台专门的法律制度，而是将农村绿色生产纳入到整个国家绿色生产体系之中，出台全国性的法律制度来规范和指导绿色生产。诸如，先后出台了《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等法律，这些法律都对农村绿色生产相关内容进行了规范，虽然国家一直注重绿色生产法制体系建设，但由于缺乏基本的法律规范，导致我国农村绿色生产始终处于较低水平。

首先，我国农村绿色生产法律制度和政策建设逐渐完善。我国农村地区绿色生产正在从观念层面向政策落实层面转变，各种政策正在不断落实，特别是在生态理念指引下，绿色发展正成为中国经济建设和农村发展的必然选择。十八届五中全会报告提出，我国在农村发展理念和发展思路上逐渐开始注重生态环境保护，绿色生产正式成为农村生产理念［1］。当前，我国在农村生产上开始对传统粗放型发展模式进行反思，对于生态问题和环保问题更加重视，也开始看到绿色生产方式的重要性和紧迫性，面对当前农村环境污染的严峻现实情况，广大民众开始意识到环境保护和绿色发展与人民的生活都息息相关。农村绿色生产是面对当前农村生态环境与社会发展作出的现实选择，对农村绿色生产不仅停留在理论层面，已经与人们的思想形成紧密联系并用于实践指导。

其次，政府开始通过各项政策制定来推动农村绿色生产。从政府层面看，面对当前农村生产方式存在的诸多弊端，政府在决策和执行层面，开始从原有的粗放型生产方式向绿色生产方式转变，通过政策推动农村绿色生产。由于政策具有灵活性、针对性和实效性等特点，在推动农村绿色生产过程中，能够更加灵活有力的推进绿色生产，通过绿色财政政策、金融政策、供给侧改革等，有力的化解了农村产能过剩问题和生产方式不合理问题。在推动农村绿色生产实践层面，国家相继出台了中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等政策，这些政策中都对农村绿色生产进行明确阐述，并成为指导农村进行经济转型和改善生态环境的重要政策导向。

二、我国农村绿色生产法律制度和政策导向存在的问题

当前我国政府已经开始意识到农村绿色生产对促进农村地区经济社会发展的重要意义，并从法律制度和政策导向两个层面，推进农村绿色生产工作有序进行。通过对当前农村生产法律法规梳理和对相关政策落实情况的调研发现，由于受到多重因素影响和限制，绿色生产法律制度与政府政策落实间还存在一定差距，法律制定还不够系统缺乏指导性、针对性和可操作性等等，这些问题都严重影响农村绿色生产的实现。

首先，农村绿色生产法律制度与政策推进之间不够协调。当前我国农村绿色生产仍然是以政府推动为主，以政策为导向，以规划来落实农村绿色生产和绿色发展，主要是通过政策文件方式提出并以规划性文件在未来一段时间内付诸实施，始终坚持政策先行、规划性文件为主导的方式推进农村绿色生产。但在推进过程中，政策先行但相关立法却严重滞后。行政执法缺少法律依据，导致法律制度与政策推进之间存在明显空档，很难在农村绿色生产中起到推动作用。其主要问题主要体现在三个方面：一是当前国家还没有出台农村绿色生产发展理念的相关法律，虽然将绿色发展、绿色生产、低碳生产、循环发展、生态发展上升到了国家政策层面，但却缺少一部整体性、全局性的针对农村绿色生产综合性法律，也没有针对农村绿色生产的专门性立法［2］。二是对于制定和修改的法律也没有充分体现出绿色生产和绿色发展相关理念和内容，农村绿色发展和绿色生产还没有上升到法治化高度。绿色发展理念没有在相关法律中得以体现，虽然在《环境保护法》和《大气污染防治法》等法律有零散内容体现，但对农村绿色发展、绿色生产理念但还不够具体完善。三是急需对当前部分法律进行修订，增加绿色生产和绿色发展相关内容，特别是在《清洁生产促进法》《循环经济促进法》、《节约能源法》、《水污染防治法》等相关法律体系中体现出的农村绿色生产相关内容，更好指导农村经济转型发展。

其次，部分地方政府对农村绿色生产重视程度不够。当前部分地方政府，特别是基层管理部门对推进农村绿色生产认识程度不够。对如何推进农村绿色生产职责分工不够明确，相应的政策机制还不够完善，政府从上到下也没有成立相应的绿色管理部门。因此，导致绿色生产缺乏统一的规范和标准，特别是对于农村地区而言，很难对其行为实施有效监督。加之社会资本对农村绿色生产投入不足，很难推动农村绿色生产不断向前。对于农村企业而言，政府给予一定的绿色生产支持，企业才会主动投入到绿色生产和绿色营销过程中，这是企业盈利性所决定的。如果地方政府对企业绿色生产引导方面缺少有效的法律依据和政策支持，那么企业必然不会在生产过程中进行绿色产品生产，而消费者也不可能在市场上购买到绿色产品，也就不可能实现绿色消费。当前我国现行的企业法律制度之中，并没有明确企业如何进行绿色生产，是否对绿色生产和绿色营销具有法定的义务，同时也没有强制性规定要求企业推动农村绿色生产。从法律和政策配合层面看，虽然法律支持绿色生产企业，这些绿色产品生产并给予一定的奖励和税收优惠，但在政策实施过程中地方政府并没有主动作为，由于缺少协调配合和相应的监督机制，企业很难从政府拿到这部分优惠政策。因而这些优惠政策很难发挥出实际作用。

最后，农民绿色生产意识不强，相关法律缺少可操作性。对于农村绿色生产而言，农民应该是农村绿色生产主体，在实施绿色生产过程中虽然企业提供了绿色产品生产，但农民则是农产品和原材料的提供者［3］。因此，农民绿色生产意识，对农村绿色生产起到至关重要作用。当前，我国农民整体学历和素质还相对较低，对于国家相关法律制度和政策了解不够全面，在生产过程中为获得更多经济效益，仍然采取以投入换产出的方式，大量使用农药化肥，不仅影响了农产品质量，同时也会对土地造成一定影响，土地质量进一步下降。在生产过程中，由于农业科技运用较少，机械化水平较低，加之当前农村市场还不够完善，即使农民生产出绿色产品，也很难寻找到合适的销路，并不能为农民创造更多的经济价值。因此，很多农民在生产过程中，仍然选用传统方式，导致农村绿色生产始终停滞不前。加之当前并没有针对农村绿色生产专门的政策和法律制度，基层政府在指导农民进行绿色生产过程中，也缺少相应的法律依据，这在一定程度上也制约了我国农村地区绿色生产发展。

三、我国农村绿色生产法律制度和政策导向优化建议

十三五规划明确提出，要将绿色发展作为我国未来发展战略，可见，运用绿色发展的理念来指导社会主义现代化建设，是符合我国国情的。因此，有必要通过法律制度和政策导向来推动绿色发展理念深入人心。当前我国农村地区绿色发展还相对滞后，绿色生产方式还没有形成体系。因此，有必要针对当前我国农村绿色生产存在的问题，综合运用法律制度和政策来引导农村绿色发展。

首先，推进法律制度与政策导向协调统一。一是要将政策转化为法律。充分发挥法律导向作用，对于农村绿色生产而言，既需要政策导向，也需要法律保障，只有将农村绿色生产以法律形态固化下来，才能使国家的政策走向具有长久性、稳定性和可操作性。将国家政策转化为法律，并不是简单的披上法律外衣，要从农村绿色发展实际出发，制定符合农村绿色生产实际的法律体系，将国家政策导向落实到实际。改革开放以来，我国针对农村绿色发展出台多项政策，在具体实践中形成了丰富的经验，这也为农村绿色生产法律体系构建凝聚了大量的实践经验和本土资源。特别是在总结先污染后治理的发展方式上，让绿色发展理念变得更加成熟。在具体实施过程中，按照农村绿色发展实际制定体现绿色发展理念的综合性法律和专门法律，对现行的已经不适合当前农村绿色生产的法律要加以修订，甚至直接废止，构建更合理、更完善的法律制度体系来引领农村绿色生产。

其次，注重法律制度的创新与实施。农村绿色生产需要法律制度保障和政策导向引导，因此，我们在法律制度设计和安排上要进行科学的论证和规划，防止好的法律制度“干坏事”。特别是要放弃设计出一套科学合理的法律制度就可以解决当前农村绿色生产过程中存在的各种问题和矛盾这种片面的想法。一方面需要对其进行科学先进精妙的设计。另一方面，还要强化执行和落实，特别是要加强对法律制度的监督，运用法治思维来指引农村绿色生产，才能取得好的效果［4］。我们在推进农村绿色生产法律制度和政策导向制定过程中，一定要坚持法治思维底线，明确各方面权责关系，实施动态推进，将农村绿色生产整个过程纳入到法制化轨道上来。将绿色生产法制思维贯彻到农村绿色生产整个过程之中，一旦某个环节出现瑕疵或纰漏，必然会对整个法律制度体系产生影响和破坏。

再次，基层政府要转变治理思维和方式。当前农村绿色生产仍然是以政府为主导，实行官民共治。农村绿色生产过程中涉及到经济、社会、政治、文化等诸多领域，要想实现农村绿色生产仅仅依靠政府或企业是难以实现的，必须让多元化社会主体共同参与到农村绿色生产之中，让多元主体共同发力才有可能实现农村绿色生产。因此，要转变政府传统治理模式和惯性思维，特别是在政策导向和法律制度构建上要融入共治理念，让广大农民参与到农村绿色生产之中，从而营造出官民共治的治理范围。注重基层政府单依靠权力进行治理的思维，充分尊重公众主体地位，让公众主动参与到农村经济发展方式转型和环境治理问题中来，才能够形成以政府为主体，公众共同参与的农村绿色生产格局，此外，要让广大民众参与到政府政策制定和法律制定中来，确保政策落实和法律内容是维护广大人民群众的。

第四，农民要树立绿色生产理念。农民是农村绿色生产主体，法律制度和政策导向制定也应该围绕农民主体进行制定，要通过有效形式在广大农村对农民进行绿色理念宣传。一方面，要积极利用电视、广播等传统媒介，将国家政策和相应的法律法规对农民进行介绍，让农民对当前绿色生产等现实情况进行了解和掌握；另一方面，要充分借助新媒体优势，将农村绿色生产法律制度和政策导向，制作成图片、短片、视频等形式，丰富宣传内容，以农民喜闻乐见的形式，向农民进行宣传教育。同时，要加大农业科技投入，转变传统农业种植方式，让农民成为真正的农村绿色生产者。

第五，完善农村绿色生产法律制度。要从农村绿色生产实际角度出发，通过完善相关法律制度来促进绿色消费、绿色生产和绿色营销。特别是对于企业而言，应该针对企业绿色生产制定专门的法律，将绿色生产和绿色营销作为企业的基本义务，要求企业在产品设计、制造销售过程中尽可能使用可循环再利用资源。在生产过程中，提高工艺水平，减少污染排放。要支持企业开发绿色产品，做到清洁生产，既能够满足消费者现实需要也不危害生态环境和人类身体健康。在实现自身经济利益的同时，要主动承担社会责任和环保义务，通过法律制度的构建和完善，将企业绿色生产固化下来，形成长效机制。

最后，充分发挥社会公众作用。政府作为引导农村绿色生产的主体，生产工作的管理关系进行理顺，特别是以法律形式对各级政府以及相关部门在农村绿色生产中的责任进行划分，减少政府部门之间的职责混淆问题，构建更为顺畅的协调机制，加强政府部门之间的协调合作，构建更为完善的协同机制形成部门合力，有效推进农村绿色生产［5］。同时，各级政府应该从农村绿色生产实际出发，立和完善相关优惠政策和激励政策，加大对农业科技投入，并建立专项资金，支持农业转型发展。要充分发挥社会公众作用，一方面，通过政府财政杠杆作用推动社会资本向农村绿色生产领域转移，为农村绿色生产提供充足的资金保障。对于农村绿色产品生产企业给予一定的金融融资政策，拓展企业融资渠道。另一方面，要充分发挥社会公众的监督职能，尊重社会公众的主体地位，让社会公众参与到农村绿色生产法律制度和政策导向制定中来，对制定的法律政策实施有效监督，确保维护社会公众利益。同时要积极倡导绿色消费理念，抵制不合理消费，为农村绿色生产创造良好的外部环境。

总之，在推进农村绿色生产过程中应该加强政策导向和法律制度两方面建设，一方面应该尽量完善生态文明保护的法律体系，从农村绿色生产实际出发，通过法律形式将绿色生产与消费固定下来。同时要制定新的法律，对企业社会责任予以规定，对农民主体绿色消费加以引导。另一方面，要加强国家宏观调控，出台相应的财政政策、金融政策来鼓励和支持农村绿色生产发展。各级政府特别是基层管理部门，应该相互配合按照相应法律法规进一步加大执法力度。同时对农村企业加强教育培训，让农村企业树立更强的社会责任感和历史使命感，充分集合各方面力量形成合力，推进农村绿色生产不断发展。