深化农村宅基地制度改革赋予农户用益物权

许经勇

（厦门大学经济学院，福建 厦门 361005）

2016年4月25日，习近平总书记在安徽省凤阳县小岗村主持召开农村改革座谈会，指出新形势下深化农村改革，主线仍是处理好农民和土地关系。与农民利益息息相关的农村土地，包括承包地、宅基地和集体建设用地，各类型土地所有权均归农民集体所有。为搞活农村宅基地、提高宅基地利用率、增加农民财产性收入并吸引城市资金、技术、人才等要素流向农村，发展新产业、新业态，根据我国用益物权法基本精神，2018年中央一号文件明确提出，要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”，适度放活宅基地和农民房屋使用权，即有序流动闲置宅基地和闲置农房，使其发挥最大效用。

一、我国农村土地制度改革的复杂性、艰巨性

我国经济体制改革已经实施40年，农村土地制度改革虽从未中断，但实质性改革或深层次改革于十八大后全面启动。我国高度集中的计划经济体制从形成至定型，即实际运作时间仅20年左右。1958年1月《中华人民共和国户口登记条例》出台，从法律形式上确立限制农民迁往城市的制度，严格限制农村人口向城市转移的城乡二元户籍制度正式定型。同年，“一大二公”“政社合一”的农村人民公社制度全面建立。这两项制度和农产品统购统销是计划经济体制的重要支柱。20世纪50年代中期，为加快工业化步伐，迅速增强国防力量，中央明确提出优先发展重工业的工业化战略。对于经济发展水平较低的农业国家，优先发展重工业所需的资本原始积累只能来自农村、农业和农民。资本原始积累与一般积累的区别在于前者具有强制性与无偿性。城乡二元户籍制度和农村人民公社制度，加之农产品统购统销，是实现资本原始积累的制度保障。人民公社制度实质上是国家政权深入农村集体经济组织内部，直接控制农村集体经济的制度设计。

我国以理顺城乡关系为主轴的经济体制改革，是政府主导型的经济体制改革，由于无成功先例可借鉴，只能选择渐进式改革，先易后难逐步推进。所谓易改，即改革可增加绝大多数人的收益，易被绝大多数人接受，如废除农村人民公社，实行家庭承包，取消农产品统购统销，发展乡镇企业等。城乡二元体制是计划经济体制重要支柱，改革城乡二元体制是经济体制改革重要内容。改革难度大在于传统“重城轻乡”的二元体制，将城市与农村居民分割为两个利益集团，承担不平等义务，形成城市居民远超农村居民的刚性利益。城市是国家经济、政治、文化中心，城市居民话语权远超农村居民。改革意味着城乡利益关系再调整，城乡利益重新分配，改革力度需考虑城市居民承受程度。我国城乡二元体制改革突出难题是农村要素市场化程度低，尤其是劳动力和土地要素。农村要素市场化程度低便于工业化、城市化进程中，使其增值效益通过财政渠道转移至城市。提高农村要素市场化程度必须改变“重城轻乡”分配体制。相较于农村土地要素市场化，劳动力要素市场化程度略高。农村劳动力可以进城，但仍要保留“农民”身份，成为“农民工”。“农民工”与市民相比，同工不同酬，未享受同等基本公共服务。而农村土地不允许进城，转化为城市建设用地必须通过国家低价征收，由集体所有制转变为全民所有制，而后高价转让给开发商。政府垄断土地一级市场，问题实质在于农村要素市场化提高的过程，即农民利益相应增加、城市居民利益相对减少以及地方政府财力（土地财政）相对减弱的过程，必须考虑各方承受能力或限度。上述问题是我国经济体制改革40年来农村土地制度改革仍处于艰难爬坡阶段的主要原因。

农村宅基地制度是农村土地制度重要组成部分。农村集体建设用地包括经营性建设用地、公益性建设用地和宅基地。农村宅基地是已经和准备用于建房的土地。农村宅基地是由符合条件的集体组织成员从该集体组织无偿获得，其上建设的住房属于自给性质和保障性质，不同于商品房，无法无条件进入市场，由此决定农村宅基地制度改革的特殊性和复杂性。农村宅基地与农民住房关系问题尚未解决。具体表现为农村宅基地用途是建房，房屋与宅基地不可分割，成为一个完整的物业。虽然理论上可分割两种资产，但实践中无法单独处理。我国现行法律法规将城市和农村土地及其上建筑物所有权分开，分属不同所有者。在农村，虽然允许农民在一定范围内出售房屋，但不允许出售宅基地。而现实中房屋和宅基地为一体，出售房屋代表同时出售宅基地。由于农村宅基地无限期归农户使用，房地分开矛盾不明显，城市宅基地使用权仅70年，到期收回宅基地上建筑物不现实。农村宅基地制度改革必要性在于当前我国农村发展中所暴露的突出问题，如农村宅基地大量闲置，严重浪费稀缺土地资源，影响村容村貌且无法实现农民财产权等均与现行农村宅基地制度密切相关，不利于实现城乡要素双向流动和城乡一体化发展，必须加快农村宅基地制度改革。

要较大幅度增加农民收入，有效缩小城乡居民收入差距，必须改革现行征地、集体建设用地和宅基地制度。改革内容包括严格控制征地范围、规范征地程序、提高补偿标准、建立多元保障；实现集体经营性建设用地与国有土地平等入市、同地同权同价；保障农民宅基地合法权益等，使土地级差收入和长期增值收益大部分归还农民。无论农村征地制度改革、集体建设用地改革或宅基地改革，其结果是打破地方政府垄断土地一级市场、人为抬高土地价格的局面，与其相联系，必然是较大幅度增加农民收入，显著降低房地产价格，并相应减少地方政府财政收入。在目前地方财政自给率不足60%情况下，其结果必然影响地方城市建设、农村教育及农业、水利建设等，导致绝大多数地区地方财政难以维持，势必要求重新划分中央与地方财力与事权，由此决定改革力度短期内不可能加大。2008年中共十七届三中全会就已明确要求“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。但目前改革进展依然缓慢，若无“土地财政”，始于20世纪的分税制改革不可能维持至今。

二、我国农村宅基地制度的形成与演变

我国农业集体化之前，农村宅基地是农民私人财产，虽然土地改革时局部性重新分配，但未改变宅基地私人性质。1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《宪法》规定，国家依照法律保护农民土地所有权和其他生产资料所有权，即保护农民土地私有权；1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定，社员原有房屋、地基不入社，社员新修房屋需用地基由合作社统筹解决。由此可见，虽然农业合作化过程中，农民主要生产资料均入社转为集体所有，但未改变宅基地与房屋的个人所有权性质。1962年9月27日，党的八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》，明确规定生产队范围内的土地归生产队所有。生产队所有土地包括社员自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖。社员房屋归社员所有，社员有买卖或租赁房屋的权利。农村宅基地所有权归集体所有是农村人民公社化后的法律规定，并通行至今。我国农村宅基地制度形成于城乡二元体制条件下，城市居民住房由当地政府或所在单位以实物形式供给，农民住房由农民自行筹建。我国农业集体化后，农村土地由私人所有转变为集体所有，农民住房建设所需土地只能依赖集体组织分配，宅基地所有权归集体，使用权属于个人，只有该集体组织成员可分享宅基地使用权。农村宅基地只能用于建造自给性住房。农村宅基地使用权具有社会福利保障性质，农村宅基地仅具有自然属性，不具商品属性，不可转让或进入市场。

我国现行农村宅基地制度形成于计划经济体制条件下，资源配置主体为政府，抑制、否认市场作用。而产权与市场相辅相成，无产权则无法实现市场交换。产权是所有制关系的法律表现形式，包括所有权、占有权、支配权、使用权、抵押权、转让权等。我国从物权法派生用益物权法，为上述权能分离提供法律依据。随着市场取向改革深入，2007年10月1日起实施的《中华人民共和国物权法》规定，农村宅基地被赋予独立的用益物权。物权指权利人依法对特定的物（包括不动产和动产）享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。不同于一般物权，用益物权人没有特定物（包括动产和不动产）的所有权，用益物权是指用益物权人对他人所有的不动产或动产，依法享有占有、使用和收益的权利。用益物权是以“利用”为中心的物权，强调对物的利用权，实现物尽其用。用益物权是物权的一种，是指非所有人对他人之物享有占有、使用、收益的排他性权利。用益物权虽然也以所有权为前提，但一经设置，法律上具有独立性，使用权人可据此权利对抗包括所有权人在内的其他人干涉，保障其对物的充分利用。虽然用益物权人无权处分用益物权标的物，但其可处分用益物权本身。如用益物权人可依法将用益物权转让他人，但不允许转移标的物所有权。用益物权具有双重功能，一是可较好满足用益物权人需求；二是所有权人物质得到有效利用。用益物权是我国宅基地制度改革的重要理论依据。2013年中央一号文件指出，“建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，是激发农业农村发展活力的内在要求。必须健全农村集体经济组织资金资产资源管理制度，依法保障农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”。十八届三中全会《决定》指出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”

三、我国农村宅基地制度改革的目标

适应计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的要求，党的十八届三中全会《决定》是一个重大突破，将市场在资源配置中的基础性作用升华为决定性作用，理清市场经济条件下政府与市场关系。十九大报告明确指出，要完善社会主义市场经济体制，就必须把经济体制改革的重点放在完善产权制度和要素市场化配置上。可将农村宅基地制度改革视为围绕产权重建而展开的制度变迁。产权界定是稀缺资源的排他性制度安排，国家强制力介入才可划清。但国家介入与干预会导致产权不完整，取决于国家产权政策。我国农村宅基地制度改革目标是以用益物权法为依据，通过深化改革，因势利导地改变宅基地凝固性，增强宅基地流动性，扩大宅基地权能，让用益物权人（农户）依法享有占有权、使用权、抵押权、转让权和收益权，有效提高宅基地利用率，以破解农民分化严峻挑战。相较于商品和服务市场，要素市场发育明显滞后，成为制约要素自由流动的主要障碍。应在加快实施农村集体建设用地与国有土地同等入市、同价同权的同时，积极创造条件使农民宅基地在更大范围内流动、抵押、担保等。产权和市场互为因果。产权是对物品或劳务根据一定目的加以利用或处置，从中获取一定收益的权利。交换是放弃某物品产权以换取另一物品产权。有效交易（或交换）需要明确界定产权。

农村宅基地属于集体建设用地，是集体经济组织用于解决集体成员居住问题的建设用地。集体建设用地除宅基地，还包括集体经营性用地和公共公益性用地。农村宅基地在农村建设用地中占比超过50%。农村集体经营性建设用地指具有生产经营性质的农村建设用地，包括农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业，或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地。宅基地是我国土地制度的一项特殊制度安排，不仅是农民住房制度的基础，也是农民集体成员权利的体现。宅基地由符合条件的成员从集体组织无偿获得，其上建筑的农民住房具有保障性质，不同于一般商品房，不可进入市场交易。农民与宅基地关系处理原则为，逐步扩大农户依法获得宅基地用益物权的权能，适当考虑以“房地一体”确权登记颁证为改革基础，以“先房后地、地随房走”为赋权逻辑，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。用益物权是由所有权部分权能重组形成的新权利，体现所有权与其权能分离原理的运用，可分离性是所有权的一项属性。此处所有权与其权能分离的属性，是指所有权的占有、使用、转让、收益权能，可基于一定法律事实分离，由他人享有，大多形成他物权。《物权法》第117条明确规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”。权利人只要占有、使用该不动产，据此获得的收益应由占有、使用人享有。

2018年中央一号文件在总结各地宅基地制度改革基础上，首次明确提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，但不得违规违法买卖宅基地。改革开放前，与计划经济体制相适应，我国农村宅基地使用遵循无偿、无限期、无流动的原则，既不利于提高宅基地利用效率，也不利于增加农民财产性收入。在宅基地试点改革过程中，首先在宅基地超标准使用方面，开展有偿使用宅基地探索。有偿使用宅基地范围局限于以下方面，“一户多宅”超出规定标准部分；本集体经济组织成员使用宅基地面积超过规定标准部分；非本集体经济组织成员占用宅基地。由集体经济组织负责收取宅基地有偿使用费，所得收入用于村内公共事务和公益事业开支，有利于促进社会公平，保障农民权益。与此同时，限制放活宅基地使用权，即只能在该集体经济组织内部流转、租赁、入股；以符合相关规划为前提，允许农民在合法取得宅基地上建设用于出租及经营农家乐和民宿等产业的房屋和相关设施。在充分尊重农民自愿基础上，建立宅基地有偿退出机制，给予退出宅基地的农民合理的货币补偿，并提供相应就业机会和社会保障。

改革开放以来，我国农民分化日益明显。相当一部分劳力和人口转移至城市就业、居住，农村人口大幅减少，但农村住房建设用地不仅未减少，还大幅增加。由此陷入“城市房子买不起，农村房子卖不掉”的两难境地。根据自然资源部公布的数据，截至2015年末，全国农村居民点用地已达2.85亿亩，2006～2014年，农村常住人口减少1.6亿人，但农村居民点用地却增加3 045万亩，约20%农村住房常年无人居住。如2017年山东省农村常住人口3 944万人，较2005年减少1 100多万人，但农村居民占地却增加近40万亩。全省9.1万个自然村，“空心村”占20%～30%。“一户多宅”现象普遍，而新产生的农户（分家）分不到宅基地。宅基地资格权要严格按“一户一宅”要求，原则上确权登记到“户”。若出现符合当地分户建房条件又未分户者，且未经批准另行建房分开居住，其新建房屋占用的宅基地符合相关规划，经该农民集体组织同意，并公示无异议，可按规定补发相关用地手续后依法予以确权登记；虽未分开居住，但实际使用宅基地未超过分户后建房用地合计面积标准，可依法按实际使用面积予以确权登记。农村闲置宅基地包括未被利用的空置宅基地和闲置房屋，闲置宅基地达一定比例会形成“空心村，不仅严重浪费农村土地资源，还破坏村容村貌，给美丽乡村建设造成困难。根本原因在于目前农村宅基地作为福利品，可无偿取得。与其相联系，闲置宅基地缺乏有效退出机制，多占宅基地的用户无需付出必要持有成本。可考虑通过征税或收费方式，加大多占宅基地持有成本，通过经济手段推动多占宅基地退出，提高土地利用率。山东省探索建立宅基地有偿使用机制，即超出规定面积实行有偿使用，倒逼超标农户退出多占宅基地，必须提高农村宅基地流动性。从根本上杜绝农户多占超占宅基地，必须改革长期实行的宅基地福利分配制度，以综合性农民居住保障制度取而代之，通过多种途径保障农民居住权。

据中国社科院农村所发布的《中国农村发展报告（2017）》，目前我国农村闲置宅基地面积约3 000万亩，相当于目前所有城市建成区面积37%，大于全国城市所有住宅用地面积总和。2018年2月颁布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。宅基地资格权是农村集体经济组织成员依法享有的从集体经济组织申请使用宅基地的权利及有条件享有宅基地市场操作的权利。宅基地使用权是特定权利主体通过适当流转渠道获得的一定期限内占用宅基地的权利。要适度放活宅基地和农民房屋使用权，可让更多人参与宅基地使用权转让、交易，盘活宅基地，让持有宅基地资格证的农民获得转让、出租收益。关于宅基地转让退出补偿方式，一是实物补偿，即对退出宅基地后有住房需求的农户开展住房产权置换，通过城镇安置住房或农村集中区公寓房给予补偿；二是一次性货币化补偿，农民自行到城镇购买商品房；三是“以房换租”，即在农民集中居住区或城镇租房，给予一定货币补贴。宅基地退出补偿标准不仅包括宅基地价值，还应包括宅基地上房屋及其附属设施价值。由于城乡统一的房地产市场体系尚未建立，农村房地产价格评估仍处于空白状态，宅基地补偿工作存在困难，只能参照该地区集体经营性建设用地价格补偿农户。目前部分地区颁发农村宅基地“三权分置”不动产登记证，金融机构也加大农村住房抵押贷款发放力度，宅基地融资功能逐渐破题。宅基地改革已进入全面提速时期，农村宅基地“三权分置”政策的实施，将有效激活农村闲置土地资源，让居民享受更多改革红利。必须建立健全依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地管理制度。江西省余江县自2015年启动宅基地制度改革以来，建立宅基地退出机制、有偿使用制度以及宅基地分配制度等，大部分村庄储存10～15年建设用地，有效保障农民建房需求。探索宅基地“三权分置”的重点并非买卖宅基地所有权和资格权，而是在坚持宅基地所有权属于农民集体、资格权属于集体经济组织成员的基础上，适度放活宅基地使用权，并通过多种形式更好地利用宅基地，充分发挥其融资功能。目前国家政策适度放活宅基地和农民房屋使用权，并非让城市居民到农村买房置业，而是吸引资金、技术、人才等要素流向农村，使农民闲置宅基地和住房成为发展乡村旅游、养老、文化、教育等产业的有效载体，为乡村振兴提供更多内涵空间。近期自然资源部派出多组人员，前往江西、安徽、湖南等省份展开专题调研，调研重点是盘活利用农户闲置宅基地和闲置农房，尤其是处分权和收益权虚置问题。若将部分农村闲置宅基地转为城市居住用地，可明显降低住宅用地价格，进而降低房地产价格。

根据我国现行法律法规，农村宅基地使用权流转仅限于在本集体经济组织成员之间，严格禁止农村居民住房和宅基地在城乡居民间转让。但随着城乡二元结构改革逐步深入，宅基地所承担社会职能改变，其所拥有资产属性日益增强。伴随着农民工市民化深度推进，越来越多的农民工将在城镇安家落户，农村宅基地闲置问题或退出要求将日益凸显，客观上要求必须扩大农村宅基地转让范围。与此同时，城乡要素流动制度性障碍的破除，更多市民会到农村居住、创业，允许在农村安家落户的市民购买农村宅基地，不仅有利于提高农村闲置宅基地利用率并增加农民财产性收入，也有利于促进以人为本的新型城镇化健康发展。当农村宅基地使用权依法进入市场交易，农民可获得合理土地资本收益，可增强其在城镇安家的能力，加速农民工市民化进程。如何建立和健全农村产权流转交易市场平台目前尚不具备宅基地在城乡居民间自由流动的条件，需要建立、健全、完善城乡一体化体制机制。党的十八届三中全会《决定》已明确提出，“在符合规则和用途管制条件下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市，同权同价”，这对盘活农村集体资产、增加农民收入渠道、提高小微企业用地保障，将发挥重要作用。与此同时，相关配套改革不断推进。2017年8月，原国土部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，北京、上海、南京、杭州、厦门、武汉、合肥、郑州、广州、佛山、肇庆、沈阳、成都开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。上述改革举措有助于我国建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度，有利于逐步实现同地同权同价，建设城乡统一土地市场。但在当前改革试点中，集体经营性建设用地入市后，土地用途主要是工商业、旅游业，部分地区在获得国土部许可后开始公租房和廉租房建设，至今还未允许集体经营性建设用地建设商品房，仅允许集体经营性建设用地建设住宅，可出租给城镇居民（包括农民工），不允许出售或转让给城镇居民，即不能改变住宅所有权属性。目前的改革并未从根本上改变城乡二元土地基本属性。

目前我国城镇建设用地面积为91 612平方千米，农村建设用地（宅基地比例最大）为191 158平方千米。若农村建设用地（包括农民宅基地）开始流动，与国有土地使用权平等进入市场，土地市场和房产市场会出现新局面。我国城乡二元土地制度改革缓慢的重要原因在于改革会导致一系列连琐反应。改革最大受益者为农民，但当前城乡居民收入差别大的重要原因是城市居民财产性收入远超农村居民。农民财产性收入低在于农村要素市场化程度低，土地产权不完善。随着农村要素市场取向改革深入，农村土地产权日趋完善，农民收入水平将较大幅度提高，城乡居民收入差距将缩小；但与其相对应，地方政府财政收入将会大幅减少。目前“土地财政”约占地方财政收入5成，一旦失去此部分收入，地方财政将面临财政困境，必然涉及重新划分中央与地方财权和支出责任，中央财政也将面临挑战。