森林公园规划中保护与开发关系探讨

周湘红

(国家林业和草原局中南调查规划设计院, 长沙 410014)

森林公园规划包括总体规划与详细规划。森林公园总体规划是指在整个森林公园区域范围内，按照主体功能要求与建设原则，对森林风景资源科学保护与合理利用时在空间、时间上所做的总体安排与布局，是指导森林公园建设、经营和管理的纲领性文件；森林公园详细规划是以森林公园总体规划为依据，对一定时期内森林公园局部地区的土地利用、空间环境和各项建设用地所作的具体安排，是按照森林公园总体规划要求，对森林公园局部地区近期需要建设的景点、景物、房屋建筑、旅游设施、基础设施、道路和绿化等做出具体布置的规划[1]。本文仅就森林公园总体规划中如何科学地处理好保护与开发的关系展开讨论。

1 保护与开发的辩证关系

在森林公园建设中，保护是保持和培育森林旅游资源，开发是利用森林旅游资源，它们相互对立、相互制约，同时又相互依存、共同发展。通过对森林公园进行科学的规划，正确协调好保护与开发的关系，妥善处理好保护与开发的矛盾，让保护与开发相辅相成，实现森林公园的持续发展。

1.1 相互对立、相互制约

对于森林公园来说，旅游开发就意味着一系列的建设活动，景区景点、旅游设施、服务设施和道路等建设，开山挖土会破坏地貌，汽车进山带来废气污染，大量游客到来将产生各种生活垃圾、污水，必然对森林风景资源和生态环境造成一定的破坏。而且过度的、不合理的开发，还可能对资源和环境带来毁灭性的损害，降低森林资源的保护价值，影响森林旅游的可持续发展。但如果过分强调保护，放弃合理开发，不能将资源优势有效地转化为经济优势和社会效益，守着金山银山致贫，生态保护也难以持久。

1.2 相互联系、相互依存

森林风景资源是森林公园开发建设的资源基础，没有好的风景资源，就没有旅游开发建设的前提条件，保护好森林风景资源，就是为了保证森林公园建设和森林旅游开发的根基，保护是为了更好地开发，是为了让森林旅游得到更好地持续健康发展[2]。

首先，良好的森林风景资源是历史的见证，没有曾经的保护，也就没有现在旅游开发的资源基础；其次，合理的开发，对森林生态环境和景观资源给予适度的正面干预，可以实现提高森林质量、修复生态系统的目的，也是一种可持续的保护行动。

开发森林旅游，使林区经济由采伐木材、收获林果等传统种植经济，转变为向游客提供吃、住、行、游、购、娱乐等服务行业，拓展了林区经济发展空间，改善了林区经济结构，增加了林区经济效益，对公园的保护事业将产生良好的促进作用。一是经济收入的增加，可改善森林保护管理经费不足的状况，使森林公园风景资源保护得到更全面的落实。二是旅游开发带来的直接经济收入和社会效益，还可以极大地改变群众对保护森林公园风景资源价值的认识，将大大提高社区群众参与自然资源保护的自觉性。

1.3 协调推进、持续发展

科学保护而不禁止适度的开发利用，合理开发而不损害资源价值，让保护与开发协调推进、平衡发展，是森林公园规划和建设的基本原则和必然要求。

合理开发是最好的保护模式，科学保护是森林旅游开发能够持续推进的根本保障。对森林公园开发来说，无论保护措施如何完备，只要开展旅游，必然与自然相互作用从而影响环境。我们既不能“涸泽而渔”，靠破坏环境来换取短期利益；也不能“因噎废食”，让美好的森林资源闲置。而应以可持续发展的理念，寻求保护与开发的相辅相成和相互促进。

2 如何正确处理保护与开发的关系

2.1 准确把握森林公园的战略定位

准确把握森林公园在我国生态建设中的战略定位，是森林公园规划和建设中如何处理好保护与开发关系，以及实现保护与开发协调发展的前提条件。

1992年，原林业部《关于加快森林公园建设的通知》(林造通字[1992]93号)将森林公园建设作为林业改革开放，招商引资，兴办绿色产业的基地，建立森林公园是为了开发森林旅游。1994年《森林公园管理办法》对森林公园定义为“是指森林景观优美，自然景观和人文景物集中，具有一定规模，可供人们游览、休息或进行科学、文化、教育活动的场所”，森林公园的定位仍然是森林旅游场所。2000年，由中国林学会森林旅游和森林公园建设分会组织编写出版的《中国森林旅游学》，将森林公园定位为“森林旅游区”，将建立森林公园的主要目的定位为发展森林旅游，壮大林业产业。在此期间，森林公园建设重点考虑的是旅游开发和经济收益。

2010年《全国主体功能区规划》(国发〔2010〕46号)将国家级森林公园，列入国家层面禁止开发区域；同时，还提出“依法设立的省级及以下自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等，应确定为禁止开发区域”。对森林公园的战略定位出现转变，在森林公园的建设和开发上出台了一系列的禁止、限制规定，强化了对森林风景资源的保护，但森林公园建设的主要方向仍然是以发展旅游经济为重点。

2017年9月，《建立国家公园体制总体方案》(中办发〔2017〕55号)在“优化完善自然保护地体系”中提出“改革分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，对我国现行自然保护地保护管理效能进行评估，逐步改革按照资源类型分类设置自然保护地体系，研究科学的分类标准，理清各类自然保护地关系，构建以国家公园为代表的自然保护地体系。”将森林公园纳入自然保护地体系建设之中。2018年《国家林业局关于进一步加强国家级森林公园管理的通知》(林场发〔2018〕4号)更是明确提出“国家级森林公园是我国自然保护地的一种重要类型，是林业现代化建设的重要内容，在生态文明和美丽中国建设中具有重要地位。”国家对森林公园的战略定位发生了根本性的转变，森林公园的首要建设目标转变为自然保护，旅游经济只是从属于保护好自然生态前提下的次要目标。

因此，森林公园在国家生态建设中的定位经历了以经济效益为主要目标的森林旅游开发区、到保护与旅游并重的禁止和限制开发区、再到以自然保护为首要目标的自然保护地等三个阶段。前两个阶段森林公园的主要功能区是森林旅游区、自然生态景区，目标是培育林业新兴产业；当前，森林公园的主体功能定位则是自然保护地，建设目标首先是保护森林、保护自然。因此在目前的森林公园规划中，必需将保护放在优先位置，所有的建设项目规划都必须在确保不损害森林公园自然生态系统、不影响森林公园内的生物多样性、不降低森林公园内的资源保护价值的前提下进行。

2.2 客观评价森林公园的价值

开展森林公园规划，首先要根据《中国森林公园风景资源质量等级评定》(GB/T 18005-1999)和《国家级森林公园总体规划规范》(LY2005-2012)等技术标准，在掌握公园边界及周边生态保护红线范围、林地保护等级、国家级公益林分布的前提下，对公园内重要森林风景资源、野生植物资源、野生动物资源、生态环境资源等进行重点调查，充分掌握森林公园自然资源的分布情况，全面评价和确定森林公园资源特色、景观类型、森林公园性质和类型等；同时，还要依据《国家重点保护野生植物名录》《国家重点保护野生动物名录》以及生物多样性调查规范等要求，对森林公园范围内保护物种的种类、数量、生境(栖息地)等进行全面调查，准确评价森林公园内各项自然资源的典型性、代表性和生态保护价值，充分分析评估旅游开发可能产生的损害性质、损害程度，才能在规划布局和开发建设中对重点自然资源的保护做到有的放矢，明确建设方向和保护目标，更好地制定森林公园建设方案。

2.3 树立正确的指导思想

2.3.1 始终贯彻生态文明观

生态文明是当代人类文明发展的一个崭新阶段，党的十八大以来，国家将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，提到了前所未有的高度。因此，森林公园规划必须始终坚持以生态文明观作为指导，以生态理论指导森林公园建设。

生态文明观认为:人是自然之子，人与自然相互依存又和谐统一。人与自然中的其它生物一样都离不开大自然，应与自然维持合作与共生，对于自然环境的健康发展负有责任，既要考虑当代人的发展需要，又不能损害子孙后代的生存需求。在森林旅游发展中坚持生态文明观，既要重视经济和社会效益，更要重视生态环境的价值，选择尊重自然、理解自然、美化自然的旅游开发行为方式，追求建立具经济发展、环境保护、社会公正与稳定的森林公园建设发展新理念，推动森林公园自然保护和旅游开发，实现共同的可持续发展。

2.3.2 坚持生态至上、保护优先

良好的自然资源和生态环境是森林公园建设的基础，森林公园规划必须坚持生态至上，保护优先的原则。森林公园建设必须在保护好自然资源的前提下，将优美的原生态自然山水、茂密的森林、良好的生态环境和丰富的地域文化融为一体，优化资源配置，以生态保护求发展，以合理开发利用促保护，实现可持续利用与和谐发展。

在森林公园规划建设中，要做到保护优先，不能单纯追求经济利益。在旅游开发时必须做到不对自然生态环境产生严重影响，不造成景观质量下降；在保护规划上，要综合考虑生态环境保护、生物多样性保护、风景资源保护、游客安全保护，形成完整的保护体系。因此，在旅游产品设计和相关建设项目规划时，要在遵守现行法律法规的基础上，满足保护优先的前提下，综合考量保护价值、景观价值、可进入性、游人规模、经济收益等因素，权衡利弊，有所为或者有所不为。

2.3.3 坚持低碳环保

从发展理念、发展方式、规划手段等方面积极发挥低碳理念对森林公园建设和森林旅游开发的指导作用，积极谋划低碳旅游项目和行动，在项目设置和旅游方式选择上，尽量安排可以节能减排的项目，减少公园开发对生态环境产生的负面影响。在森林旅游项目策划和设计中，应充分利用现有的基础设施和条件，把握好建设规模和建设标准，减少重复建设；坚持采用新技术、新材料、新方法，大力推广运用最新科技成果，推行交通低碳化、建筑低碳化、能源低碳化、用品低碳化、废弃物低碳化，降低开发建设对环境造成的破坏。

2.3.4 坚持有限开发、留有余地

在森林公园总体规划中，坚持做到有限度地进行开发建设规划，要为以后的开发保留一定的空间环境和景观资源，协调保护与开发强度，确保森林公园生态保护价值不受损害，为森林旅游开发可持续推进提供根本保证。在规划布局中首先要合理区划功能区，为森林公园将来的发展预留空间，保留一定的土地资源。要根据资源分布现状，对于保护价值较高的森林资源，合理区划生态保育区，将生态保育区作为森林公园自然保护保育的核心，不安排旅游开发项目，减少人为活动和建设对自然山水环境的干扰，以保持自然格局的整体性与连续性，减少对森林生态系统完整性的损害，保持森林公园的原生性。在森林公园环境容量测算上，要采用生态容量指标，客观测算森林公园不同森林类型、不同游憩活动的承载力，科学测算环境容量，合理控制游客规模，不要为了追求经济收益不合理地提升接待能力、盲目扩大接待服务数量。

2.3.5 以人为本、注重民生

以人为本是科学发展观的核心内容，森林公园保护和开发的出发点和落脚点还需要考虑社区群众的关切，保障和实现老百姓最基本的生存和发展权益。在森林公园规划建设中，要密切关注社区群众发展生产和追求幸福生活的合理诉求，处理好森林公园及周边社区的民生问题。因此，在森林公园规划中，不仅要在区域交通、能源、网络、环保设施建设上合理考虑社区发展需求，还需要在服务人员聘用、有机食品生产、发展农家乐、参与民宿、护林防火管理等方面，更多关注当地百姓的需求，优先规划聘用森林公园社区群众就业，不让社区群众成为森林公园建设的局外人，使森林公园的健康发展与当地民生改善形成良好联动，让当地老百姓在森林公园开发建设中真正受益，调动群众自觉维护森林公园风景资源和环境保护的积极性、主动性，化解开发建设中可能出现的矛盾冲突，为森林公园长期稳定和谐发展增加保险因子。

2.3.6 尊重自然、科学决策

在森林公园建设中，要正确处理好保护与开发的关系，必须尊重自然规律，实行科学决策。因此，在进行森林公园规划决策时，要树立敬畏自然、尊重自然的观念，在涉及公园土地利用和植被建设中，首先要准确认识地类现状，不盲目改变植被状况，不能随意砍树开辟或者拓展观景视野，也不要盲目地植树造林。比如对于荒山、灌草丛、草地要有客观的认知，需要以敬畏自然的态度来进行准确、科学的评价，不能简单地以传统林业概念来定性。这些地类的存在，很可能还是长期自然演替的结果，不但丰富了植被类型，增加了景观多样性，往往还是一些特定生物的生境或栖息地，如果简单认知，规划植树造林项目，单纯地增加森林覆盖率，不但效果不好，还可能对生物多样性造成重大损害。其次，在森林公园规划的植被修复建设中，要更多地运用近自然理论，充分理解地带性植被概念，采用乡土植物，严格控制外来物种，要更多地利用自然力来修复森林公园的植被。

2.3.7 重视生态教育

传播生态文化是森林公园三大主体功能之一。森林公园在规划中，需要高度重视生态文化教育，优先布局生态科普教育设施，将森林公园建设成为生态科普场所、生态文化载体。在项目策划上，可以通过公园网站、游客中心、宣教馆、科普馆、宣传栏、科普长廊、生态科普小径、景点解说标牌、生态标识等多种设施，采用音像、图形、文字说明、微信二维码等多种形式，广泛宣传森林公园的景观与自然保护价值，开展生态文明教育，普及生态科学知识，以提高公众特别是游客对公园森林资源和文化的认知，不断增强游客了解大自然、感受森林文化、增强自觉保护森林、爱护生态环境的意识。

2.4 严格控制好人工设施

森林公园作为自然保护地，在规划建设时应以发掘自然美、原始美和山林野趣为核心，景观开发上要多组织自然景点，少建设人工景物和设施[3]。森林公园人工设施主要有旅游公路、游道、停车场、公园大门、游客中心、了望台、观景台、观景和休息亭、安全护栏、导游与警示标牌、厕所、小卖店等，其主要功能是为游客提供交通、游览、观景、休息、餐饮、住宿等服务，同时，也要求有较高的观赏价值。

人工景物建设或多或少地要占用土地，实施挖土、取石、采伐树木等措施，给环境带来改变甚至造成破坏。在森林公园规划建设中，最大限度地保护好自然环境，实现人工设施与自然景观及环境的协调，是规划设计工作者需要重点思考的问题。首先要严格控制人工设施的数量和体量，尽可能地降低因建设导致森林公园景观和环境现状发生较大的改变，从而造成对森林公园保护价值的损害。人工景物除非充分必要，否则不宜修建。其次，在人工设施布局上要顺应自然，数量上宜少不宜多，体量上宜小不宜大，位置上宜次不宜主、宜藏不宜露，风格上宜土不宜洋，在设计上尽量采用生态建筑、绿色建筑、低碳建筑、民族特色建筑，通过对生态结构及生态循环过程的模仿，减少建筑的能源消耗，降低污染排放，减轻对自然造成的环境损害，促进对自然环境的保护。

2.5 切实做好保护规划

森林公园最基本的主体功能是保护森林风景资源和生物多样性，要确保这一主体功能的有效落实，在规划时必须全面调查掌握森林公园的重点风景资源、保护物种的分布范围，客观评价其保护价值，划定保护等级，制定合理的保护方案，配套落实必要的保护措施。建设项目在选址上，要避开植被好、原生状态好、生物多样性丰富、有重要保护对象的区域和地段，尽量选择地表现状已受破坏、景观破碎的地段，降低项目建设对自然环境的影响。项目设计要尽量减少地表开挖，并配套设计地表植被修复措施。防火瞭望台可与观景台合建，旅游公路设计要考虑防火、消防等多重要求；公园旅游道路等重大建设项目要做好环境影响评价，污水处理、固体垃圾收集外运、森林防火、有害生物防治工程等环境保护工程要与公园建设的主体工程同步规划、同时设计、同步施工、同步投产。最重要的是，要为保护工程安排足够的资金，并考虑好这些资金的筹措渠道，为保护工程的有效实施提供资金保障，确保保护和开发协调推进，森林公园持续发展。

3 结论

森林公园总体规划是指导森林公园建设、经营和管理的纲领性文件，在开展森林公园总体规划时必须做到依法依规，既要保证森林公园规划工作按程序要求，各项程序都要到位，还要保证森林公园规划中的建设内容合法合规。因此，在开展森林公园总体规划时，必须要正确处理好森林公园资源与环境保护和开发利用的辩证关系，准确把握森林公园的战略定位，客观评价森林公园的价值，始终贯彻生态文明理念，坚持生态至上、保护优先的原则，尊重自然、以人为本、科学决策，严格控制公园开发建设规模与人工设施，实现森林公园保护与开发的协调推进、持续发展。