贵州省新一轮退耕地还林实施过程中存在问题的探讨

龙圣智

(国家林业和草原局中南调查规划设计院， 长沙 410014)

在重点生态地区启动实施新一轮退耕还林，是党中央国务院作出的重大决策。工程建设可增加森林植被，减少水土流失和其它自然危害，促进农业结构调整，增加农民收入，是一项深受老百姓欢迎的民心工程。目前，一些生态环境脆弱、生存条件恶劣的陡坡耕地仍然在耕种，由此造成了严重的水土流失，导致江河源头、湖库周围等重要水源地涵养水源能力下降，山洪和地质灾害多发。实施新一轮退耕还林，构筑起生态屏障，是推进生态文明建设的战略举措，也是贫困地区农民脱贫致富、加快全面小康社会建设的有效途径。

1 区域概况

贵州省位于长江和珠江两大流域的上游地区，是长江、珠江上游重要生态安全屏障。地貌属于中国西南部高原山地，素有“八山一水一分田”之说，92.5%的面积为山地和丘陵，平均海拔在1 100 m左右。境内山脉众多，重峦叠嶂，绵延纵横，山高谷深。贵州省新一轮退耕还林自2014年启动，到2020年结束，建设期7年，实施范围包括85个县(市、区)25°以上和重要水源地15～25°非基本农田的坡耕地。据《贵州省新一轮退耕还林还草实施方案》统计，全省25°以上坡耕地1054 904.9 hm2，重要水源地15～25°坡耕地426111.8 hm2，纳入新一轮退耕地还林面积1139640 hm2。

2 存在的问题

2.1 补助标准低年限短，资金缺乏监管

前一轮退耕地还林的补助期生态林为16年、经济林为10年，补助期内每年发放补助资金，长江流域及南方地区生态林补助资金为4.26元/hm2(不含种苗补助和巩固成果专项资金，下同)、经济林为26625元/hm2；黄河流域及北方地区生态林补助资金为3万元/hm2、经济林为18750元/hm2。新一轮退耕地还林补助标准不分林种和流域，补助金为1.8万元/hm2(不含一次性种苗补助)，在5年内分3次发放。与前一轮相比，新一轮退耕地还林补助比前一轮长江流域生态林和经济林分别减少了2.46万元/hm2和8625元/hm2，比前一轮黄河流域生态林和经济林分别减少了1.2万元/hm2和750元/hm2，补助标准总体上降低。由于补助标准大幅降低，补助期限缩短，新一轮退耕地还林所获收益明显不如耕种粮食或者出租耕地，加之补助周期短，退耕农户的积极性普遍不如前一轮高。

新一轮退耕还林补助资金分三次发放，即在第一年、第三年和第五年发放，兑现依据为县级验收成果。县级验收以现状为基础，不考虑植苗时间和苗木生长状况，那怕是验收前一天种植的也算，只要退耕地有苗，且达到成活率标准，均认可为合格，兑现补助资金，造成资金兑现与造林质量监管脱节，导致检查时有苗，检查后无人管，多年造林不见林的被动循环局面。

2.2 混交林比例低，经济林比重大

退耕农户在营造经济林时，为提高产量，基本上采用纯林营造模式。在生态林造林时，造林设计为混交林，但农户多嫌混交林工序复杂、技术要领难以掌握，且要增加造林成本，基本仍按传统的栽种习惯营造纯林。2018年，混交林面积仅占10%[2]，过多的纯林，不利于生物多样性平衡发展，且容易引发自然灾害。

前一轮退耕地还林对营造的生态林面积有一定的要求，不得低于退耕土地还林面积的80%[1]，而新一轮退耕还林政策对林种没有限制，树种由退耕农户自主选择，退耕农户为在短时间内获得经济收益，在造林树种选择上多偏爱经济树种，未坚持适地适树原则，2018年贵州省退耕还林的经济林面积占71.6%[2]。由于缺乏田间管理技术，新造经济林未及时修枝定型、施肥、除草和病虫害防治，加之间种高杆农作物，其生长状况普遍不良，预期的产出将受到影响。如果品质不好或市场滞销，将会严重影响到新一轮退耕地还林成果的巩固。

2.3 地块分散，缺乏监督，治理效果不明显

按照农民自愿，政府引导的原则，在作业设计时，充分尊重农民意愿，同一面坡，有的农户愿意退，有的农户不愿意退，由此导致退耕地还林地块分散，面积相对较小，治理效果不明显，2018年小班面积小于1 hm2的地块占到总面积的61.7%[2]。

新一轮退耕地还林大部分采取三种造林方式，即造林公司承包、农村合作社承包和农户自主造林。三种造林方式中，造林公司和农村合作社承包造林的方式比重较大，承包造林合同虽约定了造林面积、苗木成活率等指标和短期内管护职责，但由于缺乏行之有效的监督管理，加上造林面积大而分散，在合同有效期内，未能对存在的问题进行及时整改，移交退耕农户后，退耕农户因青壮年外出打工，缺乏应有的劳动力，不能及时补植补造和抚育管理，导致部分小班内杂草丛生，多有缺苗现象。

2.4 间种高杆作物，影响苗木生长

新一轮退耕还林政策明确“在不破坏植被、造成新的水土流失前提下，允许退耕还林农民间种豆类矮杆作物，发展林下经济，以耕促抚，以耕促管”。但部分退耕农户为了增加农副产量收入，仍按照传统种植习惯，在退耕地内套种玉米、薏米等高杆作物，2018年度国家级检查验收面积中，间种高杆作物的面积占29.1%[2]。间种高杆作物未给苗木留足空间，严重影响了苗木生长，延长了成林时间。

2.5 尚未启动不动产权证书发放

前一轮退耕还林，由县林业主管部门登记提出申请，县级人民政府登记造册，核发林权证书。机构改革后，新一轮退耕还林，要由县国土主管部门登记提出申请，县级人民政府登记造册，再核发不动产权证。目前该项工作正处于磨合阶段，林业部门提供的退耕地还林材料，国土部门还需经过第三方重新定位测量核实，工作量大，测量核实费用高，且需要退耕农户自行承担，群众多有抵触情绪，不愿意承担，林业部门的协调难度大，不动产权证书发放工作尚未真正启动。

3 对策及建议

3.1 提高补助标准，延长补助年限

新一轮退耕还林是生态脱贫的重要组成部分，是助力贫困人口脱贫的重要途径，特别是在深度贫困地区，退耕还林是贫困农户的重要经济来源和支撑。由于退耕还林多数位于边远山区，后续产业发展滞后，专业化、规模化和市场化程度低，退耕农户的替代生计单一，增收难度比较大，现行的补助标准不仅不足以维护工程建设的需要，也无法满足脱贫致富的需要，同时补助一旦停发，还存在着毁林复耕的可能性。针对目前补助标准低、补助年限短的情况，考虑到生态林大多需要5～10年才能成林，10～20年才能进入采伐期，经济林至少需要5年或更长的时间才能进入盛果期，因此建议新一轮退耕地还林补助年限再延长5年；同时将补助标准提高到与前一轮退耕地还生态林的补助相一致的水平，至少要不明显低于种植粮和出租耕地的收益，充分调动退耕还林农户的积极性，提高工程建设质量，发挥退耕还林生态扶贫的巨大作用。

3.2 强化宣传引导，科学引导合理种植

通过宣传媒体、印发宣传资料等形式，全面、准确、深入地宣传新一轮退耕还林还草工程政策，做到管理人员清楚，退耕农户明白，使退耕还林成为广大干部和群众保护生态环境、改善生产生活条件的自觉行动。在实际操作中，应根据适地适树原则，科学引导退耕农户合理选择造林树种，重视生态林与经济林的平衡发展，避免片面追求短期经济效益，盲目发展经济林的现象；提高混交林比例，适当丰富退耕地的物种多样性，提高对自然灾害的抵抗能力。同时，引导退耕农户合理间种豆类等矮杆作物，避免大面积间种高杆作物现象，达到以耕促抚、以耕促管的目的。

3.3 落实部门职责，完善检查验收办法

新一轮退耕还林还草工作，明确了由发改部门牵头，财政、林业、农业、国土等部门按照职能分工，各司其职、各负其责、密切配合的运作模式。鉴于机构改革后，督促管理职能有所变动，工作尚未理顺的现状，政府部门应统一协调，建立工作平台，完善工作制度，尽快履行职责。同时安排工作经费，将不动产权证尽快发放到退耕农户手中，切实保护好退耕农户的利益。

检查督促是工程实施过程中的重要环节，是发现问题，纠正错误，保障工程质量的重要手段。检查验收办法应考虑针对性和时效性，强化质量考核内容，建立补助资金与工程建设质量挂钩机制，提高承包主体和退耕农户的责任意识，对补助资金兑现前仓促补造的应有调控措施；对造林管理质量差，整改不到位的应缓发补助资金；对造林管理质量好的承包主体和农户，地方政府应给予精神和物质奖励。同时，要严格检查程序和检查内容，对不按工作流程作业，检查验收走过场的单位和个人进行问责。

3.4 健全科技服务体系，巩固退耕成果

林业、农业部门要充分发挥自身职能和技术优势，本着“实际、实用、实效”的原则，加强对退耕农民的林果技术培训和指导，通过对农民面对面的讲、手把手的教，让他们掌握各类果树的修剪、嫁接、喷药、施肥等管理技术，为提高果树的品质、产量打好基础，以达到预期的经营目标。同时，建立和完善经济林果与林下产品销售平台，鼓励企业带动，创新品牌，解决退耕农户的后顾之忧，巩固退耕还林成果。