孙中山的土地产权思想及启示

王 芳 张克荣

电子科技大学中山学院计算机学院，广东 中山 528400

一、孙中山的土地产权思想

1890年，24岁的孙中山在给同乡—曾任清朝津海关道职务的郑藻如写信，把“农桑之不振”作为国家三件大事之首。但那个时期他的著作、讲话、信函中还未涉及土地产权的论述。他的土地产权理论是在其革命历程中逐渐形成，并得到发展。

(一)提出平均地权的概念。1903年，孙中山在《复某友人函》中首次提出“平均地权”的概念。该函件分析了“平均地权”的原因、我国实施的可行性、欧美国家无法实施的理由。他认为世界万事万物都是按照平均的原则设置，地权也应该平均。与欧美相比，中国的农田中没有使用机器，都是使用人力耕作，贫富分化并无西方严重，地权的平均比较容易施行。

(二)提出土地公有的设想。1905年5月18日，佛兰德文版的《人民报》登载了记者桑德的报道，记述了孙中山访问第二国际常设执行机构——国际社会党执行局的谈话内容，其中包含孙中山的土地公有设想。该报道称孙中山为“中国社会主义者”，目标之一是“土地全部或大部为公共所有，就是说很少或没有大的地主，但是土地由公社按一定章程租给农民。”从土地所有权角度看，孙中山此时主张土地公共所有，而不是私有；在此处对公共所有者的指向模糊，“公社”成为公共所有者的代表，而当时中国并没有这样的社会组织，说明此是对未来中国社会的设想。

(三)将平均地权写入革命纲领。1906年，孙中山在日本与黄兴、章太炎等制订《中国同盟会革命方略》，提出“驱除鞑虏”、“恢复中华”、“建立民国”、“平均地权”的革命纲领。平均地权的方法，包括“改良社会经济组织”和“核定天下地价”两个方面。关于“核定天下地价”未具体论述，但说明了核定地价后的收益权分配方式，即现有土地价值仍然归土地的原主人，土地在革命后社会改良进步的增值部分归全国人民共享。

(四)初步提出平均地权的具体方法。1912年4月，孙中山辞去临时大总统职务，在南京同盟会会员饯别会上发表演说中，将三民主义对应三大革命，即种族革命、政治革命和社会革命。他认为如果能实现平均地权，那么社会革命已经完成七八分，说明平均地权对于民生主义的极端重要性。他认为，平均地权必须在全国普及，才能顺利实施。

孙中山主张政府开办民政事务，民政开办时必须将地主的契约更换，“新政府一成立，就必须改变不动产的全部法权根据”此做法即是新政府对地主的土地所有权实施确权，他认为这种做法依循了历朝历代的古制。契约更换时，对契约稍加更改，则社会革命可以取得足够的成效。更改契约即是改变土地纳税的方法，设定土地收益权分配办法，由依土地面积收税改为“照价纳税”。从前土地的纳税方法是依土地面积，把土地分为上中下三等差异化纳税，不考虑地域区别。“照价收税”，即“贵地收税多，贱地收税少”，解决了土地优劣之间纳税无差别或差别不大的不公平问题。很显然，“照价纳税”方式不会改变地主的土地所有权，未触动封建地主土地所有制，并不考虑无地农民的“平均地权”问题。

(五)提出土地国有的设想。1912年，孙中山在上海南京路同盟会机关的演说中，再论三民主义政纲，谈到土地归于少数富有者的害处。一是富有者可以用地价和所有权为依据，妨害公共设施的建设；二是少数人垄断土地，会导致贫民更加困苦。他说，“苟土地及大经营皆归国有，则其所得，仍可为人民之公有”，言下之意，土地所有权应归国家，这与社会主义的土地所有制内涵相通，他甚至说：“故民生主义者，即国家社会主义也。”他区分了中华民国的土地国有与满清政府的土地国有的本质区别，中华民国是国民公意政府，而满清政府是专制政府，二者由于政治制度的不同，其“国有”的所有者完全不同。

同年，孙中山在广州报界欢迎会的演说中，再论五族共和、民族、民权目的已达，宜提倡进行民生主义。他指出平均地权的方法有二：“一、即照价纳税，二、即土地国有”照价纳税，就是让土地的业主自行申报有地多少、地价多少，国家按一定标准收取土地税；土地国有，不必将所有土地收归国有，只是如果修路、开辟市场需要经过田地的，国家就按照地契上的价格收用土地。这里所论的平均地权方法，并未在改变土地所有权基础上实现平均，甚至未能达到土地经营权、使用权的平均，不会从根本上触动有地业主的既得利益，只是规范或者增加了土地的税负。

(六)详述平均地权方案——土地收买公用。1919年，孙中山撰写《三民主义》一文详细论述三民主义，宣扬三民主义。他在文中分析工业革命之后，西方国家工商业越进步发达，资本家和地主越富有，而工人越贫困的成因。他提出避免西方国家出现问题的方法，即防止少数人垄断土地、垄断资本。他认为当时中国解决土地垄断问题的时机很好，因为当时中国的资本还不发达，还没有形成受资本控制的大地主，整顿起来比起西方较为容易。他主张以平均地权来解决土地垄断问题。

他阐述了平均地权的方法：一是土地定价征税；二是土地收买公用。二者作为平均地权的方法，互相牵制、缺一不可，共同发挥作用。土地由谁来定价，孙中山提出由土地业主自行申报确定。孙中山分析了这种地价确定方法实施的条件，一是国家按照土地业主的土地报价征收百分之一或百分之二的土地税；二是公家以后收买使用土地，则按照土地业主自己当年的定价收买，不得随意增加；如果私人之间买卖，增加的地价归公有，新地主按新地价纳税。孙中山分析此种定价方法的可行性，从土地业主的心理层面，论证两条地价确定条件，可以有效地约束引导土地业主如实确定地价，不会向国家高报会低报土地价值。

(七)明确荒地的产权确认办法。1920年，孙中山撰写《地方自治实行法》，提出地方自治应试办六件事，关于土地问题的有“定地价”和“垦荒地”两项。在垦荒地的论述中，提出了新垦地的产权问题。他将荒地分为两种，一种是没有人纳税的土地，另一种是有人纳税却没人耕种的土地。对于前者，他建议“由公家收管开垦”；对于后者，他建议增加税收至有人开始耕作为止，如果三年后仍然不开垦的则充公处理。他提出了土地公有的范围，即山林、沼泽、水利、矿场，都应该归公所有，归公经营开发。对于公有土地经营权的分配有两种，一种是租给私人自种，主要针对一年即可获得收成的土地，比如种植五谷、菜蔬的土地。另一种是公家管理经营，主要针对数年或数十年才能获取收成的土地，比如森林、水果、药材的种植土地，由义务劳力开荒。其后一种想法，不谈投入、收益，也不论分配，明显带有理想主义的色彩。

(八)立法保障土地产权。1923年发布的《中国国民党宣言》，从两个方面计划解决土地问题，其中之一是土地立法，规范土地各种权益，包括土地所有权、使用权、收益权等。明确私人的土地所有权不能超过法定限度，控制出现土地资源垄断，防止产生大地主。私人土地由地主向国家报价，国家按报价征税，国家必要时依照报价收买土地。《中国国民党宣言》与孙中山此前关于土地产权问题的论述相比，具有以下重要发展：一是明确土地所有权问题。从所有权的角度限制大地主的土地扩张，保护中小土地所有者的权益。所有权是土地作为一种生产资料、社会资源的根本权益，所有其他的权益皆是有此衍生，明确土地所有权触及到了土地产权的根本。二是明确提出土地产权立法问题。改变之前主要停留在三民主义的政策宣传层面，从法治的层面推进土地产权问题的解决、确定土地政策的落实。三是强调均等理念。关注人民在获得粮食方面的不均足问题，直接针对当时社会存在的具体问题，解决农民的吃饭问题。

(九)提出耕者有其田的策略。1924年，孙中山在广州农民运动讲习所第一届毕业礼的演说中，分析了俄国革命对于土地产权的做法，即推翻一般大地主，把全国的土地都分给一般农民，让耕者有其田。“耕者有了田，只对于国家纳税，另外便没有地主来收租钱，这是一种最公平的方法”，实现国家拥有部分收益权——实行收税，农民拥有土地的使用权、经营权和收益权。他认为这是最彻底的革命，但是在中国实行民生主义，暂时行不通。理由是：马上实行耕者有其田，农民获益但地主受损，受损的地主一般都有觉悟而农民全无觉悟。觉悟的地主会起来反抗，一定会产生大的反动力量。如果地主和农民发生冲突，没有觉悟的农民便不抵抗。

二、孙中山土地产权理论付诸实施的具体实践

(一)在广州试办收取城市土地税。1923年10月18日，孙中山给时任广东省长的廖仲恺发布指令，同意所编《广东都市土地税条例》，先由广州市试办。但具体实施的情况在《廖仲恺集》的文本中未发现交代，廖仲恺同时期参与中国国民党改组的重要工作，付出主要精力。

条例具体的做法是：条例将城市土地分为两种，一种是免税土地，比如教育慈善用地、寺庙、庵观、福音堂、公立免费公园、公共墓地、公立劝业场等公益用地；另一种是有税地，分为三种，宅地(包括有建筑和无建筑宅地)、农地、旷地。条例将土地税分为两种，一种是普通地税，所有的有税地都要按照不同类别比率交税。第二种是土地增价税，对地价增长的土地的增长部分收取高比率、累进式土地增价税。

(二)规范农村地主与佃农的土地产权关系。1923年11月，孙中山给时任广东省财政厅长的邹鲁发布指令，同意设置“广东田土业佃保证局”，为业佃双方办理田土租赁执照，收取执照费用，执行《广东田土业佃保证章程》。

根据邹鲁的呈报，该章程设立的目的主要是平息农村土地租佃中业主与佃户之间的诉讼，有的是因为业主强行转让佃户，有的是佃户霸占田地耕种。邹鲁将诉讼产生的原因归结于，业主与佃户的租约订立后，没有得到官方保障。该章程保障业佃关系的具体办法是：广东省内所有的土地租赁行为，都要向政府领取租赁执照，同时缴纳执照费，“以资保证”。

(三)确认荒地产权。1923年，孙中山给时任大元帅大本营建设部长的林森发布指令，同意林森拟订的《国有荒地承垦条例》付诸施行。10月31日拟定呈报孙中山获批。《林森年谱》中未提如何实施此项条例及条例的实施效果。

该条例将“江海、山林、新涨及旧废无主未经开垦者”之所有权归为国有。条例旨在推动民众去开垦荒地，而不要集中于都市，开辟新的土地，改善民生。

条例规定的具体办法是：具有中华民国国籍的人，都可以向政府缴纳保证金申请垦荒。待到荒地开垦完毕，承垦人按照官方规定的地价标准，缴纳地价后可获得官署颁发的土地“所有权证书”。条例规定，如在规定时限前完成垦荒任务的，可以减少缴纳地价。同时规定，没有经过官方授权的私自垦荒，将受到没收垦地和缴纳罚金的处罚。

条例将土地的国家所有权通过垦荒种植，转为私人所有，实现所有权的让渡，激励常年处于战乱中的人民垦荒积粮，解决民生问题。条例适应战争年代对粮食的需求，迎合人民休养生息的期望。虽然条例不涉及土地征税的平均地权方法，但是此条例激励垦荒的方法却是战时解决民生问题、财政困难的合理方法。

(四)确认广州城市不动产的产权。1923年12月，孙中山在给时任广东省长廖仲恺的训令中，同意发布《决议修正广州市民产保证条例》。条例规定“一切民有不动产”，必须到民产保证局缴纳保证金，领取“民产保证”的执照。保证金按照不动产价值的百分之三征收，产价由业主自行估定申报，但不得少于原契约中所列价值。这是一次不动产包括所有权在内的产权确权行动，通过收取一定保证金保护不动产的私人产权。虽然条例没有明确不动产的内涵，也没有明确提及土地，但是按照“不动产”的一般理解，这个条例应该适用于土地产权问题。

三、启示

坚持以人民权益为核心的土地产权政策。从十八大到十九大，习近平总书记都对人民问题做了重要阐述，习总书记站在时代全局和战略的高度，重点强调“人民权益”这一主题，其中应特别关注农民土地产权。习近平总书记指出：“我国的农民拥有更多的产权，是农村改革的方向。”孙中山平均地权思想的土地产权理论，具有历史进步意义、解决战时的需要。但是没有为占农民人口/多数的无地农民考虑，所以得不到无地农民的拥护，而他们最有革命意志；没有从广大农村土地变革考虑，所以对占中国人口大多数的农村人口产生不了触动作用；限制了新兴资产阶级的利益诉求，所以得不到新兴资产阶级的有力支持；侵犯了地主阶级的少量利益，所以遭到新旧地主阶级不同程度的抵制，无法取得真正的成功。