精细化管理视域下高校基层民主参与研究——以上海市部分高校为例

赵银亮

（上海师范大学 哲学与法政学院，上海 200234）

一、研究缘起与研究意义

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视工会改革创新，作出了一系列重要论述，为工会改革指明了方向、提供了根本遵循。党的十九大提出了包括群团改革在内的一大批力度更大、要求更高、举措更实的改革任务[1]。习近平总书记一系列重要讲话和论述为新时期高校工会工作以及职工民主参与管理指明了方向和道路。

当下，围绕高校内部管理等议题，学界进行了积极的探索，而精细化管理和服务也为高校职工民主参与提供了新的途径和平台。当前我国正处于现代大学制度建设的关键时期，从现代治理的角度而言，如何有效调动高校教师参与基层民主治理的热情，拓展基层参与的途径和渠道，直接影响到高校治理的效能。高校领导者不仅要有民主管理观念，还要成为民主管理的践行者。教职工是学校教学科研及日常活动开展的原动力，必须将教职工的民主参与放到学校民主管理的战略位置[2]。

从文本梳理的角度来看，通过中国期刊网进行搜素，自2010以来，以“高校民主管理”为关键词进行检索，共计58篇相关文献。其中，议题主要包括高校民主管理对策研究、高校民主管理的特点及实现路径、协商民主视域下高校民主管理、高校民主制度建设的思考、全面推进高校二级教代会建设、高校工会构建服务教职工长效机制的探索[3]。上述议题从研究方法、研究思路、研究角度和研究理论等角度，反映了我国高校新形势下探索高校民主管理的趋势和要求[4]。也有部分学者从国外经验的视角对我国高校民主管理进行了比较研究。这些研究视野和研究路径为本课题的研究提供了诸多借鉴和思考。从更多的文本文献挖掘发现，除了“高校民主管理”这一重要视角之外，还涉及到其他相关议题，包括但不限于高校治理、高校管理改革、高校行政管理、高校管理创新等[5]。

从国家战略层面和具体操作层面观察，这些研究成果反映了新形势下高校需要认真思考如何更好进行现代大学制度改革，而其中重要的一个方面是如何加强高校教职工的基层民主建设。从理论维度而言，关于现代大学治理、职工基层参与的战略规划和制度设计已经有了基本共识和建设框架，但在新时代高校职工基层参与机制方面的需要多方实践和探索。本文正是基于已有研究存在的不足，从精细化管理和精细化服务的角度探索加强高校教职工基层民主的路径。

二、精细化管理视域下高校职工参与的理论思考

（一）高校治理体系与职工民主参与的理论分析

1.精细化管理的内涵与原则。精细化管理是社会分工精细化、服务质量精品化对现代管理的必然要求，精细化管理被应用于企业界，并取得较大成效。20世纪90年代以来，精细化理念逐渐引入高等教育改革领域，也为实现现代大学制度的目标提供了借鉴。

既有理论研究已开始关注精细化管理在高校治理中的路径和方向。从当前大学制度改革的方向和目标来看，基于当前我国高校“双一流”建设和高水平大学建设需要，在高校普遍实施精细化的改革方向至关重要。从现代管理的实践来看，精细化管理所蕴涵的理念和目标能够在高校治理中发挥重要作用。更重要的是，精细化管理体现了以人为本、着重长远的管理理念，能够实现与高校文化和制度建设的深入对接，从而激发教职工基层参与的热情和信息，并进一步推动高校治理体系的完善。

（二）高校精细化管理与基层参与的实践路径

1.坚持以人为本和长远发展的精细化管理理念，有助于构建高校权力运行的科学机制，有助于厘清高校学术、行政等相关权力边界。高校推行精细化管理和服务的理念，旨在进一步明晰高校发展的内在动力，有效区分高校管理人员、科研和教学人员、后勤保障和支持人员的工作职责和效能，从而科学地勾勒高校职工基层参与的运行机制和发展平台。

2.精细化管理视域下高校治理体系改革与职工基层参与相辅相成，高校职工基层民主参与是高校治理体系改革的内在核心要义，也是高校实现可持续发展的内在动力。从制度和理念制度而言，精细化管理和服务不仅是一种制度，更是一种理念和文化。这种理念和文化应深深地根植于广大师生的意识当中，并指导其学习方式和行动实践，从而赋予高校独特的文化内涵。

3.从发展路径和前景来看，高校精细化管理模式改革，必将对高校各级工会的改革提出新要求、新使命。高校工会的职能逐渐发生转变，日益将工作重心放在推动职工成长的长远制度设计和平台打造上。这就需要健全与完善职工基层民主参与机制，使工会的改革与职工利益维护、长远发展有机结合起来。

三、实证调研与样本分析

（一）调研活动描述

2018年4—8月，围绕“精细化管理视域下高校基层民主参与机制研究”，课题组在上海市部分高校进行了调研活动。调研活动大体分为两个阶段：问卷调查和个体访谈阶段、数据整理和分析阶段。

第一阶段：问卷调查和个体访谈。课题组共发放调查问卷600余份，涉及高校包括上海理工大学、复旦大学、华东师范大学、上海师范大学、上海对外经贸大学、上海立信会计金融学院、上海杉达学院等，其中既有本科著名高校，也有高职院校；既有综合类高校，也有专科类学校。调查问卷的发放对象主要是高校教师和管理人员。个体访谈60余人次，主要在上述高校进行，访谈对象主要是基层党组织负责人，包括二级学院（系）党委（党总支）书记、委员等。

第二阶段：数据分析和处理阶段。通过SPSS等相关统计软件，对有效样本（其中，调查问卷回收有效样本546份，个体访谈有效样本57份）进行回归分析。这一过程本着客观、科学的原则进行，最大限度保证实证研究的科学性。

（二）数据处理和分析

问卷调查除了涉及个体信息外，主要包括以下问题的设计：如何认识高校教职工民主参与的地位和作用？高校基层民主参与实现的途径有哪些？高校基层民主参与机制方面存在哪些问题？如何提升高校基层民主效能的发挥？个体访谈主要针对该校基层党组织负责人及成员而展开，所涉及议题相对于问卷调查更加聚焦于实际工作中的实践操作和挑战。但大体而言，与上述体提到的问题较为相似。所以，为研究的需要，将问卷调查和个体访谈所获得的信息及认知整合进行分析。

（三）样本分析及问题描述

在涉及到现代大学制度视域下教职工民主参与的现状时，通过调研形成的总体认识是，当前上海市部分高校管理体制改革不断完善，民主管理意识虽已深入高校，但教职工的民主参与却不够，教职工代表大会也常常流于形式。如图1所示，38.2%的受访者认为，高校职工基层民主“整体参与度高，在涉及绩效、科研等方面更是如此”；11.4%的受访者表示，整体参与度不高，“参与平台不充分、不通畅”。

图1 高校职工基层民主参与现状调查

在对影响高校职工基层民主参与的影响因素进行分析时，大部分受访者都能够从制度性、机制性等维度进行探讨。从图2可以看出，约有28.2%的受访者认为，现代大学管理制度的建立与否，是影响高校职工基层参与效果的重要考量因素；约有23%的受访者表示，“相关民主参与和民主管理的机制不够完善”；27.2%的受访者则强调，“科研、教学压力大，无暇顾及”。

图2 影响高校职工基层民主参与的因素

总体观察上海市高校，影响和制约职工基层民主参与积极性的因素大致可以概括为几个方面：一是校长民主管理实践性不够。尽管《中华人民共和国高等教育法》第三十条规定明确了校长依法享有民事权利并承担民事义务，而且高校领导也都意识到要民主管理，但是从实践的角度看，高校领导却由于种种因素并不主动激励教职工积极参与。二是教职工民主观念薄弱，对民主参与管理抱有疑虑，再加上自身的管理经验匮乏，以及受到专业和能力的限制，基层民主参与效果不彰。三是教职工代表大会制度不完善。教代会作为高校民主管理的基本形式，在维护教职工利益、民主管理、民主监督等方面具有重要作用[6]。但也应看到，从教职工代表权的配置、职权落实等方面，依然存在不少问题和挑战。而各级工会作为教代会的工作机构，由于体制机制的原因，在推动职工基层参与方面也面临不少挑战。

四、协商共治：高校教职工基层民主参与的路径和对策

目前学界关于现代大学治理和职工民主参与基本形成共识。从组织行为学的角度而言，当前我国高校的组织结构和治理结构，蕴涵着普遍的共识和认知，即通过对高校不同权力的界定和厘清，使高校治理重新回归教育、科研和服务社会之根本。而无论从教育科研，还是从服务社会、资政议政等视野来观察，高校的现代化治理路径主要在于通过协商共治平衡不同权力主体的认知，寻求不同行为体之间的共识。从政治学的角度而言，无论是社会治理、政治发展中的协商民主，还是经济改革和民生运行的共同治理，都体现了寻求不同行为主体目标的交际，通过探寻共同价值和共同认知有效积淀信任和理解，从而缓和不同权力主体之间的利益纠葛。

在本文调研过程中，多数受访者均能够从多个维度进行思考，提出了许多建设性的政策建议。如图3所示，如果简单地把高校职工群体分为三类，即“高校教师、管理人员、后勤人员”，那么，不同类别的群体对于当前高校基层民主参与路径也形成了部分共识。

仅以“高校教师”群体为例简单说明。34.3%的受访者表示，应“完善相关参与机制”，使高校教师能知晓并积极参与到相关机制之中；32.7%的受访者认为，应积极“打造多方平台”，畅通多种渠道，使教职工的意见和建议能较为通达地上传并影响决策；也有11.5%的教师认为，应将职工的基层民主参与的程度和质量“纳入绩效考核”之中，这样才能有效提升管理人员改善职工民主参与的意愿和能力。

图3 精细化管理视域下高校基层参与的途径

从精细化管理的视域下进行审视，通过协商共治的途径推进高校职工基层参与，需要从以下方面进行制度设计。

1.从制度层面而言，基于精细化管理和服务的视域，以合作共赢、协商共治的理念，有助于重新构建高校不同行为主体的权力和目标。基于我国高等教育的发展历程和特点，我国已对高校的权力机制从立法层面进行了规定和约束。中共中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》中明确规定，“党委书记和校长要定期相互谈心。领导班子成员要相互理解、相互支持，对职责分工交叉的工作，要注意协调配合。”文件还规定，“校长办公会议的重要议题，要在会前听取党委书记意见。意见不一致的议题暂缓上会，待进一步交换意见、取得共识后再提交会议讨论。”[7]从制度设计的角度看，该文件对完善高校权力结构和运行逻辑进行了科学的规范和界定，也充分肯定了协商共治在高校现代治理体系中的路径意义。如果这份文件主要是从制度层面进行规范，那么对科学制度的价值推广则需要在实践层面进行探索和提升。通过协商共治，有效地协调不同行为主体，尤其是协调党委和行政、学校与二级单位、学术与管理等多方面、多维度的关系，从而为广大教职工基层民主参与提供了平台和广阔的空间。

2.从实践层面而言，精细化管理和服务的理念应通过不同类别高校的科学实践得以完善和体现。基于我国高等教育发展的历史和现实因素，我国高等教育呈现多元化、全方位发展之态势。从高校类别和性质来说，无论是公办高校还是民办高校，无论是综合性研究型高校还是聚焦专业发展的职业院校，在今天构建“双一流”高水平大学的宏大背景下，如何在尊重高校发展规律基础上充分赋予不同类别、不同性质高校的职责和改革路径，是需要从战略层面认真思考的重要议题。高校教职工的基层民主参与虽然大都有了制度设计和保障，但客观而言，仍需要围绕新时代广大教职工的发展诉求、利益求索等进行具体实践的探索，从而从理论上和实践上丰富和完善我国高校基层民主治理的理论框架和发展路径。

3.从文化和精神角度而言，对标“双一流”建设目标，除了高校科研、教学、服务、资政等功能的充分弘扬和实现外，更为长远也更为重要的是如何积淀大学民主氛围，以协商共治的理念打造全新的大学文化、孕育全新的大学精神。从教职工基层参与的视角，我们能够挖掘大学理想和精神得以实践和弘扬的途径，能够孕育培养相互沟通、理性妥协、尊重公共利益的意识和情怀，使广大高校教职工自觉实行在充分协商基础上的民主决策、民主选举、民主监督，培育高校协商共治的文化底蕴。

4.精细化管理应以工会和教代会改革为突破口，助力高校基层民主建设。随着我国“双一流”高水平建设的稳步推进，教职工参与学校管理已成为高校发展的重要抓手。而与此相关的则是高校各级工会和教代会功能的转变。这种转变应以推进高校教职工积极参与学校各项事务、激发教职工参与度和使命感为指向，由此，高校工会和教代会才能焕发出全新的活力和热情。

结语

本文的研究以高校工会和教代会改革为明确指向。虽然更多地以上海市部分高校为视角进行实证分析，但相关议题和存在问题在我国各类高校普遍存在，因此，本研究有其当下的时代意义和现实政策价值。当然，囿于研究样本的局限，再加上研究工具的不足，本文对某些问题，包括但不限于高校基层民主改革的路径、高校去行政化改革的桎梏等议题并未过多涉及，需在后续研究中将进一步加强。