多元治理语境下的环境权力优化及其制度因应

肖 磊

一、 问题的提出

在工业社会或阶级社会，传统环境法所调整的法律关系主要体现为一种单向的“权力-权利”对峙关系。与之相应的是，环境治理体系是一种“命令与服从”“有权和无权”的单一威权体系。在环境治理实践中，政府居于中心地位，唱独角戏，拥有绝对的控制权，政府享有的环境权力明显优于其他社会权力(权利)。这种环境治理体系，通常是从法安定性的角度出发，强调权力行使的支配作用和法律的终极效果，即通过环境管制手段对强势的环境侵权行为主体予以法律制裁，同时运用权力的保障手段对弱势的被侵害行为主体加以法律保护，从而达到社会利益的总体衡平和法律秩序的基本稳定。因此，传统环境法遵循了一种基本的法治规律，即对强势的环境权力进行限制和对弱势的公民环境权利保护。

自从贝克系统提出了风险社会理论之后，学界对社会安全问题日益关注，也愈加强调应对风险的预防原则和事前的防御措施。有关研究表明：环境风险具有不确定性、模糊性与客观性等特点，同时，环境危害具有一定的潜伏性、长期性与面源性等特点。传统环境执法主要采取政府管制、事后审查的方式，强调对侵害行为的法律制裁。但在执法实践中，因为政府执法力量有限，执法成本偏高、执法频率低，大大制约了政府对环境风险的应对能力，而且无法有效满足风险社会中环境问题快速与有效解决的需求。因此，传统的环境治理模式很难保障对公民环境权利的保护，风险社会中环境治理模式应该变革。R.F.Durant等学者认为，在传统规制模式面临挑战时，如何建构和选择合适的环境规制模式，应该更加尊重公众的意见[注]Durant R F,Fiorino D J,O'Leary R.Environmental governance reconsidered：Challenges，choices，and opportunities[J].Journal of Politics,2005,67(3):939.。显然，关注不同环境利益方的权利，赋予社会企业、公民个体权力，共同参与环境治理是环境治理模式变革的方向，目前已经得到了不少学者的认可。如日本著名环境法学者原田尚彦认为，地方公共团体最适合承担公害行政的第一性责任地位[注]原田尚彦.环境法[M].于敏,译.北京:法律出版社,1999:97.；J.Daniel等认为应将环境非政府组织、社会团体、企业等社会组织纳入环境治理过程，推动环境规制模式的变革[注]Daniel J.Fiorino.The new environmental regulation[M].Cambridge：The MIT Press,2006: 89.。对此，本文结合乌尔里希·贝克和相关学者的研究成果，重点着眼于阶级社会向风险社会转型中的环境权力优化问题，拟就跨越个人自由与社会秩序、民主政府与法治社会、国家权力与公众权利之间的利益鸿沟，构建新型团结共同体[注]乌尔里希·贝克.风险社会[M].何博闻,译.南京:译林出版社,2004:48.提出初浅看法。

二、 多元治理的兴起与环境权力之流变

(一) 传统环境法面临多元治理挑战

事实上，贝克所提出的新型团结共同体，本质上是一种“多中心”治理主体，具体体现了治理理论的核心理念。20世纪后期，治理理论应运而生，得到学界的一致认同，对社会学、公共行政学和法学的发展产生了巨大影响。按照治理理论,社会治理(包括环境治理)应建立在多中心网络关系之上，而不是自上而下的官僚制基础之上。多中心意味着政府不再是单一的权力与权威核心。在治理过程中，除了政府之外，其他组织机构同样可以发挥重要作用，多中心治理也被称为多元治理。杰瑞·斯托克(G.Stoker)等研究指出：治理理论始于认识到公共行政的主体已经超出了多层级的政府机构，而延伸至社区、志愿部门和私人部门，这些部门在公共服务及项目实施中所扮演的角色是治理视角关注的重要领域[注]杰瑞·斯托克,楼苏萍.地方治理研究：范式、理论与启示[J].浙江大学学报(人文社会科学版),2007,37(2):5.。

多元治理理论为环境治理模式变革提供了新的思考维度。通过社会组织、公民个体与政府的“协作”实现多元“共治”的环境治理。“协作”强调了传统的环境权力在社会组织、公民个体与政府之间的重新配置；“共治”强调了协作的目的是实现环境利益相关方的整体利益最大化，推动社会利益的总体衡平。多元“共治”的环境治理体系中政府的角色由传统的强权控制转变为综合协调。环境权力的行使方式由传统命令服从式的直接管制转变为整合、动员等柔性规制方式，并根据实际需要，把握环境治理进程和适度采取管制措施。作为行政相对方，社会企业、公民个体的主体角色同样发生转变，他们不再是消极被动地参与环境治理活动，而是积极主动地参与环境决策，甚至“变身”为某些环境治理行为的管理者和执行者。如在某些政府职能转移过程中，行业协会等公共组织已经成为环境治理的主要组织载体。对此，美国环境法学者斯坦佐研究认为，应强调重塑环境治理模式，放弃传统的命令管制手段，回归到公民社会的自我管制；蒂姆·佛西教授提出了合作型环境治理，提倡地方政府参与多元协商，执行合作型环境管制模型[注]蒂姆·佛西，谢蕾.合作型环境治理：一种新模式[J].国家行政学院学报,2004(3):92.；学者甘宁汉则认为环境规制模式的定位，应该是建构一种新型的协同环境治理模式。

依据卢曼的系统论，可以进一步分析阐述环境治理体系中多中心主体的关系和结构。从不同权力主体的关系来看，即不同的环境权力之间，也就是社会组织、公民个体与政府之间不仅存在着相互制衡的关系，也存在着相互协作的双向关系。对于政府的环境权力，纵向的上下级部门之间与横向的不同职能部门之间同样存在双向的法律制衡监督关系，以及相互的法律协作关系。据此，为有效应对风险社会的环境风险，环境共治体应以环境权力的优化为中心，着力建构环境协作机制，促进环境治理中政府、社会企业与公民个体的协商和沟通。通过及时把握法律规制手段与环境风险的互动关系，推动环境体制机制变革的正当化和理性化。

(二) 多元治理导引环境权力之流变

从宪法的基本权利理论出发，环境法肩负着授予、运作、规制环境权力，保障和实现公民基本环境权利的重要使命。环境权力是指由环境法律规范设定，由特定环境行政主体依法享有并实施的环境立法权力、环境行政权力、环境司法权力，及其他行为方式体现出来的公共权力。如前所述，在风险社会背景下，如何有效运用环境权力应对风险社会中凸显的生态安全危机，化解风险社会中的环境风险，已经成为环境法发展新的时代使命。

基于协作理论的多元治理理念，在构建协同环境治理模式中应用，首先是社会环境权力和公民环境权利对环境权力产生的流变效应，即不同的环境权力(权利)对环境权力的内在和外在结构关系及其运作逻辑产生相互作用。具体而言，在风险社会中，随着环境多元治理理论的冲击，环境权力运作方式发生了重大的变化，本文从权力的来源、权力的主体以及权力的运行等环境权力结构中逻辑自洽的三个核心要素进行分析。

就权力的来源而言，传统上，环境权力是一项公权力，属于政府的公权力。在多元共治体系下，环境权力不仅包括政府环境公权力，也包括社会企业的公共权力与公民个体的环境权利。政府环境公权力的行使维护着国家环境利益，而社会企业环境权力和公民个体环境权利的行使，与政府共同有效维护社会公共的环境利益。

就权力的主体而言，传统上，环境权力的主体主要是指依法享有环境行政管理权限的政府机关。在应对环境风险的多元治理理念指引下，环境权力主体不再是单一的治理中心，传统的、威权的垂直控制体系将被打破，治理格局转变为多元主体参与，能够有效实行多中心、横向协同合作机制。通过权力关系结构的再造，能够有效促进环境权力在不同层级和不同主体间进行合理的配置，实现法律秩序的基本稳定，保证社会利益的总体衡平。多元环境治理体系下，复杂权力关系的调整和演绎，以及纵向和横向的分权方式，对环境治理效果具有根本性的意义。这在很大程度上影响着政府环境协作治理目标的选择与发展进程。实际上，这一过程始终伴随着政府环境协作治理模式的实践变革而展开。

就权力的行使过程来看，以政府环境权力优化为中心构建环境治理协作系统，包括环境权力的运作机制问题，即政府协作系统的内部和外部运作机制。根据环境法治实践经验来看，这种运作机制具体包括以下方面：其一，建立服务型政府，强调优化配置政府权力塑造环境共治体系的引导力；其二，分析论证如何在中央机关之间、中央政府与地方政府之间，在法治化视野下纵向优化配置政府权力，也即如何在政府协作系统内部进行权力的分配与博弈；其三，分析论证如何在政府与企业之间、政府与公众之间，在法治化视野下横向优化配置政府权力，也即如何在政府协作系统外部进行权力与权利的调配与分享。

从环境权力的要素分析结果看，在多元共治的环境治理体系下，治理的主体是多中心，即政府、社会企业和公民个体。权力优化的基本内涵是如何对权力进行有效的分割和配置，实现利益相关方的整体利益最大化。因此，多元治理语境下的环境权力优化，所释放的信息不仅仅是权力来源、行使主体和行使方式变得越来越复杂，而且强调环境权力不能通过简单的“命令服从”方式与其他权利连接在一起。与此同时，在风险社会中，权力的依赖性关系日益凸显，任何致力于风险防范的组织必须依赖于其他组织参与，通过信息资源交换共享，达成共同的防范目标。对于整个环境治理体系而言，环境权力与环境权利的有效运作，必须按照科学的方式精准配置、协作配合，从而保持一种良性、有序的运行机制。

三、 环境权力优化：“权力-权利”关系的再配置

(一) 分析框架：权力与权利关系的梳理

近年来，对于环境权力优化问题的探讨与研究，主要涉及四个方面关系的剖析：一是中央政府与地方政府间的权力关系；二是地方政府之间的权力关系；三是地方政府权力与社会企业权利的关系；四是地方政府权力与公民个体权利的关系。属性上，前两者属于政府间的府际权力关系(Intergovernmental Relationship,IGR)；而后两者属于为公-私伙伴的权力与权利关系(Public-Private Partnership,PPP)。基于我国现行宪政框架分析：中央政府对地方政府主要采取垂直管理方式，形成了一种垂直的府际权力关系；而跨区域地方政府间的权力运作相互独立，构成了一种水平的府际权力关系。有关环境权力优化的议题，主要是从行政组织内部关系优化的角度展开，即从府际关系研究分析环境权力的优化配置问题。对于环境公私伙伴关系，即地方政府与社会企业、公民个体之间的环境权力与权利关系，学界的关注相对较少。事实上，根据多元环境治理模式变革的要求，环境权力的优化亟待关注如何创造和设计一些具体的环境制度，推动和实现环境公权力与私权利合作共治。

根据环境权力优化问题的研究重点，大致可将其分为三个阶段：第一阶段注重从行政体制内寻求问题的解决方案，即通过环境行政组织法，推动环境体制机制的变革，试图打破原有环境权力分割体制，从而科学合理地配置环境权力，积极回应环境法治实践中制度建设的需求；第二阶段注重研究地方政府环境治理能力的提升，强调环境权力治理功能的整合问题。通过地方政府间环境协议的签订和联动执法活动，形成区域内环境协作机制。充分运用环境权力的整合功能，以满足区域内环境治理多样化的法律需求。当前研究已处于第三个阶段，在持续关注前两个阶段议题的同时，地方环境权力法治化与现代化问题成为新的热点话题。因为地方环境权力既要受国家体制机制的约束，又会面临地方发展的挑战，因此，急需通过法治化运作机制，优化跨区域的地方环境权力的现代治理能力，建构环境治理的公私伙伴关系，并以环境政策议题为导向，发挥环境权力整合资源的功能优势，提升区域治理能力。

(二) 现实危机：权力配置的失衡与不当

在多元治理的语境下，优化我国环境权力的基本路径已由传统的较为封闭和狭隘的府际关系内部调整，转变为权力或外部资源互赖、开放和区域合作的协调治理机制变革。但是，不容忽视的是，仍有一些地方政府基于本身的发展需求和法律治理问题的纾解，侧重关注环境管制分权的必要性和可行性及其现实制度设计问题。对此，有学者研究认为，无论是关于环境集权问题还是环境分权问题，都具有较强的现实意义，对应着我国现行环境管理组织体制机制中存在的诸多方面问题[注]钭晓东.论环境监管体制桎梏的破除及其改良路径——《环境保护法》修改中的环境监管体制命题探讨[J].甘肃政法学院学报,2010，109(2):94.。

随着环境治理的深入发展，这种内部的管制分权的改革思路，仍存在难以突破的障碍：一方面，在体制内，环境权力的配置矛盾和问题开始显现，环境管理决策权力分配失衡，环境执法权力调配不当；另一方面，在体制外，权力的行使难以满足广大环保主体的差异化和多样化的利益需要，引发诸多公共性问题，单一的权力行使方式成为区域环境治理一体化的最主要障碍。例如，在环境治理过程中，一个不容忽视的事实是，经济社会的发展导致产生大量的地方环境治理利益集团，他们履行着各种不同类型的治理行为，这些行为可能指向不同的利益需要，因此，采取一体化的环境权力运作模式，必然会忽视这些差异化和多样性的利益需要，从而导致环境治理的权力盲区，难以达到区域环境的协同治理效果。

(1) 环境管理决策权力分配失衡：权力高度集中于上级行政机关。马克斯·韦伯试图这样构建官僚制模式：按权力自上而下排列成严格规定的等级层次结构体系，每一个下级机关是在上一级机关的控制和监督之下[注]马克斯·韦伯.经济与社会(下)[M].林荣远，译.北京：商务印书馆,1997:322.。但是，马克斯·韦伯的理想官僚制模式可能存在这样的天然缺陷，即一旦权威和权力处于等级层级结构的顶端，权力的行使者可能在作出重要决策时，无需咨询他们的下级机关。事实上，对于行政长官或管理者而言，权力是他们维持官僚体系所必需的，它是控制组织成员行为的工具[注]Jong S J.公共行政:设计与问题解决[M].黄曙曜,译.台北:台湾五南图书出版公司,1994:229.。从环境行政管理的科层结构看，只有将权力自上而下排列成严格规定的环境权力等级层次结构体系，才能实现组织建立的目标。但是，环境权力过度集中，不仅导致上级行政机关负担过重，还会造成实际履职能力不足。

(2) 环境执法权力调配不当：基层组织的环境执法权力配置明显不足，导致一线环境行政执法能力严重不足。与环境权力的过于集中上级行政机关的情形不同的是，我国基层环境行政机关的执法职权严重配置不足。以我国2015年新修改施行的《环境保护法》为例，该法第二章规定了国务院环境保护行政主管部门、省、自治区、直辖市人民政府、县级以上人民政府的环境保护行政主管部门的环境监督管理职责。但是，根据《环境保护法》第15条、第16条、第26条等对各级环境监督主管部门的职责规定看，上一级环境保护行政主管部门具有明显多于下级环境保护行政主管部门的管理监督权限。

(3) 就行政机构内部人员职权配置情况看，值得注意的是，一般是高层人员拥有较多的环境行政决策、环境行政许可等职权，而真正一线行政执法人员的职权配置不足，导致他们的执法手段和措施不足。因此，政府环境行政机关内部之间的纵向法律关系仍然呈现着“正三角型”组织结构关系。

在多元治理的背景下，探讨我国环境权力优化改革问题，应运用治理新理论和法治新思维，创新环境权力的法定配置机制，提出符合我国国情、本土化的权力优化路径。这里有三个层面关系需要梳理：其一，宏观层面，既包括垂直的央地府际环境权力关系问题，又包括水平的区域府际环境权力关系。同时，根据治理理论，还应该包括政府环境公权力与社会企业环境权力、公民个体环境权利的公私伙伴关系。其二，中观层面，环境权力在央地各个层级机关之间的合理配置，以及政府环境权力与社会企业、公民个体的权责边界问题。在多元治理的理念下，环境权力的行使的边界问题，以及社会企业、公民个体如何参与环境治理的决策和执行，需要通过整体的环境制度设计加以完善。其三，微观层面，主要体现在如何通过具体微观的法律制度设计，具体落实宏观和中观层面的法治理念和重大行政决策,如环境权力的下放转移机制,区域环境联动执法机制,公众参与和信息公开制度,等等。

因此，环境权力优化需要从理念与制度的维度，对环境治理体制机制进一步探讨：纵向关系而言，中央难以有效协调和监管地方环保行为，说明我国央地间协调机制的缺失；横向关系而言，地方政府间、地方部门间,以及政府与企业、公众间缺失共治的协调机制。因此，当前的环境保护法律制度若要变革，须以环境权力优化为核心，促进主体间“权力-权力”关系协调合作,积极通过环境体制机制的创新变革寻找出路。

(三) 再配置：权力与权利的博弈与整合

环境行政机关和外部的管理对象之间的法律关系，即与社会企业、公民个体等的关系，环境权力基本由行政机关牢牢控制。也就是说，在传统的环境权力组织结构中，环境行政机关处于绝对优势地位。我国著名法学家江平教授认为：国家权力和社会权力是两种不同的权力。我国自改革开放以来，一个很重要的目标就是逐渐缩小国家权力，更多地扩大社会的权力……但是今天看来，我们离这个目标还有一段距离。中国的现状仍然是社会权力比较小，国家权力比较庞大且制约比较少[注]江平.社会权力与和谐社会[DB/OL].[2018-10-12].http:∥www.jianwangzhan.com/101/16357/pag e3.asp? webid=jianwangzhan&userid=163557&menuno=19 &articleid=1228.。在环境行政法律关系中，社会企业和公民个体处于行政相对人的地位，是环境行政机关的管理对象，这两类主体所享有的环境权力较少。通常，政府行政机关通过法律法规授权、委托、交办等方式将个别环境权力向社会企业和公民个体转移。不难看到，政府行政机关、社会企业和公民个体，从其享有权力的主体数量和公权力的多少(包括公权力的等级、公权力涉及的管理事项等要素)，自上到下呈现一种“正三角型”的结构关系，并在一定程度上，政府环境权力与社会企业、公民个体存在某种博弈关系。

在多元治理理念的冲击下，对环境权力进行优化，建构协同环境治理模式成为时代转型发展的必然趋势。作为一种软性的治理机制，协同环境治理模式通过一种制度性的妥协方式，采取诱导性手段，促使不同的环境治理主张在相互对抗中达到一种反思性衡平。通过协商对话机制，使得主体之间取得信任与合作。协同环境治理模式改变了传统环境权力的“高压”姿态，有效地排除了单方环境权力行为的恣意性，有助于对环境主体和相对人之间不完全对等的倾斜度进行纠偏，实现环境治理由“秩序行政”向“合作行政”的转型与整合。

保障协同环境治理模式运行体制机制的建设，是以促进环境治理中公众、企业、政府的利益有效表达和信息充分沟通为终极目标，在民主过程和知识论的双重意义上促进环境公共决策的正当化和理性化。具体而言，该体制机制包括建构多元主体参与环境治理的协作伙伴关系网络模型,以及根据社会转型发展需要，改良实施政府环境权力的下放转移机制、环境协作治理的沟通疏导机制、协作利益冲突的法律维权监督机制。具体内容包括四个方面：

(1) 以回应多元治理为导向，奉行开放、参与、合作与共赢等法治理念，通过重塑环境法律制度基础、调整环境规制结构，创建环境治理的协作伙伴关系网络模型。

(2) 在强调环境框架性立法使用的基础上，运用民主授权和法律委托等相关理论，加强科学、民主的立法，采取行政规制等手段，逐步形成政府环境权力的下放转移机制。

(3) 政府环境治理体系牵扯的利害关系十分广泛，涉及政治、经济及法律等多个领域，需要根据不同环境规制工具在立法干预强度谱系表上所处的位置，建立环境协作治理的沟通疏导机制。

(4) 为全方位回应环境法律治理秩序和各类群体的利益诉求提供可行方案，建构协作利益冲突的法律维权监督机制。

四、 以环境权力优化为中心的环境保护法律制度因应

对于环境法而言，环境权力的优化是导引环境保护体制机制变革的核心问题。罗伯特·B.登哈特指出，政府是服务者而非掌舵者，治理的本质特征是政府的作用应由控制转变为综合协调。罗伯特认为，治理是一个综合系统，在这一体系中，政府应主要扮演三种角色：一是在确立各种网络运作的法律规则和政治规则方面，政府将继续扮演一种综合协调的角色；二是为确保每一个部门最终都不会支配其他部门，政府还需扮演一种协调、平衡和促进网络边界之间关系的角色；三是为确保民主和公平的原则，对具体的网络内部及不同网络之间的关系，政府应该对它们之间的相互作用进行监控和维护[注]珍妮特·V.登哈特,罗伯特·B.登哈特.新公共服务：服务,而不是掌舵[M].丁煌,译.北京：中国人民大学出版社,2010:85.。

结合我国国情，以环境权力优化为核心的环境行政机构规制结构改革，涉及应对多元主体的环境权力的改革以及政府权力内部结构关系的改革。应对多元主体的环境权力的改革包括大部委制改革以及新型规制机构建立，同时，应对政府权力内部结构关系的改革包括跨部门协调合作、环境行政机构的垂直监管与加强跨区域协调合作等改革举措。

(一) 设立新型规制机构无缝对接多元治理主体

随着政治、经济、文化以及科技等持续不断的发展，环境法律问题发展变得越来越复杂。在这样的风险社会背景下，突如其来的环境问题，使得现有的法律组织体系变革措手不及。我国传统的具有威权品格的“权威型模式”，科层制权力的异化，导致环境治理陷入多重困境，国家、地方政府与公众之间的角色配置、功能定位和相互关系已经被威权体制中的权力要素完全打乱[注]杜辉.论制度逻辑框架下环境治理模式之转换[J].法商研究,2013,30(1):69.。因此，为了回应多元环境治理的实践需求，必须对我国环境法律机关的组织体制进行创造性的整合变革。美国学者拉塞尔·M.林登在其著作《无缝隙政府》中指出，针对传统官僚制政府的冷漠、部门分割、个人本位的缺点，采取无缝隙组织形式，是以满足顾客的无缝隙需要为目标的一种组织变革[注]拉塞尔·M.林登.无缝隙政府:公共部门再造指南[M].汪大海,吴群芳,等,译.北京:中国人民大学出版社,2014:14.。从实现协同治理的内部机构设计角度考量，对环境治理内部机构的精简和适当新设部门内设机构成为实现协同治理的目标之一。

美国著名的规制理论研究学者史蒂芬·布雷耶教授在谈到规制结构改革问题时，提出三种主要类型的结构改革思路，即重组权威机构和秩序；对行政机关的实体运作进行制约和平衡机制重组；主张设立一些新的机关[注]史蒂芬·布雷耶.规制及其改革[M].李洪雷,宋华琳,苏苗罕,等,译.北京：北京大学出版社,2008:500.。

为打破传统的科层制权力格局，“精简、弹性、效能的行政组织”应成为我国环境行政体制改革的基本发展方向。具体而言，这里主要包括两个方面的改革路径：一方面，是需要站在整体性思维的角度，通过精简环境机关内部机构，整合和协调环境行政组织体系，实现监管部门职能的合理配置；另一方面，还需要结合我国国情，通过有效的立法，适时设立新型环境规制机构，无缝对接多元治理主体，保障多元治理主体的知情权和参与权。

(二) 以大部委制改革为中心回应多元共治格局

为了更好地实施执行我国的国家环境保护职能，按照整体治理的思路，将原来分散于各部的环境保护工作汇集起来，组建综合性的国家环境保护大部委制，是当下我国环境理论界和实务界研究探讨的热点话题。大部委制的改革是顺应我国新时代生态文明建设的重大部署，也是一项事关我国多元共治环境治理格局的中心问题。

为了应对生态环境问题的发展态势，有效解决复杂性环境问题，一些西方国家率先调整生态环境管理体制，分部门、专业化的管理模式逐渐发展为积极的、综合的大部门管理方式，统一管控污染、保护生态环境，把生态环境保护融于社会经济决策之中[注]李金龙,胡均民.西方国家生态环境管理大部委制改革及对我国的启示[J].中国行政管理,2013(5):93.。

为了推进我国环境保护事务的综合管理与协调，我国政府积极推进环境保护大部委制的改革，从1973年成立的国务院环境保护领导小组到建设部环境局，再到1988组建我国国家环境保护局，以及后来将国家环境保护总局升格为国家环境保护部，历经30多年时间[注]王清军,Tseming Yang.中国环境管理大部制变革的回顾与反思[J].武汉理工大学学报(社会科学版),2010,23(6):858.。从优化我国环境治理体制的视角出发，环境保护大部委制改革着眼于环境行政机构内部优化设置，重点围绕生态环境权力的整合与重构，实现生态环境行政权力结构的重组和再造，较好地理顺了现行的生态环境行政机构内部关系。2018年3月，我国党和国家机构改革迈出重大步伐，新组建中华人民共和国生态环境部。这一改革举措，无疑将很好地解决长期以来生态环境保护体制机制方面存在的职能交叉重叠、所有者和监管者的法律职能混淆等突出问题。

当然，在探索优化环境机构内部权力的过程中，建构跨部门协调机制是大部委制改革的不可缺少的配套制度。环境大部委制改革不仅需要注重政府之间和政府内部机构之间的权力的优化与合作，还需要社会企业和公民个体参与其中。政府通过行政指导、税收减免、行政扶助、行政协议等方式来培育多元治理主体，协调和整合资源对这些主体进行扶持。

(三) 创新内部协同机制有效推动区域协调合作

长期以来，我国环保体制存在的最大问题是中央与地方的监管权责边界不清，地方环境执法不独立。与此同时，地方政府牢固掌控人财物资源，严重制约着地方环境执法主体，极大地影响了执法管理主体的创造性、积极性和责任性，一些地方保护主义对环保部门的正常执法造成了很大的干扰。针对此，十八大以来，我国努力探索推进环保监管体制机制的改革，党的十八届五中全会明确提出要推进改革我国环保执法的垂直管理体制，即在省以下实行环保机构监测监察执法垂直管理。2018年2月28日，中共中央审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称《决定》)，该《决定》非常明确地提出了深化党和国家机构改革的重要任务，即转变政府职能，优化政府机构设置和职能配置。针对我国生态环境保护执法的现状，《决定》提出改革方案，即整合国土、农业、水利、海洋与环境保护等相关部门的污染防治和生态保护执法职责，重组生态环境保护综合执法队伍，由生态环境部统一实行。

2016年12月22日，环保部公布了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)，为推进我国省级以下环保机构监测监察执法实施“垂直管理”改革试点提供依据。按照该《指导意见》规定，对市级环保局实行双重管理，以省级环保厅(局)为主,将县级环保局调整为派出分局，由市级环保局直接管理。该项改革举措，有利于将市级环保部门的人事权统一上交省一级主管部门，在一定程度上，有利于打破地方保护，减少环保执法部门与地方政府之间的利益纠葛，摆脱了原来束缚地方环保执法的缰绳。

同时，针对我国日趋严重的跨区域、流域性环境问题，《指导意见》提出，要有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，按流域管理的思路，探索设置环境监管机构和跨地区执法机构。同时，《指导意见》还明确指出：可选择一些综合能力较强的驻市环境监测机构，积极承担跨流域、跨区域的生态环境质量监测职责。

上述改革举措，形成了一些地方性的督查派出机构，这些机构属性上为法律法规授权委托的公共事业单位，权力行使主要依赖于相关的法律授权，缺乏一定的执法权威，可能会导致实际督查能力不足。但是，随着我国环保相关配套的法律法规规章的逐步完善，跨区域、跨流域环保运作机制必将成为未来我国解决区域性环境问题的趋势之一。如为协调解决京津冀地区的大气污染问题，组建京津冀及周边地区大气污染防治协作机制；为协调解决长三角地区大气污染、水污染等共同的环境问题，建立了长三角环境保护协同机制。这两个区域性环境协作机制，在环境污染的源头防控、环境信息共享、联动执法检查方面取得了长足的进步和成效，为深化完善区域协作机制、全面提升协作水平，提供了很好的实践样本[注]长三角区域污染防治协作机制会议召开[N].解放日报,2018-10-13(A01).。

探讨我国环境行政组织体制改革的议题，无论是从内部机构精简的角度，还是从新设环境治理机构的角度，其实都涵盖在近年来理论界和实务界热议的“大部委制”话题之中。对此，学界有许多不同的见解，为推动我国环境组织的“大部委制”提供了许多极具参考价值的观点与学说。从国内外的实践经验看，一些国家和地区的具体做法也是颇值得关注的，如我国台湾地区在20世纪70年代，积极推动所谓的“行政院”的组织改造。在“大部委制”的探索方面，“环境资源部”相关立法和组织改造进程为我们提供了诸多有益的借鉴和经验[注]秦天宝,王金鹏.生态大部制的范例——我国台湾地区“环境资源部”改革述评[J].环境保护,2014,42(7):39.。