纠纷与治理:自然资源收益分配政府间协调机制的完善——以水资源费为例

贾小雷

1994年分税制改革启动以来，中央政府在财政资源一次分配中的占比逐步达到 40%以上，行政事业性收费尽管也全额纳入预算管理,但其收入的绝大部分归属地方财力范围。行政事业性收费目前在我国公共收入总量中占比不大，因而没有被纳入中央与地方财政关系的范畴。但自然资源收益作为政府收费性收入中的重头戏，无疑是公共收入中的一个重要来源，其本身的分配秩序问题仍须给予充分的关注。本文主要通过对自然资源中的水资源的收入分配的问题进行研究，以求引发少许思考。

一、 我国水资源行政事业性收入分配的现状及其问题

(一) 行政事业性收入分配的一般原则

现实中由于行政事业性收费项目和征收主体情况的千差万别，并且缺乏相关的具有普遍性约束的高阶法律的规定，因而缺乏一般性的分配原则。借鉴公共收入分配的一般原则，公平与效益原则也可以延伸到行政事业性收入的分配领域，但公平与效益原则在分配环节上的适用，要以相关制度设计在行政体制内运行的效果作为判断的基础，具体涉及行政主体依托行政管理职权或公共服务职能提供的科学性、成本负担的合理性及行政效率。

在自然资源收费对象的地域性、收费主体的唯一性以及管理职责确定性的前提下，资源性收入本不需要考虑多主体之间的分配。然而，实践中不少行政事业性收费的上述三个要素均存在多维度特征。以水资源收费为例。首先，收费对象如长江、黄河等自然流域性水资源，由于其地理分布的广泛性，不能以铁路警察“各管一段”的方式考虑其收费问题；其次，具有流域特征的水资源，水流的上下游、左右岸所在地区，在理论上均可以主张相应的收费，尽管可以确定某项收费由某个特定主体负责实施，但不能以收费实施主体的资格去否定其他主体的利益分享要求；第三，在管理职责确定方面，根据法律规定，水资源的所有权属于国家所有，地方不享有资源的所有权，但多数情况下国家所有权的实现不得不依托地方政府的协作,甚至由地方代替行使国家所有权中的某些权能；此外，地方政府基于属地管理规定，还依法享有地域内的公共行政管理权限。因而在具体职权分工中，这些基于国家所有权的实现以及公共行政管理目标实现所带来的成本支出，如何在中央与地方之间以及如何在具有相邻关系的地域之间加以分配存在诸多难题，当然这不是水资源收费单独面临的问题。

(二) 现有预算制度中多级政府间行政事业性收入分配存在的问题

根据财政部《关于印发〈政府非税收入管理办法〉的通知》(财税[2016]33号)，第三条、第四条和第二十七条的规定，行政事业性收费纳入财政预算管理，依照法律、法规规定或者按照管理权限确定的收入归属和缴库要求，缴入相应级次国库。根据《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发[2016]49号)的精神，合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是建立现代财政制度的重要内容。财权与事权的关系问题，本质是多主体之间财政资源的配置问题。

根据上述规定，在具体行政事业性收费活动中，鉴于不同行政主体(机构或组织)执行的公共管理与公共服务的身份、事项和范围的不同，行政事业性收费的实施主体和收费归属主体多数情形下具有同一性(重合)，其具体管理或服务的实施主体的费用或成本可以预先编制预算收入与支出。在具体行政事业性收费发生时，其收费根据预算管理的规定实施“收支两条线”管理方式，通过收费取得的资金进入不同层级的中央或地方政府国库或者财政专户，然后通过国库的资金流转划拨到相应的职责履行部门的财政资金账户，所以在多数情况下不必单独考虑收入的划分，即职权本身已经决定了收费的归属。

然而，上述规定并不完全适用于类似水资源费等具有跨地域特征的收费情形。例如，地方政府在依法以自然资源或其他特定公共资源管理者的身份实施管理并收费的活动中，由于管理主体之间存在委托关系，或者是作为管理对象的客体本身的特定属性导致其需要考虑管理成本的分担问题，在这个过程中就会存在上下(纵向)左右(横向)之间利益分配要求。以水资源收费为例，根据国务院《取水许可和水资源费征收条例》(国务院令第460号)第三十五条规定：征收的水资源费应当按照国务院财政部门的规定分别解缴中央和地方国库[注]此外，财政部、国家发展改革委、水利部联合印发的《水资源费征收使用管理办法》(财综[2008]79号)第十五条规定,除南水北调受水区外，县级以上地方水行政主管部门征收的水资源费，按照1∶9的比例分别上缴中央和地方国库。财政部网站，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxii/200903/t20090304_118518.html，访问时间：2018年7月30日。。而省、自治区、直辖市以下各级之间水资源费的分配比例，由各省、自治区、直辖市财政部门确定[注]根据国务院《取水许可和水资源费征收条例》第二十八条规定，取水单位或者个人应当缴纳水资源费。 第三十一条规定，水资源费由取水审批机关负责征收；其中，流域管理机构审批的，水资源费由取水口所在地省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门代为征收。 第三十五条规定，因筹集水利工程基金，国务院对水资源费的提取、解缴另有规定的，从其规定。根据财政部、国家发展改革委、水利部关于印发《水资源费征收使用管理办法》(财综[2008]79号)第十五条规定,南水北调受水区的北京市、天津市、河北省、江苏省、山东省、河南省因筹集南水北调工程基金，其水资源费在中央与地方之间的划分按照《国务院办公厅关于印发〈南水北调工程基金筹集和使用管理办法〉的通知》(国办发〔2004〕86号)的规定执行。。当然这只是对于具有纵向关系的收入分配做出的原则性规定。然而，现有预算制度只是在具有上下层级关系的政府或部门之间具有收入划分效力，一旦涉及横向(平级)政府之间的收入分配，则不具有制度指引效果，需要建构有效的协商机制。

(三) 现有“协商机制”模式下行政事业性收入在横向(平级)政府之间的分配问题

在公共管理或服务的提供过程中，客观存在区域性均衡问题，如基于自然流域特征的水资源管理与使用形成的行政事业性收费就是如此，因而其对应的收费与收入分配也需要在既有的制度框架中得到安排。但是现有预算制度缺乏左右(横向)关系的调节功能，不能解决平级政府之间的收入划分问题。另一方面，伴随政府职能的多层化与协作性要求(中央与地方之间，地方与地方之间均可建立协作关系)，行政事业性收费的实施主体和收费归属主体呈现多元的情况将非常普遍,因而除了重视上下级关系以外，左右(横向)关系也需要得到重视。例如在长江流域水资源管理与保护中，多地方主体协同的必要性客观上要求从管理成本或服务提供主体的支出责任的公平负担的角度考虑，在具体领域的财力配置中突出其合理性。从管理主体的层级与结构化角度出发，大致上可以划分为单一主体、多主体纵向协作关系和多主体平行(横向)协作关系三种类型，而相关的收入分配问题主要是发生在后两种类型中。

如前文所述，纵向协作中收入分配已经有了相对确定的基本制度依循。从实践看，中央及省级(自治区、直辖市)地方政府层面水资源费征收和分配相关制度的完善有助于实现水资源的国家所有权，从而保证国家对水资源有效保护、监测、勘测、规划和管理，促进水资源的节约、保护及可持续利用。明确中央与地方水资源费征收范围与分成比例，可以避免两者之间的交叉征收，其中中央和地方水资源费分配比例的确定也主要是根据涵养水源、保护水质为主的生态环境、水资源补偿等基础建设而划分[注]参见谢文轩，田贵良，邵璇.中央管理水资源费征收的演变与定价因素[J].水利经济，2009(5)：23.。因而实践主要基于事权与财力匹配中的公平性要求对于相应收入进行划分，相对存在的直接矛盾体现得不多，即便客观上有，但也多碍于地方对上级部门权威的尊重而选择服从。

本文所关注的横向行政事业性收入分配纠纷的解决机制，在现实中不是没有基本依据，同样是根据《水资源费征收使用管理办法》(财综[2008]79号)第十六条[注]对跨省、自治区、直辖市水利水电工程，水资源费在相关省、自治区、直辖市之间的分配比例，由相关省、自治区、直辖市人民政府协商确定，并报财政部、水利部审核同意后执行。相关省、自治区、直辖市不能协商一致的，由流域管理机构综合考虑水利水电工程上下游、左右岸关系等情况，商请相关省、自治区、直辖市人民政府提出分配比例的意见，报财政部、水利部审批确定。 对三峡电站水资源费的资金解缴和分配，由财政部会同水利部提出意见，报请国务院确定。。由此可见，针对行政事业性收费的收入归属与分配，已经在制度设计中考虑到了横向分配的问题。但是现实中的横向(平级)地方政府之间围绕行政事业性收入分配的矛盾时有发生，却始终未有通过协商获得解决的先例，对其中存在的问题有必要加以反思。

二、 水资源费收入省域分配纠纷的两个实例

在不具有隶属关系的横向(平级)政府之间的水资源费分配并不少见，其主要表现为跨省域的流域水利建设项目的利益之争。

案例一: 湖北省与重庆市围绕三峡水电站水资源费的分配纠纷

三峡水电站1992年获得全国人民代表大会批准建设，2003年6月1日开始蓄水发电，于2009年全部完工。早在2007年，重庆的政协委员就主张国家对三峡电站征收水资源费，征收的水资源费除归属国家部分的以外，在重庆市与湖北省之间进行分配。但当时三峡电站水资源费由谁征收、收取的水资源费如何分配，国家没有明确规定[注]重庆籍政协委员提议征收三峡电站水资源费[N].重庆商报,2007-03-02.。2009年三峡竣工在即，湖北省与重庆市的水资源费纠纷再次被提起，两省市都希望自己能在收入中多分一勺羹。三峡工程建设分库区和坝区，位于库区的重庆移民搬迁面积大，淹没面积也大，但最终产生效益的三峡电站却在坝区湖北，这使得与三峡有关的各类税费的分配，一直难以做到让各方满意[注]三峡竣工在即 重庆湖北再打“税费争夺战”[N].经济观察报，2009-03-14.。2011年3月11日，多名湖北籍全国政协委员联名提请国家明确三峡电站水资源费分配问题，并认为由于三峡电站的取水口位于湖北宜昌，因而湖北省应根据相关规定获得绝大部分水资源费。

2011年4月16日，财政部、国家发展和改革委员会、水利部、中国人民银行联合下发《关于三峡电站水资源费征收使用管理有关问题的通知》(财综[2011]19号)，其相关内容如下：“根据《取水许可和水资源费征收管理条例》(国务院令第460号)和财政部、国家发改委、水利部关于印发《水资源费征收使用管理办法》的通知(财综[2008]79号)，经国务院同意，现将三峡电站水资源费征收使用管理有关问题通知如下：……二、三峡电站水资源费收入的10%上缴中央国库，其余90%按比例(湖北省16.67%、重庆市83.33%)在湖北省和重庆市之间进行分配，并分别上缴两省市国库。”上述纠纷至此尘埃落定。

案例二: 向家坝溪洛渡水电站水资源费收入纠纷

2014年7月，金沙江下游中国第三大水电站向家坝电站机组全部投产发电，该电站位于四川、云南两省界河段，属跨省水利水电工程，两省就水资源费收入分成问题已多次协商，但未达成一致意见。按照财政部、国家发改委、水利部关于印发《水资源费征收使用管理办法》的通知(财综〔2008〕79号)规定，跨省水利水电工程水资源费在相关省之间的分配比例，由相关省人民政府协商确定，报财政部、水利部审核同意后执行，相关省不能协商一致的，将分配比例意见报财政部、水利部审批确定。

2016年1月7日，财政部、水利部发布《关于向家坝溪洛渡水电站水资源费征收分配有关问题的通知》(财税〔2016〕2号)做出了最终决定[注]一、 向家坝溪洛渡水电站水资源费地方分成部分在四川、云南两省之间的分配比例，按照《财政部关于跨省区水电项目税收分配的指导意见》 (财预〔2008〕84号)和《财政部关于向家坝水电站税收分配问题的通知》(财预〔2012〕415号)明确的税收分配办法确定。 二、 四川、云南两省水行政主管部门根据本省按上述分配比例分配的向家坝溪洛渡水电站发电量和规定的水资源费征收标准，分别向三峡金沙江川云水电开发有限公司征收水资源费，并按规定就地分别上缴中央和地方国库。。

三、 案例分析——水资源费省际收入分配规则及实践进路

多主体协作完成的行政事业性收费所对应的管理与服务性活动, 是指由于其客观上存在跨行政区域或跨地域等管理属性，因而在相关管理与服务活动的实现中需要纵向的如上下层级或横向的左右层级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体等组织协作的情形，因而在资金收缴、分配和使用中客观上会涉及效率与公平问题，如果利益关系处理不好，也会影响相关部门职责的履行和服务效能的发挥，进而对各地方居民的利益产生间接影响。

(一) 水资源收费管理和收入划分的制度梳理

现实中围绕水资源费收入分配问题的制度性规定，主要存在行政法规和部门规范性文件两个层次，但缺失了部门行政规章的层级。

1. 行政法规——《取水许可和水资源费征收管理条例》

由《取水许可和水资源费征收管理条例》(国务院令460号)第二条[注]本条例所称取水，是指利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下取用水资源。取用水资源的单位和个人，除本条例第四条规定的情形外，都应当申请领取取水许可证，并缴纳水资源费。本条例所称取水工程或者设施，是指闸、坝、渠道、人工河道、虹吸管、水泵、水井以及水电站等。、第三十一条、第三十五(第三十一条、第三十五条前文注释已列示)等规定可知，对于跨省(自治区、直辖市)，需要从流域角度考虑水资源费收费管理相关问题，国务院仅仅明确了管理权限、审批权限、水资源费征收标准的确定以及具体代征收机关(取水口)，中央和地方分成等相关问题；而对于省(自治区、直辖市)际之间所涉及的具体水资源费的收入分配问题并没有明确规定，因而现实中类似争议中的取水口所在省份(自治区、直辖市)，都是以条例第三十一条为依据，主张其应完全享有由其负责征收的归属地方部分的水资源费。由于条例中缺乏对于具体河流流域相关省份水资源收费划分的有关规定，因而上述规定只能是以现实中经国家批准立项建设形成的取水项目的存在为前提。同时，针对条例第三十五条比较合理的理解应当是:仅适用于解决中央和省级(自治区、直辖市)地方政府上下级之间的水资源费划分问题，即不能作为省际(自治区、直辖市)之间的水资源费的分配参照依据。因而面对类似的纠纷中收费分配的归属问题，还要有更详细的分配规则。

2. 规范性文件——《水资源费征收使用管理办法》

部门规章作为水资源收费制度依据层级的缺失并不意外，这源于现实中部门规章制定的程序性要求要难于制定行政法规，鉴于部委之间行政规章的协调成本和效率问题，部门规章效力层次的水资源费法律依据干脆就没有了，直接被以制定要求相对简单的政府规范性文件取代。2008年11月，财政部、国家发改委、水利部印发《水资源费征收使用管理办法》(财综[2008]79号)通知(下文简称《管理办法》)，这是一个具有重要分量的规范性文件，其中第五条、第十五条、第十六条提供了水资源纠纷协商机制(前文已列示)。

(二) 现有协商机制的规定及其运行中存在的问题

现有协商机制主要指向《管理办法》第十六条的相关规定，由于缺乏重要的操作性细节，因而自颁发以来也难以实质性地发挥纠纷解决的作用。

1. 关于可否协商性的判断

针对《管理办法》第十六条的规定，前述案例一中三峡水电站涉及的上下游水资源费在湖北省和重庆市之间的分配，案例二中向家坝溪洛渡水电站涉及的水资源费在云南省和四川省左右岸之间的分配，最终都是报请上级部门确定分配比例。两案例不同之处在于，纠纷的报请主体和决策主体的行政层级的不同，其中三峡水电站是经全国人大立项的国家重大工程，因而适用《管理办法》第十六条的例外规定，即对三峡电站水资源费的资金解缴和分配由财政部会同水利部提出意见，报请国务院发布决定，而不能由相邻省、自治区、直辖市地方政府进行协商。针对其他情形则没有限制，因而向家坝溪洛渡水电站水资源费纠纷可适用《管理办法》第十六条的协商规则。

2. 适用协商情形的基本流程及其问题

根据《管理办法》第十六条的规定，目前的协商主要有两种情形，其具体环节有所不同。

(1) 协商一致——水资源费在相关省、自治区、直辖市之间的分配比例，由相关省、自治区、直辖市人民政府协商确定，并报财政部、水利部审核同意后执行，流域管理机构并不参与。鉴于我国水利部设立7大流域机构的现状(长江水利委员会、黄河水利委员会、淮河水利委员会、海河水利委员会、珠江水利委员会、松辽水利委员会、太湖流域管理局)，理论上那些不涉及流域管理的跨省水资源费纠纷，在任何情况下都不会有流域管理机构参与。

(2) 协商不一致——相关省、自治区、直辖市不能协商一致的，由流域管理机构综合考虑水利水电工程上下游、左右岸关系等各种因素，商请相关省、自治区、直辖市人民政府提出分配比例的意见，报财政部、水利部审批确定。前述向家坝溪洛渡水电站案例，其建设项目属于金沙江流域，金沙江作为长江的支流属于长江水利委员会流域管理范围，因而根据前述规定，其所涉川、滇两省的水资源费纠纷理应由长江水利委员会商请四川、云南两省意见后报财政部水利部审定水资源费的分配比例[注]除此以外，上述两个水电站在经营活动中的税收收入的分配在相邻省、自治区、直辖市之间也存在历史纠葛。。

3. 流域管理机构的功能定位及作用发挥中存在的问题

尽管《管理办法》第十六条规定了协商机制，然而协商的具体流程缺乏细节规定，包括协商的启动机制、参与主体、协商的步骤、协商相关的背景性资料提供、各自分配方案的论证沟通机制、重点问题的搁置或切分解决等都属于协调工作的重要环节，如果相关协商机制的操作性规定付之阙如，各地方政府的行为只能是“零和博弈”，即只有选择将符合自身利益最大化的方案坚持到底。但这的确又值得反思，在类似相关地方财政利益协调机制的设计考量中，不能不重视其具体的程序和操作性问题。同时，还应当加以考虑的是，在此类地方政府利益的协调机制中，从制度设计层面是以行政主体的协调为单一路径，抑或是考虑纳入更多主体参与争议的解决？

比如，从协商主体角度出发，是否可以考虑增加以地方人大作为主体参与协调过程，这不仅仅因为此类资源收入问题的分配结果直接影响地方公共收入方面的利益，也同各地民众的切身利益发生关联；从代表性角度看，地方人大作为地方重大事项的决策主体也有其发挥作用的必要性。现实中，围绕上述两个案例中水资源费的征收分配问题，鄂、渝、川、滇四地的人大代表或政协委员都曾以建议和提案的方式表达了关切。可以假设，如果省际人大之间能够参与类似问题的协商，可以利用既有的人大工作机制中的协商资源，相信这些制度资源在操作性上有可能会产生与单纯由不同地方政府参与的行政协商所不同的效果。即便这些机制不一定能够取得实质性的结果，但由于在这个层面上协商活动主体的增加，无疑对于后续由国务院部门参与的决策方案制定的科学性、客观性与均衡性具有积极意义，这并非地方对于国家自然资源所有权利益上的挑战，因为水资源利用相关重大决策权始终由中央所掌控[注]当然，寄希望于行政规范性文件能够涵摄上述内容本身也过于苛刻，因而制度制定者本身的站位实际上对于制度的系统性、完善性具有很大的局限性，如果此问题能够获得更高层级的如法律制度支持，某些相关问题的考量可能会更加充分。。

(三) 从裁决结果的参照系对两案例的分析——因素测算法不一定能够体现分配公平

尽管三峡水电站与向家坝溪洛渡水电站水资源费纠纷问题的性质类似，然而两个案例的分配结果和分配依据并不相同，其中都体现出技术路线主导的思路，这本身是值得称道的，但也存在不周全之处。

第一，三峡水电站。《关于三峡水电站水资源费征收使用管理有关问题的通知》(财综[2011]19号)是以财政部、国家发改委、水利部、中国人民银行四部委联合发文的形式下发，其依据为前述国务院令第460号《取水许可和水资源费征收管理条例》和《财政部、国家发改委水利部关于印发〈水资源费征收使用管理办法〉的通知》(财综[2008]79号)，并明确为“经国务院同意”做出的决定。其中第二条规定了三峡电站水资源费收入在两省(直辖市)之间的分配比例。对于国务院的行政决定，本文暂不加以评价。

第二，向家坝水电站。关于向家坝溪洛渡水电站水资源费分配比例的确定，除了决策主体不同以外，主要涉及《财政部关于跨省区水电项目税收分配的指导意见》(财预〔2008〕84号)和《财政部关于向家坝水电站税收分配问题的通知》(财预〔2012〕415号)两个规范性文件[注]《财政部水利部关于向家坝溪洛渡水电站水资源费征收分配有关问题的通知》 (财税〔2016〕2号) ：围绕四川省、云南省财政厅、水利厅关于向家坝溪洛渡水电站水资源费征收和分配问题的请示，财政部水利部明确根据《取水许可和水资源费征收管理条例》(国务院令第460号)和《财政部、国家发展改革委、水利部关于印发〈水资源费征收使用管理办法〉的通知》(财综〔2008〕79号)的规定，现将向家坝、溪洛渡水电站水资源费征收分配有关问题通知如下： 一、向家坝、溪洛渡水电站水资源费地方分成部分在四川、云南两省之间的分配比例，按照《财政部关于跨省区水电项目税收分配的指导意见》 (财预〔2008〕84号)和《财政部关于向家坝水电站税收分配问题的通知》(财预〔2012〕415号)明确的税收分配办法确定。 二、四川、云南两省水行政主管部门根据本省按上述分配比例分配的向家坝、溪洛渡水电站发电量和规定的水资源费征收标准，分别向三峡金沙江川云水电开发有限公司征收水资源费，并按规定就地分别上缴中央和地方国库。,上述文件均由财政部单独制定，且文件是以水电站项目涉及的省际税收分配为主要内容。不难看出，以其作为参照系确定水资源费的省际分配方案，体现了财政部门在省际水资源费收入分配问题上的主导性和一贯性。

第三，关于因素测算对于实现结果公正的前提性考虑。人口、土地面积无疑是因素测算中影响收入分配的两个重要指标。这两个指标主要体现了静态化的成本核算思维。在中央财政部层面的收费分配的考虑方面，基本上变成了一种技术性的思路，即主要以项目本身建设相关因素为思路的经济社会影响和成本的弥补为主要的考虑，且主要以移民人口和淹没土地两个因素测算。然而不得不质疑，这两项因素的测算能否实现收入分配结果的全面和公正？水电项目作为一种接近永续资源利用的载体将持久产生收益，按照目前的分配结果，则主要是建立在静态成本转换因素的考量，建设项目成本的投入无疑是固定的，但其收益的持久性则可能是动态的，因而不考虑动态性指标的收益分配方案以及后续相关水资源保护与利用的省际协作成本显然是不符合公平原则的要求。因而，从制度设计上应当考虑增加类似的动态调节机制而非一裁定终身，比如可否以某个固定期限(例如10年为限)为有效期， 这样也可以给地方合理的要求提供修正性的机会。

四、 省际资源性收入纠纷解决机制的进一步思考

幅员辽阔的国家的中央与地方，以及地方与地方之间的财政关系安排，应当尽力覆盖公共收入的所有层面。除了本文关注的水资源性公共收入的省际协调问题，实践中还包括地热资源、油气资源、固态矿产资源等多个领域，这些领域存在资源的自然形态及其分布特征，容易给相关的资源性收入的分配带来纷争，客观上都需要系统性的纠纷解决机制。围绕类似问题，仍存在如下值得继续思考的方面。

1. 地方收入之争还是中央对地方之争——中央与地方财政关系在多级政府财政关系中的基础性作用

围绕类似水资源收入分配的纠纷，其收入之争究竟是地方收入之争还是中央对地方之争？对于本文所涉及的资源性收入分配的纠纷，怎样在“财权”与“事权”匹配的角度去理解其本质？跨流域水电项目的立项安排本身需要得到中央政府的审批，可否被理解为国家基于自然资源所有者身份对于自然资源总体配置的权力[注]向家坝项目是由中国三峡总公司在长江下游金沙江开发的大型水电站项目,作为国家”西电东送”的第一期工程,2002年由国家计委批准立项。，是否体现为国家利用自然资源的意志行为？如果是国家行为，那么必然要尊重国家意志的优先性，地方服从国家的计划并配合移民与土地征用安排后，本应当由中央直接对受到影响的地方做出补偿性安排，这种补偿性安排在一定程度上也体现为对收入划分的行政决定。然而结合前述两个案例，中央政府并不直接对受到影响的地方就补偿问题做出安排，包括水利建设相关项目对地方的税收和非税收入影响的分配问题，自然就被搁置于地方层面。

按照这个逻辑，类似省际之间的收入“协商机制”是否有必要挺在前面？抑或只是中央摸清地方诉求的一个非必要技术环节？回顾现实中的决策，根据前述分析看是依据所谓因素测算法做出的，那么这个测算做出的结果在多大程度上可以受到测算因子以外的因素的影响？对此我们不得而知，但从中我们更深切地感受到的恰恰是中央政府在地方政府间资源性收入分配中一言九鼎的作用，由此，类似争议表现为地方收入之争，然而其争议解决的钥匙仍牢牢为中央所掌控。那么，如果选择二次分配的解决模式，则可以考虑首先形成中央对资源性收入的上收，而后由中央部门确定相关收入分配比例后再返还给地方，以减少省际政府收入分配的直接冲突，但其分配的技术性、公正性因素仍会成为相应机制的关注重点。中央与地方财政关系在多级政府间财政关系中始终具有基础性作用，如果采取二次分配的模式解决省际公共收入划分的纠纷，则中央与地方的收入矛盾就会反映在前台，这时地方政府就会更关注防御中央做出不合理裁决的申辩机制。

2. 有效的省际协调机制应当完善什么

根据《管理办法》第十六条的规定，现有协调机制中的相关规定还有完善空间，主要是应当考虑将协调主体的职能坐实(不一定是常设机构)，可考虑以下方面：

第一，存在的必要性。不论涉及流域还是非流域的水资源费收入之争，都应当由一个协调机构参与并发挥作用，它可以是具有较强主导性的流域管理机构，也可以是发挥见证作用的具有类似能力的组织(可以是非流域管理机构[注]在2018年完成的国务院机构改革中，新组建的自然资源部也给未来其他类型自然资源收益分配纠纷提供了组织架构上的资源。)。

第二，过程的参与性。协调机构在参与协调过程中，应有特定的职权并发挥作用，如具有主导作用的流域管理机构应被赋予协商的启动、程序掌控、有关背景性资料收集甄别、争议分配方案的论证沟通机制、重点问题的搁置或切分解决等便宜决策权；而非流域管理机构也可以促使双方制定或提供给双方共同认可的协商规则，并敦促各方按规定实施。

第三，结果的中立性。针对协商的不同结果，协调机构应当在报送结果中体现其身份的中立性。其中，涉及流域的纠纷只能由管理机构向上级报送方案,即便是协商无果的，流域管理机构也应当基于第三方的身份，就参与的过程综合反映争议各方意见，在说明理由的基础上提出自身独立的建议性方案并报送相关部门。

3. 行政裁决内部化及其救济中的法律问题

由中央政府针对省际地方政府资源性收入之争做出裁决是解决现实中收入纠纷的一个关键方式，但它似乎更依赖于上下级政府部门长期互动过程中形成的权威与“潜规则”。针对向家坝溪洛渡水电站水资源费案例中的川、滇两省之间的纠纷，四川省、云南省财政厅联合报送《关于向家坝水电站税收分成相关问题的请示》(川财[2012]81号)，被《财政部水利部关于向家坝溪洛渡水电站水资源费征收分配有关问题的通知》(财税〔2016〕2号)所化解，其背后的裁决过程无从把握。以“请示”与“通知”为外观的审批或审核行为，似乎给人造成一种属于上下级之间内部行政行为的印象。内部行政行为尽管存在救济途径，然而内部行政行为深受不可诉理论的影响而被排除在司法救济之外。此外，即便内部行政行为外化也并不当然具有可诉性，只有当内部具体行政行为对相对人的权利义务产生实际影响，即内部行为实质外化才具有可诉性。然而围绕地方政府之间的收入分配纠纷，谁有资格去提出救济主张是值得思考的。如前文所述，笔者认为地方人大以适当方式参与省际资源性收入纠纷的协调，如果在纠纷调解中地方人大不适宜直接参与，那么在中央部委“通知”下发后，直接影响到地方政府公共收入时，地方人大可否以内部行政行为对地方收入产生实质性影响而主张救济，甚至可以考虑由全国人大常设机构启动特别调查程序，当然这主要是考虑尽量将地方政府放在纠纷解决中相对靠后的位置。

此外，如果直接以地方利益之争的理由启动行政争议解决机制显得过于冒进，那么是否可以考虑将“可研报告”作为对象启动救济机制。财政部、水利部等上级行政机关做出有关裁决是根据因素法加以测算，其中水电项目可研报告集中提供的项目的经济社会影响的数据测算就成了相关税收收入和其他财政收入(含水资源费)划分的一个基础性文本。探究可研报告本身的性质，它到底在政府相关决策当中具有何种法律地位，进而通过适当的争议解决或救济机制实质影响了具体地方财政利益的划分，这在现实中也许是一个突破口。

本文倾向于，作为地方政府间自然资源收益分配争议的解决机制，应当认可由地方政府以公法人身份中的地方经济利益为着眼点寻求解决方案，其面对的争议内容是具体的地方经济利益的划分，而不要过分强调其行政主体的身份，这无疑需要依法治国理念上的拓展。同时，现有司法体制改革的纵深推进也提供了许多可资借助的裁判资源，比如跨地区法院的设立、最高人民法院巡回法庭的设立等,显然提高了司法的公正性和公信力，再联系到上文所提及的人大参与机制的考量，所以需要分析现有框架中是否有足够的支持性因素并加以尝试。

五、 结 语

现实中分税制的制度实践，在某种程度上对行政事业性收入的分配产生了路径选择上的影响，但是行政事业性收费的性质及其设定过程呈现了设定主体和设定依据多层次、分散化的状态，在客观上决定其不可能完全因循分税制方案的模式来解决中央与地方，尤其是地方与地方之间行政事业性收入的分配问题，这种多元收费依据体系的制定规则与标准不支持一元的收入划分方案，且某些时候会放大收入之争。中央与地方、地方与地方之间财政关系框架的确定，有助于从制度层面上保障地方政府合理的经济利益诉求。对于地方利益的合法保护机制，在逻辑上不会构成对中央利益或者权威的减损,相反，为中央与地方利益之间，以及各地方利益主体之间增加一个可操作的经济利益调整机制，更有助于构造平等、公正和有序的国家公共收入分配秩序，也是国家治理现代化与法治化的现实要求。