基于DEA的城市更新绩效评价

摘要：通過采集深圳市2000年到2018年的数据，基于城市更新以及基础设施的投资额，运用数据包络分析法（DEA）从经济发展、社会建设、居民生活三方面对深圳城市更新进行了绩效评价。结果显示，深圳城市更新除2007、2008、2010、2014年外，其他年份均为DEA有效，表明深圳城市更新大部分年份投入与产出是相匹配的。但自2004年后，深圳城市更新投资处于规模递减状态，因此深圳市政府应当适当控制城市更新的资源投入，同时在更新改造时应加强对经济建设、配套设施供给结构的关注度。

关键词：城市更新;绩效评价;深圳;DEA;旧城改造

中图分类号：F293

文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2019）12-0055-61

收稿日期：2019-10-25

1 引言

城市是人类赖以生存的重要空间场所。2018年年末我国的城镇化率为59.58%，预计在2020年我国60%的人口将会居住在城市中。目前，控制增量、盘活存量成为城市空间增长的新常态。2000年以后，随着中国政治经济环境变化，城市建设出现“新增土地的边际效益递减，增量时代寿终正寝”的局面。《新型城镇化规划（2014-2020年）》明确提出“按照改造更新与保护修复并重的要求，健全旧城改造机制，优化提升旧城功能，加快城区老工业区搬迁改造”。城市更新逐步成为城市建设的重要战略举措，其发展内涵和意义随着发展阶段也在不断被丰富。尽管目前的城市更新可以解决资源瓶颈、产业结构等问题，但也形成阶段割裂、文化丢失等负面影响。过去，城市更新的粗放式发展占用了过多的空间与资源，导致部分城市在更新过程中出现资源配置不合理，改造后基础设施配套不全，城市结构形态粗糙。因此，有必要对城市更新的资源投入进行有效绩效评估。

作为我国发展最快的城市之一，深圳较早受到了土地资源限制所带来的发展约束，同时面临城市中心区衰败、土地不合理利用等众多问题，因此深圳较早地进入了存量用地时代，并率先将城市更新作为推动城市发展、改善城市形象的重要手段。截至2019年3月，深圳城市更新已列入计划项目达758项，拆除用地面积约59万平方公里，已批规划项目456项，用地面积约35平方公里，累计供应用地面积约17平方公里。2018年城市更新投资额约1271亿元，为拉动城市经济发展做出重要贡献。虽然深圳的城市更新已取得了积极的成效.但实施并不顺利，甚至引发了社会、经济问题，诸如拆迁居民长时间无法回迁、安置不合理、补偿面积不足等。这些问题引导我们去关注城市更新的实际效果，因此本研究试图对深圳市城市更新的绩效进行评价，为相关研究和政府决策作参考。

目前，在国内外对于城市更新绩效评价的研究中，Grace K.L.Lee和Edwin H.W.Chan通过AHP对我国香港地区的城市更新进行评价，并搭建了基于社会、经济及环境可持续性的评价体系。AmirForouhar等人认为城市更新实施不当将会对经济发展和社会文化等方面造成不良影响。Shin等以北京为研究对象，发现城市更新的社会影响并不理想，对弱势群体关注不足。吕斌等人以北京南锣鼓巷地区开放式城市设计实践为例，构建了历史街区可持续再生规划绩效的社会评估体系。毛宇帆等在微观层面从交通、防卫、安全等多个角度对更新后的北京老城进行评估。宋伟轩等人以南京为例对中国中产阶层化进行了评价。目前整体来看关于城市更新绩效评价的研究主要从定性角度出发，存在一定的主观性。本文采用多目标决策的数据包络分析方法（Data Envelope Analysis，简称DEA），该方法可以避免城市更新系统内部环节相互作用带来的理解偏差，真实地反映更新的效果，因此本文将采用DEA方法对深圳近年来的城市更新进行绩效评价。

2 研究对象及过程

2.1研究对象

本文以深圳市为研究对象。目前，城市更新“深圳模式”已作为改革成果被自然资源部所认可，城市更新实施取得了积极成效。深圳市辖区面积1996.85平方公里，截至2018年末常住人口达到1302.66万人。2018年，深圳市生产总值达到24221.98亿元，人均GDP达到189568元。深圳的在土地供应方面，2018年深圳计划供应土地1150公顷，其中存量建设用地750公顷，占比达到65.21%。作为全国最先面临空间资源紧约束的城市，深圳率先展开城市更新的探索和研究。目前，深圳在城市更新已经取得了积极的成效，因此将深圳市作为评价城市更新绩效的典型研究区域。

2.2指标构建及数据来源

在输入单元方面，本文选取更新投资额作为DEA模型的投入指标，同时考虑到配套设施对于城市空间功能再生的重要性，将城市基础设施投资额也作为投入指标。在确定输出单元时，基于可持续发展的思想，主要考虑经济发展、社会建设、居民生活三方面（见表1）。

基于数据的可获取性，本文选取了共7个指标，1999年到2018年共20年的数据。由于资金投

数据来源：《深圳统计年鉴》1999-2018年，《深圳市国民经济和社会发展统计公报》1999-2018年，《深圳经济运行情况》2009-2018年。人均住房居住面积已改为人均现住房总建筑面积，该数据来源于《深圳统计年鉴》1999-2018年。入的滞后性，因此将经济发展、社会建设、配套设施的输出与前一年的输入相对应，故有效数据为19年，即研究2000-2018年的城市更新绩效。

2.3DEA模型

数据包络分析模型是使用数学规划模型评价具有多个输入和输出的“部门”或“单位”（称为决策单元（ Decision Making Unit），简称DMU）间的相对有效性（简称DEA有效）的分析方法。本文采用DEA方法中典型的C²R模型对城市更新进行评估，其原理即通过线性规划来判断决策单元对应的点是否位于生产可能集的前沿面上，C²R对应的生产前沿面上的点不仅是技术有效的，也是规模有效的。

在评价決策单元是否为DEA有效时，用规划（P C²R）的对偶规划模型D：

注：TE_CRS为CRS模型的技术效率值，TE_CRS为VRS模型的技术效率值，VRS模型比CRS模型更紧密的包络数据，是建立在规模报酬变动的基础上计算技术效率，因此最终选用VRS模型的技术效率。Scale为规模效率，Scale=TE_CRS/TE_VRS;一代表规模适当.drs代表规模递减，ins代表规模递增。称DMU规模有效;K1时，规模收益递减。

此外，DEA包含了投入导向模式以及产出导向模式，投入导向模式的假设是在产出一定的情况下如何尽可能的使投入减少，而产出导向模式则假设在投入一定的情况下如何使产出最大。

3 DEA评价结果与分析

一般对于政府投资而言在时间序列上都是规模可变的，因此选取规模可变模型VRS模型;同时本文主要目的在于讨论城市更新投资是否实现了资源有效配置，则采用投入主导模型。综上本文采用VRS投入主导多阶段型模型对城市更新技术效率和规模效率进行分析。

从VRS模型的结果（见表2、表3）可以看出，2000-2006、2009、2011-2013、2015-2018年的TE_vrs为1，说明这些年份的城市更新投资达到了DEA技术有效，即在这些年份在原投入的基础上已经达到产出最优。而2007、2008、2010、2014年的TEvrs小于1，认为DEA技术效率无效，可以在不减少产出的前提下分别降低投资额的6.09%、2.10%、17.65%、5.19%，表明在这4年内，城市更新投资过多，存在资源错配问题。分析认为，2004年深圳市政府出台的《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》全面开启城市更新进程。在改造初期，投资规模较为合理，投入资源在经济发展、社会建设、居民生活等三个方面达到产出最优。然而，在政府和城市更新相关政策的刺激下，投入到城市更新的社会资源迅速增加，但投入资源的利用效率有所降低，出现了一定的资源浪费，在2007-2010年的大部分年份投入的资源没有得到充分利用。2010年后，2012年深圳提供的旧改面积已超过1500万平方米，旧改土地供应充足，但是在2013年，深圳市再次投入大量资源进行城市更新，导致2014年深圳市城市更新投资技术无效率。

从投资规模的有效性来看，2004年以前投资持续形成规模效率，2004年及其以后，尽管在大部分年份投入的资源能够被充分利用，但始终呈现出规模递减效应。随着2004年《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》的颁布实施，深圳市的城市更新及基础设施投资持续规模递减，递减效应先增强并在2011年最低为0.42，表明2011年的投资规模明显偏大，规模无效率最明显。随后规模递减效应逐步减弱，并于2015年最弱，为0.80，表明这期间深圳市的投资规模得到有效控制。最后在2015年之后又开始增强，2018年为0.53，表明近几年来的投资规模再次扩张。整体上看，深圳城市更新和基础设施投资在2004年后的投资规模始终过大，因此更新政策的制定和资源的投入要考虑到城市发展的规律，不能盲目扩大投资。

表3给出了深圳市2000年到2008年关于城市更新及基础设施投资DEA分析的松弛变量表，表4则给出了不同年份的当前输入-输出值与目标值的差距占当前值的百分比。

纵向来看，2007年的城市更新投资额存在6.09%的优化空间，主要存在于人均住房居住面积和教育机构方面，距离目标值可以分别提升3.84%和1.58%，表明2007的投资在促进社会建设和改善居民生活方面不足。2008年的城市更新投资额存在2.10%的优化空间，主要存在于人均可支配收入和教育机构方面，距离目标值分别可以提升32.10%和4.20%，表明2008年的投资在提高经济发展和改善居民生活方面不足。2010年的城市更新投资额存在17.65%的优化空间，主要存在于人均GDP、人均可支配收入和医疗机构方面，分别可以提升9.74%、16.58%和7.69%，表明2010年的城市更新投资额过多，同时投资在提高经济发展和改善居民生活方面不足。2014年的城市更新投资额存在5.19%的优化空问，主要存在于人均可支配收入、人均住房居住面积和医疗卫生机构，分别可以提升8.72%、10.40%、5.19%，这表明该年份的投资在提高经济发展、促进社会建设和改善居民生活均存在不足。因此纵向上看，城市更新投资主要在提高经济发展和改善居民生活方面存在不足，其次是促进经济建设。

横向上看，在经济建设方面，城市更新等投资对人均GDP的拉动效应相对较好，仅在2010年出现一定差距，但对人均可支配收入的提升效果较差，在所有4个技术无效率年份，人均可支配收入的提升效果均不令人满意，在2008年甚至出现了32.10%的差距。在社会建设方面，城市更新等投资在提升人均住房居住面积方面则相对可以接受。在居民生活方面，城市更新等投资在4个技术无效率年份均存在不足，2007和2008年主要存在于教育机构方面，2010和2014年主要存在于医疗机构方面。横向上看，城市更新等投资对于人均可支配收入的提升效果有待提高，在居民生活改善方面会出现结构性失衡，在促进社会建设方面则相对可以接受。

4 结论与建议

本文选取具有代表性的深圳市为研究对象，运用数据包络分析的方法，对2000-2018年的深圳市城市更新的投入产出绩效做了动态评估，得出如下结论：总体来看，深圳市城市更新是卓有成效的，深圳市关于城市更新的投资较好的实现了经济、社会建设，有效的改善了居民的生活质量。但应当注意到自2004年来，深圳的城市更新投资始终处于规模效益递减状态。同时，深圳市关于城市更新的投资在经济建设和居民生活等产出方面存在不足，在经济建设方面对人均可支配收入的拉动效果不令人满意，在居民生活改善方面则出现了教育机构和医疗机构的供给结构性失衡。

基于本文研究成果，笔者认为首先城市更新必须要符合城市发展的规律，控制城市更新的投资规模，建立及时、有效的城市更新绩效评价系统，做到动态评价、实时监控，并根据城市更新的绩效及时反馈给决策者，从而指导城市更新后期决策的制定及实施。其次应当加强对于经济建设方面的关注，特别是在提高人均可支配收入方面的保障，在拆迁补偿和回迁政策的制定中，要充分保障原住居民的住房利益，改善其生活居住水平，关注中心区社会空间结构的变化和经济发展的特征，实现城市的土地利用价值的最优化。再次要充分提高居民生活水平，在适当加强对于配套设施开发强度的同时，着重关注该供应量的结构，确保配套设施的供应结构合理。最后在城市更新中适当注意住宅的开发强度，合理供应住宅，保证居住面积可以满足市场需求。

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作者简介：李林霏，重庆大学管理科学与房地产学院，硕士研究生。