生态文明视阈下祁连山自然保护区 精准扶贫脱贫探析

叶 进，雷 浩

（兰州理工大学 马克思主义学院，甘肃 兰州 730050）

十九大报告提出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，同时把脱贫攻坚摆到治国理政的突出位置。祁连山自然保护区是我国西部生态安全的重要屏障，是我国生物多样性保护的优先区域和重要的水源涵养区和补给区以及甘肃省主要的少数民族聚居区和精准扶贫重点攻坚区域。多年来，由于自身发展动力不足，社会经济发展不完全不充分，政府财政收入较低，财政可用于转移支付资金较少，在一定程度上影响了环境保护和精准扶贫工作的深入开展。本研究以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，探寻以生态文明为基础的精准脱贫，对实现保护区生态保护与精准扶贫精准脱贫具有积极意义。

一、以生态文明建设为外驱动力实现精准扶贫脱贫

贫困是物质生活与精神生活相对匮乏的现象，因而未来发展方向、方式决定了脱贫时间、程度。祁连山素有“高山水塔”的美誉，保护区198.72万公顷的面积内各民族大杂居小聚居，民族文化丰富多样，特殊的地理位置，脆弱的生态环境决定了保护区内各族群众的生产生活方式，在一定程度上限制了保护区内经济、社会的发展。外因是事物变化发展的条件，国家高度重视减贫问题，改革开放以来，在全国范围内多次进行有组织的、有计划的大规模扶贫行动，保护区内贫困程度大幅度缓解，贫困面貌得到改善，随着社会经济的发展，《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》对扶贫标准提出更高要求，祁连山自然保护区内的三市八县的扶贫工作任重而道远。

（一）加大生态政策支持精准扶贫脱贫

贫困现状在很大程度上存在代际相传的现象，祁连山自然保护区内部分县区因为自然环境、历史发展欠账等多方面原因，社会经济发展水平较低，后继发展能力弱。党和国家制定的“十三五”规划明确提出脱贫攻坚要实现精准扶贫脱贫，改变新中国成立以来的“输血式”“漫灌式”扶贫模式，实现对贫困户的“精准滴灌”，多种举措提高贫困群众自身发展能力，同时提出“六个精准”“五个一批”的扶贫要求。保护区内各级政府、企事业单位积极响应国家战略，各职能部门发挥行业优势，做好协调和服务工作，整合扶贫项目，围绕重点生态工程，按照“项目向贫困村倾斜，资金向贫困户聚集”的原则，制定有针对性的帮扶政策，取得了显著成果。据国务院扶贫办《贫困县退出专项评估检查实施办法（试行）》和《甘肃省贫困县退出验收核查办法（试行）》的相关规定和要求，2017年保护区内永昌县、甘州区、山丹县、民乐县、肃南县5个县（区）经过多方评审，符合国家规定，退出贫困县序列。

（二）加大生态保障精准扶贫脱贫

祁连山地处东部季风区，西部干旱区，青藏高原气候区交界地带，山地垂直带谱明显，孕育了以我国第二大内陆河——黑河为代表的众多水系，是我国西部地区重要的生命之源，形成“黄金通道”河西走廊，同时，祁连山对阻挡沙漠前进，阻隔沙漠连接作用不可小觑。祁连山自然保护区的建设对生物多样性、水资源的保护和绿色开发具有重要作用。保护区内单位和个人转变发展思路，改变以往“靠山挖山”的发展方向，由政府对保护区内禁止开发区和生态功能区的单位及个人进行生态补偿，引导企业等盈利性组织使用生态产品，对生态破坏严重的企业实施退出机制，实现生态恢复保护与精准脱贫同步推进。生态环境是有机统一体，对保护区内核心区、试验区、缓冲区的生态保护，不但使祁连山北麓动植物多样性得到抢救性保护，提高植被覆盖率，人工种植区域的林业结构逐步改善，而且减少了植被对河流水源负面影响，提高森林生态价值，创造生态经济效益。保护区内生态环境的逐步改善保障了河流沿岸地区的生产生活，对已形成的以河西商品粮基地为代表的粮食、制种、蔬果和畜牧业生产基地产品，提供生态基础，保障了河西地区人民群众的生活质量，为产业发展提供了必须的初级产品。

（三）发展生态产业精准扶贫脱贫

祁连山自然保护区内逐步完善的环境制度，一方面对保护区内生态环境保护、治理、恢复等方面起到积极作用，另一方面在一定程度上制约了当地社会经济的发展，加剧了资源保护和经济增长的对立冲突。保护区内各县区环境差异显著，发展方向、发展水平不一，实施有针对性产业扶贫成果显著。各级政府积极探寻发展策略，利用保护区分布面积广，地形地域变化大，气候植被各异的优势，以牛羊肉、马铃薯、苹果、中药材、蔬菜等产业规模大，种植技术成熟的特点，采用了畜牧业、种植业、林业、中药材产业全方位发展的模式，逐步使贫困群众摆脱了缺少替代性生计选择的困境，逐步建立人口、资源、环境复合发展的生态系统，为精准脱贫提供可持续的动力，也有效规避了区域发展产品同质化严重的问题。政府及有关单位采用政策、资金、人员、技术等多种措施，在完善基础产业发展的基础上逐步探索以林业资源生态开发为导向的生态经济。保护区逐步以“在开发中保护，在保护中开发”的模式代替“单一开发、保护”模式，发展农民专业合作社和龙头企业，积极利用网络优势，拓宽学习和销售渠道，在推广当地特色农产品进厨房的基础上，拉伸产业链，提高产品质量、增加产品附加值、树立品牌意识，打造明星产品，扭转贫困群众自身无力脱贫的现状，全方位、多层次为贫困群众脱贫提供助力。对保护区内生态价值进行评估，核算生态服务价值，在可开发区域逐步探索以生态旅游为主体，生态资源相辅助的生态经济，发挥林地生产力优势，创造经济效益，使更多的贫困群众参与生产建设中，实现精准扶贫脱贫。

（四）强化生态基础设施建设助力精准扶贫脱贫

祁连山自然保护区位于我国西部干旱半干旱区，生态系统抗干扰能力弱，环境自我修复缓慢，经济基础薄弱，部分行政区划位于保护区内重点保护区域，因利益主体的价值取向存在差异，利益冲突明显，因此存在生态保护与社会发展之间的矛盾，同时保护区内因脆弱的生态环境，复杂的地质条件，多发性的自然灾害，致使基础设施通达程度低，基础设施建设受限程度高，建设难度大。为有效拓宽扶贫半径，扩大脱贫范围，提升脱贫效果，各级政府以生产生活基础设施改善为入手，对农村低产田进行改造，加大对农村小型农田水利设施的资金技术投入，建设农村安全饮用水，同时加大对农村生态环境的整治力度，积极开发沼气、太阳能等清洁能源，进行垃圾无害化处理，从源头降低污染，提升村民生活满意度。精准扶贫脱贫既要走得出去，又要引得进来，因此因地制宜以保护当地生态环境为前提，运用现代科学技术将生态恢复与基础设施建设相结合，进行贫困地区农村电网改造、村村通三网融合工程等项目建设，消除贫困地区用电与通讯盲区，对改善贫困群众生产生活条件，加强对外联系，拓宽发展视野，提升自我发展意识和环境保护意识具有重要作用。

二、以激发思想活力为内生动力实现精准扶贫

内因是事物变化的根据，外因通过内因起作用，祁连山自然保护区内贫困现状，因历史、地理、社会、经济、文化等多种因素的影响，致贫因素、贫困程度等不同。随着精准扶贫脱贫工作进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺阶段，扶贫脱贫政策转化为寻找贫困户个体差异，探寻深层次致贫、返贫原因，有针对性制定立体式，纵深推进的帮扶计划。基层工作要实现经济增长与生态保护双向推进，不但提升群众生活水平，而且要守护绿水青山实现可持续发展。

（一）筑牢生态理念，激发思想活力精准扶贫

改革开放40多年来，我国走出一条中国特色的减贫道路，取得了显著的成果。祁连山自然保护区作为脱贫攻坚重点区域和生态保护优先区域，在发展中树立生态优先的观念尤为重要。保护区地处祖国西北内陆，由于自然资源的时间、空间分布不均衡，严重制约了区域内社会、经济的发展。自古以来保护区就是“丝绸之路”的要道，也是了经济文化交流的重要区域，自然环境为保护区防御铸造了天然屏障，但是也在一定程度上阻碍了信息的交流与传播，直接表现为人均受教育程度低，区域内群众自我认知能力较弱、对信息的敏感度把握度低，对新鲜事物接受能力较差，固守现状思想明显。贫困不仅只是外在的物质贫困，其根源是思想观念的贫困。教育扶贫作为精准扶贫的基础性工程、先导性工程和根本性工程，同时也是消化原有贫困“存量”，阻断代际增量的重要手段[1]。因此，各级政府和社会组织有计划地增加对保护区内基础教育的投入力度，从改善教学环境，完善教学设施，改善寄宿制学生生活条件和提高农村教师待遇、优化城乡教育资源调配等方面入手，提高贫困人口受教育程度，同时，大力发展职业教育，提供从招生到就业的链条式精准帮扶，为贫困人口提供致富的钥匙。教育的发展，一方面有助于激活贫困群众自我发展的内在需要，另一方面大幅度降低了贫困群众在自我发展时对生态环境的依赖，并且进行环保引导群众把保护环境与增强内生动力相结合，在绿水青山中提高贫困群众自我发展的认知与能力，通过群众的自我学习、自我劳动实现脱贫，摒弃“等靠要”思想。

（二）加强基层党组织建设，以思想引领精准扶贫

习近平强调：“要把扶贫开发同基层组织建设有机结合起来，真正把基层党组织建设成带领群众脱贫致富的坚强战斗堡垒”[2]。随着社会经济的发展，祁连山自然保区内城乡间发展不均衡问题日渐突出，区域间发展差距逐渐扩大，城市发展进程缓慢，定位不明确，发展方向不清晰，造成城市发展动力不足，对乡村社会经济发展影响力和拉动力较弱。发展不均衡，带来的资源单项流动，人力资源向城市和经济发达地区的转移，人力资源输出区逐渐面临“空心”“老龄化”“流动化”等问题，在一定程度阻碍保护区内经济社会发展，加深了贫困。现在距离2020年完成脱贫攻坚目标任务只有两年时间，正是最吃劲的时候[3]，要充分发挥党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。保护区内基层组织面对环境破坏与人口外流的巨大压力，为充实基层扶贫力量，各级政府完善帮扶机制，选派第一书记，加强基层党组织建设，同时吸收新鲜血液，从返乡创业人员、复转军人、致富能手、大学生中“优中选优”，扩大基层后备干部储备，构建完善的基层组织，强化党组织的核心领导地位，发挥党组织在扶贫工作中攻坚引擎作用，发挥党员脱贫致富中的“标杆”引导作用，拓展基层党组织在精准扶贫中的辐射面，深入基层探寻生态脱贫路径。基层党组织要转变职能，做好信息服务、政策服务、产业服务、市场服务，准确传达国家惠民政策、扶贫政策、产业政策，传递市场信息，以祁连山生态环境恢复与保护为前提，搭建生产与市场交流桥梁，实现保护区内生态保护与精准扶贫同步推进。

（三）扶志、扶智转变发展理念精准扶贫脱贫

贫困是多重因素共同作用的结果，经济贫困、精神贫困与文化贫困相伴而生，国家的强盛与文化的发展息息相关，同样，地区经济发展需要文化发展的进步。精准扶贫工作需要物质扶贫、精神扶贫与智力扶贫同步推进。祁连山自然保护区地处青藏、蒙新、黄土三大高原交汇地带，在平原面积小、多山地河谷、气候条件差、社会经济发展不均衡和基础设施落后等多重因数的共同作用下，保护区内贫困群众普遍存在文化水平低，专业技能掌握少，部分群众脱贫意愿不强烈的问题。依照教育发展缓慢和少数民族文化差异性的现状，转变发展理念，改变扶贫思路，将文化扶贫作为精准扶贫的重要工作进行，各级政府和对口帮扶单位加大对基础教育的投入力度，挖掘贫困群众发展潜力，合理使用国家助学政策与企业帮扶项目，同时保护和传承少数民族文化，培养一批少数民族文化传承人，将民族文化的传承与精准脱贫相结合，提升群众自我发展水平和环境保护意识，实现保护、发展、传承共享。随着政策宣讲、农业技术、金融知识、普法活动等多项服务进基层，为群众送去国家最新政策，急需的技术，也为贫困群众脱贫发展划清法律红线。开展扶志、扶智工作、激发贫困群众内生动力更新生态保护观念，可以有效调动贫困群众生态脱贫的积极性，改变了“纯输血”式的扶贫模式，巩固现有的生态保护和精准扶贫成果，有助于解决贫困代际相传的问题，对实施乡村振兴战略，建设美丽乡村提供智力保障。

（四）更新发展意识，探索多元化精准扶贫脱贫

贫困是多方面发展不完全不充分综合作用的结果，祁连山自然保护区作为西部地区重要的生态保护优先区，肩负着资源保护与经济绿色发展的重任，经济发展水平的滞后性与经济增长需求的紧迫性同资源环境的保护形成相互僵持的局面。随着社会经济的发展，人类活动范围不断扩大，资源开发技术落后等因素导致祁连山脆弱的生态环境持续恶化，自然资源浪费严重，祁连山生态屏障、生态调节功能弱化，生态贫困问题日益突出。因此，因地制宜探索多元化扶贫模式显得尤为重要。产业扶贫作为精准扶贫的重要一环，保护区内探索以政府扶贫为主导，产业扶贫为主力，资本扶贫为辅助的多元化扶贫脱贫模式，政府加大对扶贫企业的政策帮扶力度，提升企业的科技转化能力，降低生产成本，避免保护区内企业同质化竞争，形成公司、合作社、农户多重组合的发展模式，解决贫困群众脱贫后劲不足的实际问题。保护区内在发展特色产业，积极争取旅游扶贫、扶贫产业园等项目。保护区各级政府在严守生态红线，保护核心区和缓冲区的前提下，在实验区进行因地制宜的开发工作，脱贫工作做到“输血与造血”同步开展。贫困群众在逐步完善的扶贫体系中寻找适合自我发展、脱贫的道路，多方位参与经济发展与生态保护建设。

三、以政策制度为保障，在生态文明建设中实现精准脱贫

消除贫困是全球面临的共同挑战，我国在吹响脱贫攻坚号角后，充分发挥政治优势和制度优势，从中央到地方形成合力齐抓共管、层层落实，坚持将精准扶贫的理念、政策落到实处，不断优化工作程序，实现精准识别、精准帮扶、精准施策、精准退出。凝聚社会各方力量，形成脱贫攻坚的合力。精准脱贫不仅要思想脱贫、经济脱贫，而且要生态脱贫。祁连山自然保护区一直以来面临着生态问题和贫困问题相互交织的局面，因地制宜将良好的生态环境转化为发展的动力，实现生态保护和精准扶贫工作协同推进。

（一）加大金融扶持政策保障精准脱贫

随着扶贫的深入推进，祁连山自然保护区内的扶贫工作与全国扶贫工作一道取得了显著的成果，贫困标准逐渐提高，贫困人口显著下降，十八大以来随着精准扶贫工作的深入开展，一大批贫困人口成功“摘帽”，但是当前脱贫工作既面临一些多年未解决的深层次矛盾和问题，也面临不少新情况新挑战。脱贫攻坚已经到了啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段[4]。目前我国深度贫困地区脱贫工作主要依靠政府财政转移支付，以政府扶贫补贴拉动贫困群众脱贫致富的积极性。这种被动模式根源在于贫困大大降低了贫困群众对待风险的认识，对风险的承受能力降低进而厌恶风险，做出非理性的决策，进一步恶化自己的处境。祁连山自然保护区是多民族聚居的区域性贫困地区，长期以来在一定程度上对少数民族特有文化和心理诉求的忽视，也影响了脱贫攻坚工作的推进。政府财政补贴覆盖面广也存在标准较低的问题，随着市场经济的逐步发展，单一的政府补助以及不能满足经济发展的需要，运用金融在市场经济中的调节作用，提供并合理使用金融扶贫政策，充分发挥保险行业的抗风险优势，改进和完善差别化的信贷管理，实行差异化贷款利率，加大对农村基础产业、贫困人口培训创业的补贴力度，同时通过奖励提升农村贫困人口脱贫积极性。建设以政府为主导、企业积极参与、贫困群众受益的涵盖教育、医疗、生产等多层次全方位保障机制，提升贫困群众的风险防范与抵抗能力，引导贫困群众增强风险认知，提高生产积极性，更多参与具体的生产实践，创造财富，实现精准脱贫。

（二）严格法律制度保障精准脱贫

精准脱贫不仅要有明确的目标导向，符合实际的脱贫计划，而且要有严格法律护航。长久以来祁连山自然保护保护区社会经济发展严重滞后造成了保护区内基础设施和基本公共服务缺位，经济发展缺乏规模化、集约化的产业拉动，贫困群众对自身发展积极性不高，同时部分地方存在较严重的形式主义、官僚主义，腐败现象仍然存在。精准脱贫工作凝聚了全社会的智慧与力量，在实际工作过程中帮扶者通常由政府工作人员、企业员工、社会爱心志愿者多元化主体构成，帮扶资金来源复杂，使用面分散，并且精准脱贫是一个系统性的工作，从贫困群众识别开始到脱贫退出，以及后续监管都需要严格的考评制度。用严格法律制度保障精准脱贫，就是要坚持走中国特色社会主义脱贫道路，全面贯彻依法治国重大方略，将法治理念、法治思维运用到精准脱贫的实践中去[5]。精准扶贫过程中，可作为执行标准的多为政策性的文件，缺乏统一的法律法规作为扶贫工作的量化标准，因此在完善精准脱贫相关法律法规，强化法治意识是重要环节。精准识别是精准脱贫的基础性工作，进行贫困主体识别时坚持公平、公正、公开的原则，统一贫困主体识别标准；精准帮扶、精准施测过程中，资金使用、政策落实要程序化管理、全程公开；精准退出采取主体申报和第三方考核相结合，保证贫困群众真脱贫、脱真贫，杜绝“虚假式”脱贫、“算账式”脱贫、“指标式”脱贫、“游走式”脱贫[6]。从精准扶贫到精准脱贫，各级纪检监察机关全程监督，督促政策落在实处，资金用在实处，公开脱贫进程，接受社会监督，以法治保障精准扶贫、精准脱贫。

（三）厉行生态恢复保护制度精准脱贫

“生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计”。长久以来，祁连山面临着“一方水土不能养活一方人”的发展困境，随着国家多轮扶贫工作的开展，当地贫困问题得到了缓解，人民生活水平逐渐提高。在此期间，祁连山经历了只开发不治理、先开发后治理、边开发边治理的发展模式，生态环境为经济增长付出了惨痛代价。“五位一体”总体战略布局的提出，将生态文明建设提升到经济、政治、文化、社会建设的同等高度，同时国家多部委联合印发《生态扶贫工作方案》，方案中明确指出：“到2020年，贫困人口通过参与生态保护、生态修复工程建设和发展生态产业，收入水平明显提升，生产生活条件明显改善。”生态恢复保护制度为祁连山自然保护区精准扶贫、精准脱贫工作提供了新思路。构建科学的生态补偿标准体系，能够实现以生态补偿带动精准扶贫，将生态环境退化与经济贫困恶化的困局兼而治之[7]。祁连山自然保护区是生物物种资源库、野生动物迁徙的重要廊道也是水源涵养生态功能区，丰厚的自然资源为经济发展提供了多种方案。保护区以环境保护、环境修复为着眼点，严守生态红线，统筹规划生态、经济、社会三方发展。保护区各级政府严格落实生态保护制度，破解生态贫困难题，进行生态补偿扶贫、生态建设扶贫、生态产业扶贫，通过生态保护引导产业转型升级，形成一批符合区域特色的产业，包括生态农业、生态旅游以及相关衍生产品，增加生态产业收入，提供生态保护公益性岗位，增加贫困群众收入。各级政强化生态保护理念，加强队伍建设，培养一批将生态保护与精准扶贫工作有效衔接的干部队伍；强化企业在生态保护和精准脱贫工作中的使命感；扩大贫困群众在生态项目上的参与面，实现生态的增量消减贫困存量。

（四）探索建立加速机制精准脱贫

在党中央的正确领导下，脱贫攻坚取得了前所未有的、决定性的进展，谱写了人类反贫困的新篇章。目前，脱贫攻坚已进入加速决胜阶段，经过多年的努力，能脱贫、易脱贫的地区、群众都已经实现了脱贫，剩余脱贫工作面临贫困程度深、贫困问题特殊、脱贫工作更加艰巨的问题。自2013年首次提出精准扶贫以来，党中央高度重视，加强顶层设计，精准施策、动员各方力量共同推进贫困地区群众脱贫致富。直面问题才能寻求突破，脱贫攻坚战已经进入决胜期，随着政府扶贫工作的推进，建立加速机制，对于现行扶贫政策的减贫绩效评价，不仅有助于政府及时调整和完善财政扶贫政策，还有助于提高扶贫效率和质量[8]。中央加大政策帮扶力度以及财政转移支付的过程中，仍存在资金使用效率不高、社会化参与程度低以及工作方式不适应时代需求等诸多问题，急需建立精准扶贫脱贫加速机制[9]，祁连山自然保区面积广大，差异化的发展的实际情况以及对精准扶贫工作高标准、精细化的要求，也迫切需要建立生态恢复与保护以及扶贫脱贫的加速机制。首先，精准扶贫脱贫要把生态文明建设放在首位，将保护区的生态优势逐渐转化为经济优势，形成和谐统一、良性发展的关系；其次，通过政策扶贫、思想扶贫、金融扶贫、健康扶贫等多举措合力提升贫困群众脱贫的积极性、主动性、稳固性，降低返贫风险。健全完善攻坚责任体系，细化责任，真抓实干，杜绝填表式扶贫、突击式完工，着眼保护区自我实际制定脱贫目标，杜绝好高骛远，缘木求鱼；最后，拓展社会力量参与扶贫工作的范围，吸收整合社会公益资源，引导公益力量参与到环保、救助、动物保护、志愿者、支教等领域，用补充以缓解保护区内因财政收入少，扶贫覆盖面不充分的问题。发挥大数据在精准脱贫工作中的技术优势，从生态环境监测与治理、对贫困群众的精准识别、精准帮扶以及扶贫资金使用和精准退出等方面发挥预测、分析、检查、监测的功能。集政府、社会、个人、科技的合力确保脱贫攻坚任务如期完成。

祁连山自然保护区作为典型的区域性贫困地区，西北少数民族聚居区以及生态优先区，探索有针对性的探索适合区域实际的精准扶贫路径，至关重要。思想是行动的先导，通过教育扶贫等方式提升保护区内贫困主体自我发展，自我变革，激活脱贫愿望，通过体制、机制引导更多力量参与到精准脱贫的工作中，实现生态、社会和谐发展，为建设富强、民主、文明、美丽的社会主义现代化国家贡献力量。