安徽省铜陵市乡村制度创新的实践及启示

林 秦

(中共枞阳县委党校，安徽 枞阳 246701)

乡村振兴战略是新时代国家重大发展战略之一，党的十九大报告指出，“实施乡村振兴战略，促进农村全面发展和繁荣，是决胜全面建成小康社会的重中之重。”2018年中央农村工作会议提出，走中国特色社会主义乡村振兴道路，必须重塑城乡关系，走城乡融合发展之路；巩固和完善农村基本经营制度，走共同富裕之路；深化农业供给侧结构性改革，走质量兴农之路；坚持人与自然和谐共生，走乡村绿色发展之路；传承发展提升农耕文明，走乡村文化兴盛之路；创新乡村治理体系，走乡村善治之路；打好精准脱贫攻坚战，走中国特色的减贫之路。这是实施乡村振兴战略的重要指南。

本文以“制度创新”为切入点，从三个层面谈乡村振兴的实践启示。

一、总体布局上，要坚持“把农业农村放在优先发展”的战略地位

从历史来看，我们党在十六大报告中提出了“城乡统筹发展”，推进社会主义新农村建设，到十八大提出“推动城乡发展一体化”，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，逐步缩小了城乡差距，但是城乡发展二元结构，依然没有彻底解决。必须创新思路，坚持“把农业农村放在优先发展”的战略地位。

1.落实农业农村优先发展，这是党中央在新时代的战略决断。当前，我国社会中最大的不平衡，是城乡发展不平衡；最大的不充分，是乡村发展不充分。各级政府要在社会资源配置中发挥重要作用，补国家现代化的短板，实现公共资源向农业农村优先配置；同时农业又是劣势产业，要发挥农业支持保护政策正向引导作用，制定强农、惠农的政策措施。

2.构建城乡融合发展的体制机制。众所周知，改革开放以来我国农村大量的“人财物”单向流入城市，造成农村严重“失血、贫血”。农村的空心化带来的一系列问题日趋严峻，如何让广大农村焕发生机活力，关系到我国未来经济社会的稳定发展。事实表明，“构建城乡融合发展的体制机制”是当务之急。它要求在体制机制上解决三个问题：

第一，“人”的问题。振兴乡村，人才是关键。如今，常驻农村人口的主体是留守儿童、留守妇女、留守老人。解决“人”的问题，我们既要积极推进新型城镇化，把农村人口数量减下来；又要壮大“三农”工作者队伍，促进乡村人口和农业从业人员占比下降、结构优化，为乡村振兴引来“活水”。

一是大力培育新型职业农民。建立健全新型职业农民教育培训体系。二是培育农业科技人员。要落实农业科技成果转化收益、科技人员兼职取酬等制度。三是培育返乡农民工。完善返乡农民工创新创业支持政策。

进一步地说，既要重视培育农村中已有的新型职业农民，又要重视引导有意愿返乡创业的农民工、回乡大学生、城市中成长的各类人才下乡，把现代科技、生产方式和经营模式引入农业农村，从而壮大“懂农业、爱农村、爱农民”的“三农”工作队伍。

特别要加强农村专业人才队伍建设，今年中央一号文件提出，“要扶持培养一批农业经理人、经纪人、乡村工匠、文化能人和非遗传承人等”。对一时不愿离开大城市生活的人才，也可以“不求所有，但求所用”，鼓励人才到农村建立研学、研发基地，利用周末或节假日服务“三农”。

第二，“地”的问题。乡村振兴，土地是根本。当前处理好农民与土地的关系，是深化农村改革的主线。大家知道，农村土地、农林用地、宅基地都零散分布在农民手中，非常不利于集约利用，而且随着农民进城，大量的耕地、宅基地也处于闲置状态，无法有效流通起来。但推动乡村建设尤其是发展二、三产业及三产融合的项目，又迫切需要土地资源，没有建设用地就无法合理合法开发。为此要以放活土地经营权为重点，把农民的承包地、宅基地、集体建设用地用好、盘活。

咪鲜胺（Prochloraz）是咪唑类广谱性低毒杀菌剂，其作用机理是通过抑制麦角甾醇的生物合成，从而使菌体细胞膜功能受破坏而起作用。可用于防治白粉菌、炭疽菌等多种致病菌引起的油料作物、谷类、热带和亚热带水果、蔬菜、经济作物的病害，也可用于种子、苗木处理及水果贮存期病害的防治。咪鲜胺的最终降解产物2，4，6－三氯苯酚是环境中重要污染物之一，生物降解性差，会对人类的健康造成潜在威胁，并污染生态环境，因此，检测其在蔬菜水果中的残留量是非常有必要的［1－3］。

一要盘活农民承包地。推进农村土地确权颁证和“三权分置”等改革，建立农村产权流转交易平台，为农业规模化、产业化发展提供政策支持。二要盘活宅基地和闲置农房。要积极探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，发展乡村民俗馆、现代民宿、农村电子商务等新业态。三要盘活农村集体建设用地。十九大报告强调，“农村集体经济组织可以探索把村庄整治、宅基地整理等节约建设用地，以入股、联营等方式，发展乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合项目。”实践中，一些乡村有条件的农民合作社建设集“循环+创意+体验”于一体的“田园综合体”，变资源为资本，变资金为股金，变农民为股东，增加农民财产性收入，增强了农民获得感。

第三，“钱”的问题。乡村振兴，资金是保障。乡村振兴是大战略，需要大量地投入真金白银。我们认为，一要用好财政的钱。在整合各类涉农资金形成合力的同时，要充分发挥财政资金的引领作用，通过政府购买服务、贷款贴息、PPP等方式，鼓励和规范城市工商资本下乡。支持社会资本以特许经营、参股控股等方式参与农村水利、农垦等项目建设运营。二要用好各类基金。包括贫困村产业扶持基金、基础教育和卫生扶贫救助基金、扶贫小额信贷分险基金等。三要用好银行的钱。要强化各级金融机构支农责任和义务，加快发展农村普惠金融。如，铜陵市实施的“劝耕贷”惠农政策，有效地破解了当前新型农业经营主体无抵押、无担保的融资难问题，形成了“可复制、可链接”的范例。“劝耕贷”就是财政与金融协同支农机制下，所创新的金融产品，较之以往，具有贷款额度选择余地更大、担保方式更简易、贷款期限更灵活、贷款利率更低、办理流程更便捷的特点，成为深化现代农业改革的有力抓手。

二、农业发展上，在确保粮食安全的前提下，要着力构建现代农业体系和社会化服务体系建设

1.粮食安全是社会稳定的“压舱石”。习近平同志多次强调：“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己的手上。”要提高粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。中国特色社会主义已经进入新时代，新时代、新矛盾必然有新要求，粮食生产要从追求高产量转向高质量，坚持质量兴农、绿色兴农，加强农产品品牌建设。我们在铜陵市义安区调研发现，自2016年以来，该区深入推进国家农产品质量安全县创建活动，建立了农业生产信用档案，推行农产品生产“红榜”和“黑榜”制度，荣获原农业部首批命名的国家农产品质量安全县(市)。实践表明，优质才能优价，形成品牌，产生比较效益。

2.明确主攻方向，加快农业现代化建设步伐。要突出三产融合发展，着力构建现代农业发展和社会化服务体系。

第一，产业体系。着力解决农业资源要素配给和农产品供给效率问题，必须用市场理念抓农业，用工业思维抓农业，加快推进三产融合发展。

具体来说，要推进农业全产业链发展。重点推进农业主导产业上下游产业、产前产中产后有效连接及延伸，培育一批市场占有率高、影响范围广的农业产业链集群；要大力发展农副产品和食品加工业。充分利用高新技术改造传统食品加工业，建设一批有区域特色的食品产业基地；同时不断发展农业新业态。着力推进“互联网+农业”。

第三，经营体系。着力解决适度规模经营，既要落实“有人种地”，又要提高“种地效益”。为此，我们要培育多元互补的新型经营主体，包括专业大户、家庭农场、股份合作社、大型企业集团；要采取财政奖补等措施，支持农业发展适度规模经营；同时建立土地流转市场，规范土地流转制度；加快构建农业社会化服务体系，为广大农民提供农资供应、农机作业、技术推广、产品营销、金融保险等社会化服务。

三、农村发展上，要加强农村基层基础工作，推进农村治理现代化

必须尽快补齐农村基础设施建设短板，切实改善农村人居环境，提高农村公共服务水平。

1.完善农村道路、饮水、电网、通信等基础设施，实现城乡基本公共服务均等化。包括交通基础设施、通讯工程、农田水利建设、饮水安全、安居工程、农村环境综合整治等，进一步增强农村居民的获得感。

2.把脱贫攻坚融入乡村振兴战略。习近平总书记指出：“打好脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的优先任务”。没有农村地区的脱贫，就没有乡村全面振兴。近年来，铜陵市结合实施乡村振兴战略，深入推进产业、教育、健康、生态扶贫，补齐基础设施和公共服务短板；同时通过“志”“智”双扶，补齐贫困户的“精神短板”，激发脱贫内生动力，实现了真脱贫、脱真贫。

3.加强农村基层基础工作，健全“自治、法治、德治”相结合的乡村现代化治理体系，实现农村长治久安。

第一，提升乡村治理法治化水平。要结合“七五”普法，形成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的良好法治环境。

当下有些群众遇事，信“人治”不信“法治”，奉行“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”等错误观念，采取违法上访、聚众闹事等方式，使问题更加复杂，矛盾更加尖锐，加之少数农村基层党组织软弱涣散，小官巨贪、村霸等黑恶势力抬头。因此，乡村振兴离不开法治建设。

第二，发挥德治在农村社会治理中的基础作用。主要有：

以评立德。铜陵市金塔村，是秉承“孝道”传统的美丽乡村。他们每年都举办“好婆婆、好媳妇”“金塔孝星”“最美家庭”等评选表彰，用身边事教育身边人，传递道德正能量，弘扬社会正气。

以文养德。就是为村民送上具有教育意义、接地气的戏剧或影片，让村民寓教于乐，在潜移默化中接受传统文化的熏陶，传家训、育家风、立家教，践行社会主义核心价值观。如该市胥坝乡群心村不仅建起了村级乡贤文化馆，还有传承优良家风家训一条街。让老百姓收获了满满的幸福感，也让生活更加有奔头。

以规促德。通过制定文明行为准则和道德之星标准，激励村民崇德向善，形成村民道德自律的良好局面。

第三，发挥基层党组织引领作用，增强自治功能。十九大报告指出，“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”。要“找到最大公约数，画出最大同心圆”。充分发挥基层党组织在乡村治理中的引领作用，提升基层组织力。把大家动员起来、整合起来。它包括：

政治领导力。基层党组织要引导农民群众保持政治定力，坚定政治信仰，对党忠诚，拥护党，热爱党。

思想引领力。始终坚持党对一切工作的领导，坚持以人民为中心的发展思想。

群众组织力。基层党组织要依靠群众，善于动员群众、组织群众。十九大指出，“党只有始终与人民群众心连心、同呼吸、共命运，其执政地位才能安如泰山，坚如磐石”。

社会号召力。新时期增强党的社会号召力，就是要教育党员“不忘初心，牢记使命”。

4.整治农村人居环境，努力建设农民幸福家园。现在，“垃圾靠风刮，污水靠蒸发，家里现代化，屋外脏乱差”已是部分乡村环境的真实写照。必须对当前农村“垃圾围村”的困局，开展专项整治，才能恢复山清水秀的农村生态，不断提升农民群众的幸福指数。