我国水上交通安全“全风险”预控体系构建与实施关键技术分析

谷 雨 王成璞 焦洪岭 马来好 沈 俊

（1.辽宁海事局，辽宁 大连 116026）（2.大连海事大学，辽宁 大连 116026）

安全风险防控体系是提高水上交通安全监管水平的重要途径，目前针对水上交通安全风险防控，主要依赖于管理规章制度，这些规章制度的实践落实和效能反馈难以保证[1]。为推进安全风险防控体系建设，交通运输部先后颁布实施《关于推进安全生产风险管理工作的意见》（2014）、《关于推进交通运输安全体系建设的意见》（2015）、《公路水路行业安全生产风险管理暂行办法》（2017）、《公路水路行业安全生产事故隐患治理暂行办法》（2017）等一系列文件。明确要求构建和推进水上交通安全防控体系建设，按照“标本兼治、综合治理、系统建设”的总要求，将安全生产风险管理和隐患治理作为当前和今后一段时期水上交通安全发展的重中之重。本文结合水上交通安全监管的工作实际，提出水上交通安全“全风险”的理念以及构建水上交通安全“全风险”预控体系，以期对防范和减少水上交通事故起到积极的作用。

一、水上交通安全“全风险”理念的提出

“风险”一词最早由美国学者威雷特博士于1901年在金融保险领域提出，认为“所谓风险就是关于不愿发生的事件发生的不确定性的客观体现”[2]。自20世纪90年代IMO提出针对水上交通安全风险的综合安全评估范式后，有关水上交通安全风险的研究逐渐引起学界的重视。吴兆麟以宏观安全管理角度为视角，提出安全指数法用以评判规定期限内船舶交通的安全风险[3]。胡甚平通过对我国沿海水上交通的事故类型、事故时间以及事故地点进行统计分析，运用FSA方法得到沿海水上交通风险的量化特征[4]。严新平根据海因里希的事故因素连锁理论，指出水上交通安全风险主要包括“人—船—环境—管理”4个方面的影响因素，其中“管理”主要侧重船公司在船舶管理过程中存在的风险[5]。上述研究的水上交通安全风险大多从事故本身出发并侧重自然环境方面的风险，由于事故数据本身存在一定的缺陷以及仅停留在事故统计的表面层次上，未能有效挖掘水上交通安全事故深层次致因风险，使得在海事安全监管实践中的应用性不强。随着国家“放管服”工作的不断推进以及“服务型海事”“法治海事”建设的不断深入，近年来也有学者开始研究海事监管责任风险。钱嘉佳从执法环境、执法心态以及执法素质3个方面分析了海事安全监管责任风险的成因[6]。周国辉认为海事安全监管的责任风险主要表现为2个方面：其一为海事问责日益严格与海事监管责任的内涵和外延不清晰之间存在矛盾；其二为海事执法人员对如何落实海事监管责任缺乏有效的指导和规范[7]。罗晓斌指出海事安全监管责任风险具有不特定性、因果性、难预测性、潜伏性以及外部性的特点，通过借鉴美国军用标准（MIL-STD-882）的风险评价方法，推导出海事安全监管责任风险的数据计算公式[8]。

综上，学界对水上交通安全风险的研究已经由安全监管过程的外部环境风险向内部环境风险开始拓展研究，但仍处在“碎片化”的研究状态[9]。为此，本文结合海事执法风险预控的现状调研，从海事安全监管视角审视水上交通安全的全链条，提出水上交通安全的“全风险”理念，主要包含“技术性风险”“管理性风险”和“执法性风险”。其中，“技术性风险”是指相对人、其他行政机关或非盈利组织、自然力量等海事以外的影响水上交通安全的各种因素作用下形成的事故发生风险，可分为操作性、人为性、管理性、自然性等多个方面。“管理性风险”是在“技术性风险”的基础上对海事安全管理工作的溯源，是在海事部门各项管理制度（执法内部环境）运行中产生的风险，主要包括管理层级、管理覆盖面、信息反馈、决策形成与宣贯等方面的缺陷导致的风险。“执法性风险”是指执法人员和行政执法外部环境之间相互作用中产生的风险，是在监管机关从事执法行为时候发生、发展、爆发，根本原因是执法环境的缺陷和执法人员的自身素质缺陷，前者表现为执法依据、相对人违法偏好、社会预期等方面的缺陷，后者表现为人员本身经验、资历的缺陷。

二、水上交通安全“全风险”预控体系构建

（一）“全风险”预控体系定位

“全风险”预控体系的设计与构建应以水上交通安全为中心，以科学分析为手段，充分考虑和辨识水上交通安全的“技术性风险”“管理性风险”以及“执法性风险”，细化风险数据管理，把握风险规律。同时还应考虑水上交通安全管理不同层级的职责定位，以依法行政为导向，强化风险共担意识，对内依靠决策层、管理层和执行层，对外关注水上交通安全的全链条，推动个人、企业、政府、行业管理部门等所有水上交通安全责任主体共同参与，逐步建立格局完善、提示全面、督导清晰、控制有力、运行流畅的水上交通安全“全风险”预控体系，推动水上交通安全监管由“警戒式”管控向“风险式”防控转变，进一步解决水上交通安全监管中“认不清、想不到、管不到”的问题，最大限度地降低或减少事故损失。

（二）“全风险”预控体系构建

基于上述对水上交通安全“全风险”预控体系的定位，运用风险管理理论，从水上交通安全的风险数据采集、风险辨识以及风险预控等3个层级构建水上交通安全的“全风险”预控体系，如图1所示。

图1 水上交通安全“全风险”预控体系

水上交通安全风险采集是开展风险预控的第一步，可从船公司、船舶、船员、通航环境等影响水上交通安全的外部客观环境以及从水上交通安全管理法律、法规、文件和执法行为等内部管理环境着手，全面采集水上交通安全风险影响因素，明确上述影响因素在水上交通安全“全风险”的类别归属，即“技术性风险”“管理性风险”和“执法性风险”。风险辨识是在风险采集的基础上，对所采集的水上交通安全“全风险”的分类、分级过程。根据水上交通安全风险对应的业务属性建立风险分类标准体系，根据水上交通安全风险与事故等级之间的致因度和关联度建立风险分级模型，从而确定水上交通安全的“全风险”分类排序清单，包含重点监管项目、风险因素、风险等级、风险责任单位、风险易发位置信息等主要信息。此外，由于水上交通安全风险属于动态变化因素，必须建立评估预警机制，及时调整水上交通安全风险因素和更新水上交通安全风险因素等级。风险预控则是对上述分类排序的“全风险”清单实施分级分类预控的过程，提出“技术性风险提示预控—管理性风险督导预控—执法性风险控制预控”的预控机制。其中，“技术性风险提示预控”对内、对外发布海上交通基础数据、海上交通风险数据、海上交通风险数据分析和管理建议、风险管理政策新闻等。“管理性风险督导预控”包括对外管理督导和对内管理督导，对外管理督导主要是指通过法律、规范性文件等形式实现企业安全主体责任的督导，对内管理督导包括对人、财、物、科技等水上交通安全监管支持保障体系的督导以及具体业务管理的督导。“执法性风险控制预控”主要是在管理层和执行层之间建立提示、控制与反馈的沟通机制，确保执法任务清晰并且执行到位。

三、水上交通安全“全风险”预控关键技术

（一）水上交通安全“全风险”数据采集标准

根据上述提出的水上交通安全“全风险”理念，“技术性风险”的采集应立足水上交通安全事故、险情数据库等相关信息化系统或者相关纸质记录，从操作性、人为性、管理性和自然性等多个方面对造成事故、险情的原因进行采集，结合问卷调查的方式，从一线执法人员的执法经验中对“技术性风险”的采集进行补充。“管理性风险”的采集，应以规范性文件和执法业务管理文件为对象，采集其对水上交通活动及作业管理的覆盖效果，同时关注人力、装备、信息技术等配备与应用的针对性与合理性。“执法性风险”的采集，应重点梳理法律、法规和规章没有规定的行政执法行为，有法定依据但按照法定程序实施有困难的执法行为，普遍存在执行效率低下情况的现场监管措施以及严重影响行政相对人正常生产作业活动的现场监管措施，如图2所示。

图2 水上交通安全“全风险”采集内容

综上，“全风险”的数据采集涉及水上交通安全管理的不同部门以及安全管理过程的全要素。为此，以风险预控应用为导向，遵循客观完整、及时准确、来源合法、有据可查的原则，建立统一的“全风险”数据采集标准尤为重要。

（二）水上交通安全“全风险”类级研判技术

水上交通安全“全风险”预控的关键在于对所采集风险的分类、分级研判。对于水上交通安全风险的分类体系，可根据水上交通安全监管的业务属性以及监管的对象属性进行构建。基于安全监管的业务属性，可按照综合法规、船舶管理、船检管理、安全监督、船员管理、危管防污、应急管理、通航管理以及规费征稽等方面进行类别划分；基于安全监管的对象属性，可从水上交通事故的“多发特征”和“关联度”特征出发，对水上交通安全风险隶属重点船舶、重点区域、重点时段和重点行为等进行分类。而对于水上交通安全风险的分级体系，当前水上交通安全管理领域并没有一个针对安全风险的分级量化标准。为此可参照《水上交通事故统计办法》和《水路交通突发事件应急预案》对事故等级的判定标准，以水上交通安全历史事故数据为抓手，采用大数据、模糊专家评价、灰色系统以及关联度分析等先进技术，科学评价本地区水上交通安全风险对应的潜在后果，明确和细化不同水上交通安全风险的等级，进而构建水上交通安全“全风险”分级标准体系。

（三）“全风险”预控下的执法资源动态优化

水上交通安全“全风险”预控的最终实现必然是预控模式下执法资源优化配置的结果。而目前我国水上交通安全执法资源配置及其保障制度的滞后，必将成为制约“全风险”预控效能发挥的一大瓶颈。如何建立与“全风险”预控相适应的水上交通安全执法资源配置方案、优化现有执法资源保障体系也是当前我国水上交通主管部门亟待解决的重点问题。我国水上交通安全监管形势复杂性的主要成因是水上交通安全风险的动态特性日益凸显。为有效应对安全风险的动态特性，可从水上交通安全风险预控的视角审视我国水上交通安全监管的执法资源（执法人员、执法装备及设施等）的配置需求，建立“风险自适应”的执法资源动态调整机制。运用系统动力学和贝叶斯网络等分析方法深入挖掘水上交通安全风险的动态演化机理以及风险因素迁移轨迹等动态特性，作为水上交通安全监管执法资源配置动态调整的基本依据。

四、结语

水上交通安全风险预控是一项系统工程，涉及航运企业、船舶、海事部门以及其他相关部门。本文所提出的水上交通安全“全风险”预控体系，强调水上交通整条安全链的风险责任共担，强调安全责任主体与安全监管部门的合理分工，促进水上交通安全管理决策层、管理层、执行层间的风险责任细分，串联水上交通安全管理各层级、各领域的安全监管工作，最终形成水上交通安全风险应对的整体合力。下一步应探索运用信息化手段实现“全风险”预控机制在水上交通安全管理层面的高效运转，建设一套综合“即时处置、机动指挥、应急管理”功能的水上交通安全“全风险”预控指挥系统，实现当日监管重点实时提示、当日监管重点任务提示、当日现场监管任务分派及执行状态展示、当日执法力量实时状态展示、区域应急力量实时状态展示和区域实时风险等级评价等功能。