高速公路服务区与地方经济统筹对接发展新理念、新模式

万俊斌

（山东大学，山东 济南 250100）

为了高速公路安全保畅、有效收费，我国高速公路服务区目前处于封闭式运营的状态。但这一现状使服务区占用路边居民的土地、切割公路两边居民的自然联系、阻碍公路两边土地空间的整体规划和有效利用，影响区域经济全要素生产率的提高。本研究认为在我国推行交通强国、乡村振兴战略背景下，应该重新审视高速公路服务区封闭式运行的合理性，瞄准临服务区经济，探索服务区与所在地方经济的统筹对接发展，因而提出了双方统筹对接发展的新理念和新模式，以便发挥服务区对周边乡村对外开放的窗口作用，与所在地区共享资源，联动发展，实现交通强国。

一、高速公路服务区与地方经济统筹对接发展新理念

高速公路服务区与地方经济统筹对接发展理念指的是服务区所有者、经营者要与地方政府部门通盘筹划服务区及其周边区域的发展，探索包括地理、产业布局规划、发展支持政策、发展要素（项目）、管理机制、“互联网+”等几大方面的融合对接。

（一）与所在区域地理相通

在保证高速公路封闭式运营、有效收费的前提下，服务区要有控制的全开或半开后门（即建设开放式或半开放式服务区），与周边区域地理相通，成为周边区域的经济中心，周边区域则成为服务区发展的后方腹地，发展临服务区经济。

（二）与所在区域发展战略与规划统筹对接

服务区所有者要与服务区所在地区政府部门统筹服务区及其周边区域产业、城镇、乡村振兴等重大发展战略、规划的制定，使服务区与区域经济一体化发展。

（三）与所在区域产业发展促进政策对接

服务区所有者、经营者的产业发展投资计划与所在区域的产业发展促进政策要进行对接，双方共同扶持、促进服务区及其周边区域产业项目的发展。

（四）与所在区域发展要素融合

普查服务区所在区域的优势资源，根据地方资源，形成服务区将要发展的特色项目，通过项目凝聚服务区和所在区域的人、财、物等发展要素，实现服务区与地方发展要素的融合使用。

（五）与所在区域“互联网+”项目平台对接

服务区和所在区域还应该将两者的“互联网+”项目平台统筹对接，集约资源，提升效率。

（六）与所在区域管理机制对接

随着服务区和所在地方地理上的联通、产业上的融合发展，服务区和地方政府各自要管理的范围会有所延伸，需要管理的对象会更为复杂，在管理机制上需要统筹对接。

二、高速公路服务区与地方经济统筹对接发展新模式

（一）服务区与地方经济统筹对接发展模式的概念

上文高速公路服务区与地方经济统筹对接发展新理念包含六大方面的核心内容。在这六大方面，服务区和地方政府、企业是对接主体，产业项目是纽带和主要对接内容①这是因为地理联通需要考虑产业项目，规划和产业政策需要考虑产业项目，发展要素与资源使用在产业项目上，“互联网+”项目平台和管理机制主要作用在产业项目上，一切都围绕产业项目。，互联网是贯通各方的神经系统，共同构成“高速公路服务区+产业项目+地方城市（镇）+互联网（或物联网）”的服务区与地方经济统筹对接发展基本模式，可简称为“服务区产城统筹对接发展模式”或“区—产—城—网统筹对接发展模式”。即，依托服务区、产业（项目）、城市（或小镇、集镇、村镇、小城镇等）三者中任意一方的优势，其他两方主动对接，根据优势要素形成项目，统筹三方规划和“互联网+”项目平台，打通服务区与所在区域安全连通通道，统一管理，共推共享产业政策，实现服务区、产业、城市（村镇或小城镇）、互联网的统筹、联动、融合发展。

（二）服务区与地方经济统筹对接发展模式的对接导向及作用机制

1.服务区中心导向模式及其作用机制

以服务区为中心的对接导向模式是指在服务区产城统筹发展中，服务区是中心，是统筹发展主要驱动力量。这一模式是现有服务区与地方统筹对接发展的主导模式，其优点是，它尊重了服务区的现有布局，缺点是需要说服政府部门调整产业、城镇发展规划。这种模式主要包括“区->产->城+网”“区->城->产+网”两种对接过程。

“区->产->城+网”对接过程的作用机制为：发展较好的优势服务区，具有交通运输、人员、信息等方面的优势，能支持产业发展、聚集产业项目，可在其周边建设产业园区、物流园区、现代农业园区、休闲游乐园区等项目区。产业及各类产业园区的发展，将创造物质财富、形成人口规模、拉动消费，促使城市（城镇或集镇等）的产生和发展，并因生产、生活性活动的需要，“互联网+”项目得以发展并相互融合。根据这一机制，政府部门要主动对接具有优良发展条件的服务区，与其主管或经营单位统筹布局服务区内外产业发展，突出区域特色，规划引领在服务区周边建立城镇并实现“区、产、城”同时上网，相互对接。

“区->城->产+网”对接过程的作用机制为：服务区的交通运输、人员、信息、区内产业等优势，能吸引人口居留，形成小型集镇或聚居点，居民的增加又为产业的发展准备了充足的劳动力，保障了产业及产业园区的发展。城镇与产业的发展将扩大生产、生活对互联网的需要，促成“互联网+”项目发展融合。根据这一机制，政府部门要主动对接服务区，与服务区共同布局服务区外小城镇的发展，规划发展产业并实现区、产、城上网融合。

2.产业（园区）中心导向模式及其作用机制

以产业（园区）为中心的对接导向模式中，产业（园区）是服务区产城统筹发展的中心和主要驱动力量。这种导向模式的优点是，它尊重了产业（园区）的现有布局，缺点是服务区和城镇的布局可能需要调整，适合新建服务区或迁建服务区在选址的同时考虑对接问题，主要包括“产->区->城+网”“产->城->区+网”两种对接过程。

“产->区->城+网”对接过程的作用机制为：高速公路旁发展较好或将要着力布局发展的产业园区（或产业项目）、物流园区、生态休闲农业园区、大型景区、大型娱乐休闲场所等产业集聚区域，因其创造物质财富、聚集人员、扩大消费，能吸引服务区在其周边建立，服务区的落地又进一步凝聚人气、完善交通运输功能和相关配套设施，促使城镇在周边区域逐步形成以及产、区、城上网对接。根据这一机制，服务区主管部门要主动对接政府部门或园区开发机构，统筹安排服务区在园区附近迁移落地或新建，布局服务区内外产业发展，突出区域和园区特色，规划周边城镇建设以及三方网上对接联通。

“产->城->区+网”对接过程的作用机制为：高速公路旁具有优势的各类产业园区通过创造财富、聚集人员、拉动消费促使城镇的产生，园区和城镇的优势资源又进一步吸引服务区在周边建立。根据这一机制，服务区主管部门要主动对接政府部门或园区开发机构，帮助服务区迁移或新建到园区、城镇旁边，早日实现三方通过互联网的相互连通。

3.小城镇中心导向模式及其作用机制

以小（城）镇为中心的对接导向模式中，高速公路旁的小城镇（村镇、集镇、小镇等）是服务区产城统筹发展的中心和驱动力。小（城）镇为中心对接导向模式的优点是，它尊重了高速公路旁小城镇的现有布局，缺点是服务区和产业园区（或产业项目）的布局可能需要调整，也比较适合新建服务区或迁建服务区在选址的同时考虑对接问题。小（城）镇导向模式主要包括“城->区->产+网”“城->产->区+网”两种对接过程。

“城->区->产+网”对接过程的作用机制为：高速公路旁有一定规模的小城镇，具有一定的消费需求、劳动力、土地等发展资源，能吸引服务区到其周边发展，并因交通运输条件的完善增强了对产业项目的吸引力，促使产业园区在周边落地，城、区、产三方通过互联网连通互动。根据这一机制，服务区主管部门、产业园区规划管理部门要主动对接城镇相关部门，共同安排服务区的迁移或新建，布局服务区内外产业的发展，实现三方在互联网上的互联互通。

“城->产->区+网”对接过程的作用机制为：高速公路旁有一定规模的小城镇，因其消费需求、劳动力、土地等发展优势，能吸引产业园区落地发展，基于城镇、产业园区的消费优势和交通运输需求，吸引服务区在它们周边布局并与城、产双方通过互联网连通互动。根据这一机制，服务区主管部门、产业园区规划管理部门要会同城镇相关部门，安排产业园区的建设和服务区的迁移、新建，促使三方在互联网相互连通。

为了清晰说明以上三类导向模式的作用机制，上文进一步对“区->产->城+网”“区->城->产+网”“产->区->城+网”“产->城->区+网”“城->区->产+网”“城->产->区+网”六种对接过程进行了阐述。在实际过程中，这六种对接过程不一定如此清楚展现，但三类导向模式发挥中心导向作用的一方会体现的较为明显。

（三）服务区与地方经济统筹对接发展模式的实现路径

要实现服务区与地方经济统筹对接发展，主要有以下两条对接路径：

1.路径1：围绕项目，高速公路服务区与地方发展规划、政策统筹对接

（1）服务区中心导向的基本对接思路。服务区主管单位与地方政府制定产业政策、城市发展规划相关部门相互对接，在保证高速公路本身安全封闭运营的情况下，使服务区与所在区域在地理上相互连通，将服务区发展规划融入地方区域、产业发展规划，在具有发展优势的服务区周边布局产业园区、物流园区、生态休闲农业园区、大型游乐场、旅游景区等项目区，在招商引资、土地使用、产业项目发展落地上共推共享优势政策。在政府发展战略、规划、政策支持下，在服务区周边建成特色产业区、美丽特色小城镇，实现服务区、产业区、小城镇间“互联网+”平台的互联共享。这一对接思路是现有服务区与地方统筹对接的主导思路。

（2）产业（园区）中心导向的基本对接思路。服务区主管单位与地方政府产业政策、城市发展规划制定部门、产业园区主管部门相互对接，制定服务区迁移或建设方案，在高速公路附近发展较好的产业园区旁建立服务区，打通服务区直达园区的安全通道，统筹服务区与产业园区、地方城镇发展规划，在服务区内发展园区配套的服务项目，在招商引资、产业发展落地上共享优惠政策，在产业园区外建立特色服务区和小城镇，通过网络联通世界。这一对接思路是新建、迁建服务区与地方统筹对接的主要思路之一。

（3）小城镇中心导向的基本对接思路。为了在高速公路附近条件优良的小城镇旁建立服务区，服务区主管单位与城镇发展规划、地方政府产业政策制定部门、产业园区主管部门相互对接，共同制定服务区迁移或建设方案，统筹服务区、小城镇、产业园区发展规划，使服务区、小城镇、产业区地理安全相通，互联网上互联互通，三者共同发展。这一对接思路也是新建、迁建服务区与地方统筹对接的主要思路之一。

2.路径2：以项目为中心，高速公路服务区与地方产业发展资源拥有者统筹对接

根据服务区所在区域产业、旅游、文化等方面的潜在对接资源，通过服务区与对接资源匹配，将服务区发展定位为商贸市场型、旅游集散型、休闲旅游型、物流型、特色小镇型、产业园区型、基本型等各种类型，形成产业园区、物流园区、旅游产品推广、旅游集散、地方特产展销、休闲娱乐等预落地项目，再根据项目招商引资，对接地方项目资源拥有方，通过共同规划、股权合作、采购协议、租赁承包、联合管理、代理合同、相互协作、加盟经营等具体合作模式，以及专柜、实体店（专卖店、批发店、摊位等）、体验店、代理或代售点、展示厅、广告橱窗、网络销售与服务、展演台、自助服务设施、产业园区、物流园区等具体形式实现项目落地。

在通过以上路径统筹对接的过程中，服务区和当地政府部门（特别是周边城镇）还要建立协调管理机制，统一协调双方的对接工作。

以上两条对接路径构成的高速公路服务区与地方经济统筹对接发展模式如附图所示。

附图 高速公路服务区与地方经济统筹对接发展新模式

三、高速公路服务区与地方经济统筹对接发展模式的可行性

高速公路服务区与地方经济统筹对接发展模式以产促城，以城兴产，产城融合，是“产城融合”理论的体现。其基本原理是，通过高速公路服务区的交通优势提升周边区域区位优势，在服务区周边聚集产业集群，形成区域经济增长极带动区域经济发展。区位理论、产业集聚理论、增长极理论等理论是这一模式发挥作用的理论基础。

《公路工程项目建设用地指标》（建标〔2011〕124号）第8.3.5条规定“经主管部门批准，服务区可与公共汽车停靠站、长途汽车站、物流中心、公路治理超限超载站、联合执法站等设施合建。与服务区合建的设施的用地面积应单独计列”。即，该标准允许物流中心等设施与服务区“合建”。基于这一思路，在保证高速公路封闭式运行的前提下，如能通过合理设计、严格管理或加设高速公路收费设施等方式设计建设开放式或半开放式服务区，灵活运用“合建”思路在服务区周边布局产业发展，则能在保证高速公路安全畅行和有效收费的条件下，实现服务区与地方经济的统筹对接发展。实际上，卢静等（2013）、陈国梅等（2016）等文献已经提出过开放式服务区的布局结构图；现实中，沪渝高速长兴、江西庐山西海等服务区正在尝试与周边景区连通运营，这些先例证明服务区与地方经济统筹对接发展模式在实践上可行。

四、高速公路服务区与地方经济统筹对接发展模式推行建议

（一）打破服务区封闭运营的传统观念

服务区所有者、经营单位、地方政府、地方企业是关键对接方，但受封闭式经营传统观念的影响，相关方还没深刻认识到服务区对地方经济开放发展的窗口作用以及地方经济对服务区发展的支持作用。服务区主管经营单位要积极主动和地方政府、社会资源所有者对接，开拓服务区发展新空间。各级政府、企业要把高速公路服务区作为对外开放的窗口，鼓励物流园区、产业园区等产业项目、特色小镇项目与服务区合建；积极协调交通、规划、旅游、物流、国土、发改等相关部门与高速公路服务区建设管理单位成立统筹对接工作小组，梳理双方可对接资源，以项目为中心，具体推进统筹对接工作。

（二）推动发展开放式或半开放式服务区

目前高速公路服务区处于封闭式运营状态，如果持续这种相互隔绝的局面，服务区与地方合建物流园区、产业园区等项目设想将难以实现。在不违背高速公路自身封闭式运营，保障高速公路安全畅行和有效收费的前提下，要支持有必要的服务区实现对所在区域的开放式或半开放式发展。比如，在需开放车辆通行的服务区（合建的物流园区与服务区之间）设置车辆通行收费等相关系统；在需开放人员通行的服务区（服务区与周边发展乡村旅游的特色小镇之间）设置人员安全通行通道。

（三）解决车辆在服务区延时停留问题

现行高速公路收费政策使车辆不能过久的在服务区停留，限制了服务区各项功能的发展空间。协调高速公路收费站将服务区停留时长与高速公路行车时长区分记录，区别对待。可在服务区设置车辆进出的计时装置，计算并证明车辆在服务区的停留时间，在行车收费上将其区别对待。

（四）政府部门要保障与服务区对接发展的用地需求

目前许多高速公路服务区用地面积达不到《公路工程项目建设用地指标》（建标〔2011〕124号）的规范要求，多数服务区周边的土地为农业用地，难以满足产业多元化发展的用地要求。在服务区与地方对接过程中，地方政府有关部门要根据实际需要，统筹协调、规划对接用地的供应、用地性质的调整及基础设施的建设。

（五）加强协调管理

协调管理是服务区与地方经济对接发展的重要保障。在服务区与地方经济统筹对接发展中，要建立协调管理机制，区分相关方的权利界限，明确产权关系。

五、结论

本文针对我国高速公路服务区封闭式运行的现状，提出并系统阐述了服务区与地方经济统筹对接发展的新理念和新模式，探讨了对接模式实现的可行性，针对可能面临的问题提出了政策性建议。本文提出的理念、模式是发展交通事业、振兴乡村经济，通过交通强大国家的有效方式，如果得以应用，能为服务区转型升级、周边乡村发展、农村脱贫攻坚做出贡献，但还需在具体的发展实践中进行检验。