我国智慧警务建设的实践与思考——以“大智移云”技术为背景

肖振涛

（铁道警察学院治安学系 河南 郑州 450053）

伴随着工业化、城镇化进程，我国城市规模迅速扩大，人口日益膨胀，在经济不断发展的同时，也带来了环境污染、交通拥堵、治安混乱等一系列城市问题。为了摆脱“城市病”的困扰，同时与新技术的快速发展同步，智慧城市建设被政府提上了工作日程。警务工作作为城市管理工作的重点之一，其在提供警务产品、维护社会公共安全等方面发挥着不可替代的作用。然而，警力不足、治安事件频发、维稳成本增加、案件侦破率低、警察公信力下降等问题日趋严峻，时代呼唤着警务机制与模式更新和体制变革。随着互联网技术的深入发展，大数据、人工智能、移动互联网、云计算等新技术被广泛应用，中国工程院院士、互联网专家邬贺铨将之概括为“大智移云”时代，将大数据、人工智能、移动互联网、云计算技术简称为“大智移云”[1]。“大智移云”时代的到来不仅推动了信息技术领域的革命，更将引发社会的巨大变革。就警务工作而言，对“大智移云”等新技术的跨越式应用不仅会对公安机关警务理念、行政方式产生重大影响，更是为公安机关警务机制更新和体制变革提供了技术支持与现实路径。党的十九大报告要求“善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”。因此，公安机关必须适应“大智移云”技术的要求，把握时代机遇，培养互联网思维，积极运用大数据、云计算、互联网、物联网、人工智能等技术手段，打造新型警务机制与模式，实现警务工作的智慧化、智能化、协作化、服务化。

1 关于智慧警务内涵的探讨

作为新兴的概念，智慧警务是随着信息技术在公安系统的深入应用才在近几年被提及的。根据对中国知网的“主题”检索，得到有关“智慧警务”文章数据如图所示：

图 中国知网“主题”检索“智慧警务”的文章数量

通过对比发现，2011年之前的文章论述的主题多是警务、警务实战、警务信息化等，智慧警务使用频率较少。开始专门论述智慧警务的文章是2011年1月乔智的《信息时代的“智慧警务”》和2011年4月芮晓玲、师晓敏的《基于GIS技术的智慧警务系统》。此后，研究智慧警务的文章逐渐增加。随着传统警务模式弊端日趋凸显，社会管理变得逐渐复杂，治理难度也逐渐加大。信息技术开始深入应用在公安系统中，智慧警务成为新一轮警务改革与发展的趋势。

目前，业界对于智慧警务的内涵尚未达成共识。乔智认为：智慧警务是在信息技术快速发展的环境下，借助公安部“金盾工程”的资源与系统优势，通过对数据的搜集与储存，把人流、物流和资金流形成的信息化“社会流”纳入管控范围，运用科技手段进行智能分析与处理，以“人”为核心，掌控“屋、车、路、网、场、组织”等相关要素，所形成的动态轨迹管控机制[2]。高耸认为：智慧警务就是通过对信息的采集机制、整合机制、共享机制、分析机制的建设，整合相关警务信息，充分利用前沿科技手段，以服务民众和面向实战为目标进行顶层设计，建设高效、智能的应用系统，实现警务工作智能化、流程化、可视化与现代化[3]。张兆端认为：智慧警务是以互联网、物联网、云计算、视频技术、数据挖掘等技术的应用为基础，把实现公安信息化作为核心，通过互联化、智能化、协作化的方式，实现公安机关各个功能模块高效协调运作，达到警务信息“强度整合、高度共享、深度应用”目标的一种警务发展新理念和新模式[4]。可见，学术界对智慧警务概念的探讨主要围绕以下几个核心要素：第一，强调大数据、物联网、互联网、云计算等技术在智慧警务建设中的基础作用。信息技术的迅速发展与深入应用，为智慧警务建设提供了技术支持与现实路径。第二，强调整合警务信息资源的重要作用。借助信息技术实现对相关警务信息的高效整合、分析与应用，对实现由“口袋警务”“汗水警务”向智慧警务的转变发挥着关键性作用。第三，强调建设智慧警务的根本目标，即实现警务工作的智慧化、智能化、协作化、服务化。

然而，当前对智慧警务的研究也存在一定的局限：第一，研究关注面较窄。对智慧警务的解读多是从信息技术维度去考虑，而忽略了智慧警务的其他要素。智慧警务是一种新型的警务形态，不能仅仅将视野局限于信息技术的视角，而应该放到社会环境中去研究。第二，缺乏对建设智慧警务的整体谋划与探讨。目前的研究并未形成完整体系，部分研究较为笼统，研究内容重复性较多且缺乏系统性，对智慧警务尚未形成统一的衡量指标。

综合现有研究及“大智移云”技术时代的警务发展趋势，笔者认为智慧警务的概念应有狭义和广义之分。狭义的智慧警务是从信息技术的维度去解读，着重强调信息技术在警务工作中发挥的重要作用，即智慧警务是伴随着大数据、互联网、物联网、云计算等信息技术在公安系统的深入应用，工作流程不断优化、工作效率不断提升而形成的新的警务工作模式。近年来，随着信息技术在公安系统的深入应用，狭义智慧警务概念较为流行，也是目前大多数学者对智慧警务概念进行解读的视角。广义的智慧警务概念是指公安机关在互联网思维的引领下，在对信息技术应用的基础上，积极适应新的警务环境、更新警务理念、改革警务机制、规范执法工作、优化管理服务、强化警务合作而形成的一种新型警务机制与模式。对广义智慧警务概念的理解要把握以下涵义：第一，对信息技术的应用是智慧警务建设的基础。信息技术的不断发展决定了智慧警务要不断创新与优化，智慧警务具有动态性、实践性等特点，没有信息技术的支撑，智慧警务建设就无从谈起。公安机关对信息技术的应用深度和应用的合理度直接决定了智慧警务建设的成败。第二，广义的智慧警务更加强调智慧警务内在的价值理性和价值理念，如果缺乏警务理念的更新，缺少具有互联网思维与高素质的警察队伍，即使应用先进科技手段，也难以实现智慧警务，即智慧警务是价值形态与现实形态的统一。第三，建设智慧警务是警务改革与发展的必然趋势，涉及到公安系统内部与外部的诸多方面，需要统一的战略规划与制度安排。

2 我国智慧警务的实践探索

为了快速适应经济和社会的发展，1998年，公安部提出建设“金盾工程”。“金盾工程”是公安机关利用信息技术手段，提升公安机关高效指挥、高效行动、协同作战等方面的能力，是促进警务信息化、实现科技强警目标的重要措施[5]。“金盾工程”一期、二期工程的陆续开展适应了信息技术时代下公安工作的要求，有利于提高公安机关利用信息技术的能力与水平，为以后建设智慧警务准备了物质基础和实践基础。为了贯彻落实公安部“金盾工程”项目和智慧城市建设发展的需要，部分城市公安机关将大数据、云存储、云计算、物联网等科技工具与警务工作有效衔接，将科技应于警务工作中，成为科技强警的关键。

2013年山东公安机关提出建设“警务云”应用系统。“警务云”以分布式计算、分布式存储、分布式分析、资源虚拟化等相关云计算技术，建设警务信息共享数据库，衔接全省公安系统跨区域、跨部门、跨警种的数据信息共享和协同作战。以济南市公安局“警务云”应用为例，该市的公安云计算中心形成了以“一个数据中心＋四网＋五平台”的应用格局。“四网”即公安内网、互联网、图像专网、安全接入网。“五平台”即存储平台、网络平台、管理平台、应用平台、安全平台。公安云计算中心以“四网＋五平台”为基础依托，借助云计算、云存储，将数以千计的数据存储到“超级计算机”，综合运用应用软件分析处理这些数据，公安机关可以从“云”端各取所需，促进信息流、业务流、控制流的有机融合，有效解决公安大量数据存储、资源整合、信息共享等问题。

深圳公安机关贯彻科技强警战略，将科技工具深入应用到警务工作中，主动探索警务体制机制改革。一是以信息技术带动公安组织机构的“扁平化”。借助大数据、云计算、物联网、移动互联网等技术开发并应用公安机关智能平台系统，优化公安组织机构，提升警务工作质量与效率。例如，深圳市公安局将原指挥中心、信息通信中心、科技处等相关机构合并成新的指挥中心，借助科技手段构建一体化智能情报指挥系统，实现警务信息共享、数据精确研判、命令瞬间传达。通过将相关机构合并，解决了分工过细、职责不清导致的警力内耗问题。二是借助大数据、云计算、互联网等技术重塑警务流程。积极推进公安业务的网上办理，打破现有业务部门的组织界限。以信息技术为支撑，优化公安组织机构和警务流程，积极探索警务体制机制改革。

2017年福建省公安厅与腾讯公司签订“互联网+警务”战略合作协议，双方将进一步借助现代科技手段，打造现代化警务模式，助推福建全省“智慧警务”建设。福建省公安机关依托腾讯公司的大数据、云计算等科技工具，借助微信、QQ等社交平台产品，提升警务信息互联网化水平，解决警务工作中存在的服务方式单一、信息发布滞塞等瓶颈问题。例如，福建公安机关和腾讯公司合作开发的防走失平台——“牵挂你”已经在“福建治安便民”公众号和微信“城市服务”中上线。“牵挂你”防走失平台借助于腾讯实验室的1∶N人脸检索识别技术，公安民警、微信用户只需要上传走失人员照片或者疑似走失人员照片，就能和已有图库里的信息进行核对，在瞬间完成千万级的易走失人员人脸检索[6]。人脸识别防走失平台的应用是福建公安机关由“汗水警务”向智慧警务迈进的鲜活写照。

各地公安机关对智慧警务建设进行的大量的探索，形成了各具特色的实践模式，积累了宝贵的经验。例如，在警用软件的开发利用方面注重与企业的合作，大大提升了警务工作的效率。从探索效果来看，部分城市公安机关能够突破传统警务工作模式，将科技工具与警务工作有效衔接，警务工作的质量和效率明显提升。具体表现在：第一，以公安系统大数据、云计算的应用为标志，逐步注重对信息数据的收集、分析、储存和应用，推进警务信息化建设。第二，以公安内网的应用为标志，逐步注重以信息技术带动公安组织机构的“扁平化”和警务流程的便捷化，推进警务体制机制改革。第三，以多种应用平台的开发与应用为标志，逐步注重打造智慧化的警务平台。智能勤务管理平台、智能基础管理平台、智能影像应用平台等智慧服务平台和警务微博、警务微信等警务微平台的开发与利用，适应了科技时代对警务现代化提出的新要求。

然而，智慧警务作为新型的警务机制与模式，当前部分公安机关对智慧警务建设的探索实践还存在诸多局限。第一，没有深刻完整把握智慧警务的内涵，在理念或行动上把建设智慧警务与公安机关技术设备的增加和应用软件的广泛使用相等同，使智慧警务建设缺乏长期规划。第二，对“大智移云”等新技术重开发轻利用，新技术服务警务工作的潜能有待进一步释放。第三，对智慧警务的探索还主要停留在推动警务信息化层面。警务信息化强调的是公安机关的工具理性，主要是指公安机关借助信息科技手段优化工作流程、提高管理与服务效率等。智慧警务则更多强调的是一种警务形态与机制,是公安机关工具理性与价值理性相结合的产物。

3 智慧警务建设的思考

通过以上对智慧警务内涵的理解和对部分城市公安机关实践探索现状的分析，我们可以明确智慧警务建设的完整内容，走出智慧警务建设的误区。真正的智慧警务是警务理念先进化、警务信息化、警务体制机制现代化的统一体，包含智慧化的理念、人员、组织、技术、体制机制诸要素，其强调通过“智慧”提升警务工作质量与效率。建设智慧警务是一项涉及公安机关内外诸多方面长期而复杂的工程，就目前情况来看，建设智慧警务应注重从以下方面入手。

3.1 适应时代要求，更新警务理念

智慧警务是价值形态与现实形态的统一。建设智慧警务，一方面，公安机关要与时俱进，积极应用“大智移云”等新技术提高警务工作的质量与效率；另一方面，公安机关必须克服官僚制组织的思维惯性，实现服务理念与思维方式的变革，打造现代化公安队伍，才能真正实现警务工作现代化，实现智慧警务。因此，智慧警务建设必须以更新警务理念为先导，公安机关要深刻认识到“大智移云”时代特点和智慧警务建设的必要性，转变思维方式，构建一流的警务机制。首先，公安机关及其人员要具备创新意识，提升创新能力。创新是促使警务工作持续发展的不竭源泉，为适应现代警务工作的需要，一些地方公安机关在创新思维的驱动下，积极运用“大智移云”等技术，提出并建设“数字警务”“微警务”“虚拟警务”等警务应用系统，极大地提高了警务工作的质量和效率。因此，建设智慧警务必须突破旧思维的束缚，积极培养警察的创新意识，创造新办法、新举措，使民警充分意识到智慧警务建设不仅仅是对新科技的应用，更需要每一名人民警察贡献智慧并亲身实践。其次，提升公安机关服务意识与水平。公安机关应清楚的认识到，智慧警务建设的根本目的是更好地为人民服务，公安机关要克服思维惯性，自觉树立为人民服务的意识，通过加强思想教育、定期培训与学习、设立合理的考核激励机制，不断强化民警主动服务的意识与水平。最后，积极培育警务人员的互联网思维。在互联网高度发达的时代，尤其是移动互联网的迅速发展及智能手机的普及，深刻改变了人们的生产和生活方式。与此同时，不法分子的科技能力和犯罪行为实施能力也在不断加强，这些变化给现代警务工作带来了机遇和挑战，警务人员必须具有互联网思维意识，提高互联网技能，善于运用互联网开展相关工作。

3.2 加强顶层设计，统筹协调推进

智慧警务建设是一个综合性系统工程，必须加强顶层设计，统筹兼顾，打破警种、部门、地域的限制，发挥整体效应。当前对智慧警务的探索实践，主要以地市级公安机关为主导的，缺乏整体的顶层规划领导，智慧警务建设存在各自为政、急功近利的现象。为此，要从以下几个方面着手。第一，健全智慧警务的标准体系。国家层面要完善对智慧警务建设的顶层规划和宏观指导。针对目前各地公安机关基础参差不齐、各部门各自为政、信息孤岛等现象，尽快制定整体标准，在遵循各地区实际情况的基础上实现信息资源共享和警务机制整合。第二，理清建设思路，做长期规划。智慧警务建设是具有长期性、复杂性、系统性的工程。应组织专家进行深入的论证，因地制宜制定长期规划，明确建设步骤并分步有序启动，在总体布局基础上，依照警务需求，对责任主体、技术线路、平台建设和配套机制进行系统设计。智慧警务建设不能因为领导者的更替而人走政息，更不能盲目跟风建设。有些地方公安机关盲目跟风，大力引进技术设备，但对智慧警务建设的长期性与复杂性认识不足，缺乏长期规划，使建设智慧警务成为了一种潮流，沦为形象工程，不仅没有达到预期效果，而且造成了资源浪费。第三，总结地方改革创新经验，将地方成功经验总结推广。近年来，部分地方公安机关在智慧警务建设方面做出了大量的深入探索，积累了许多宝贵的经验。系统地总结各地公安机关的探索经验，及时将地方成功的做法上升到制度层面，以制度的形式加以固定和推广，避免智慧警务建设成为短期行为。

3.3 以“大智移云”技术引领警务体制机制创新

创新警务体制机制是迈向智慧警务的关键一步，“大智移云”等技术的成熟与应用为警务体制机制创新带来了机遇。公安机关应深入运用“大智移云”技术，创新警务体制机制。第一，健全现代化的指挥决策机制。在信息大爆炸时代，有效利用信息是指挥决策的基础和前提。公安机关要提高指挥决策水平，就必须要做好信息的准确收集处理，并通过信息数据平台对信息进行有效整合，准确分析研判，增加指挥决策的信息化和科技化含量，形成总体指挥决策、专项活动的目标指挥决策、突发应急指挥决策等工作机制。第二，建立扁平化的警务体制，再造警务流程。公安工作信息库和应用系统的建立极大地提高了公安工作的质量与效率，以“大智移云”等技术为支撑，构建扁平化的组织层次，再造警务流程，最大限度地压缩指挥决策的层级和中间环节，从组织结构和运作程序上确保公安机关综合效能的最大化，进而推进公安机关组织改革和警务机制创新。第三，建立面向实战化的警务机制。借助“大智移云”等技术手段，一方面强化对各种危害社会行为进行预测，提升公安机关对犯罪规律的预警能力，构建科学精确、服务实战的预警机制；另一方面优化侦查破案的运作机制和业务流程，提高公安机关侦查破案的效能。此外，要创新管理和服务机制，善于发挥互联网技术优势，创新管理和服务的方式，建立网络化的管理和服务机制。

3.4 密切联系群众，创造新型警民关系

和谐的警民关系是智慧警务的重要组成部分，是公安机关永葆生命力的源泉。建设智慧警务，必须密切联系群众，创造新型警民关系，使公安机关工作得到人民群众的认可与支持。首先，要做到警务信息主动公开。在移动互联网时代，警务工作中的任何瑕疵都可能会在网络上被放大，甚至被不法分子恶意炒作，损害警察公信力。公安机关必须做到信息及时公开，占据舆论制高点，提高公安机关公共服务水平，树立良好警察形象，赢得人民群众的信任。其次，要拓宽警民合作途径。移动互联网的普及与应用为警民合作带来了新的机遇。公安机关通过微信、微博等平台不仅可以为人民群众提供便捷化的公共服务，而且可以与民互动，获取相关治安信息，提高行政效率与质量。最后，要做到高效沟通，提高公众的参与意识。公安机关应改进工作思路与方法，加强警民沟通与合作，构建和谐警民关系，树立良好形象，提升人民警察的公信力，高效应用警民沟通平台，促进公众积极参与到治安管理中，认真听取人民群众意见建议[7]。

3.5 构建现代化的智慧警务保障体系

智慧警务是一种新型的警务形态，建成智慧警务必须有完善的现代化保障体系作为支撑。其一，要进一步完善智慧警务建设的技术设施，为智慧警务建设提供技术保障。在完善智慧警务建设的网络硬件设施并使之有效链接的基础上，注重对警务运行平台和运行系统开发与利用。运行平台主要包括智能勤务管理平台、智能情报分析平台、智能影像应用平台、智能轨迹管控平台等。运行系统是由涵盖公安业务的各类运行管理系统组成。如情报信息系统、综合办公系统、智能监控系统等。此外，公安机关要加强对公安专网、移动警务网、视频物联网、移动终端的应用。目前手机已成为人们处理信息的重要工具，应综合智能手机操作系统的特性，开发出操作简单、高效便捷的警务移动应用系统。其二，智慧警务建设要在法律制度、管理机制、人才供应、财政支撑、安全技术等诸多方面得到保障。健全与智慧警务建设相配套的法律法规保障体系，从法律层面明确智慧警务的建设目标、思路规划等，为智慧警务建设的各项工作提供制度保障。要完善智慧警务建设的人才保障体系，尤其是信息技术相关人才的储备和供给，通过建立合理的人才供给机制和长效学习机制，提高公安机关信息技术水平和整体素质。要为智慧警务建设提供财政支持，通过设立智慧警务建设的专项经费，明确经费支出标准和范围，为智慧警务建设的各项工作提供财力保障。公安机关要提高安全防范意识与安全技术水平，保障公安机关系统开发安全、数据安全、信息传输安全和运营平台安全，为智慧警务建设提供安全保障。