关于“三级一体”警务机制改革的调查与思考——以湖南省怀化市为例

岳光辉 李 萌

（湖南警察学院刑事科学技术系 湖南 长沙 410138）

1 引言

湖南省怀化市总人口540万，警力4000余名。2015年之前，刑事案件年均立案数最高达1.5万起。随着警种越分越多，警务资源碎片化分割、警务方式粗放、打防管控相互脱节、情报信息共享困难等问题不断呈现，警务工作整体效能得不到实质性的提高，公安体制改革已势在必行。

为了解决这一问题，怀化市公安局以“创新、合作、共享、一体化”的理念为指导，探索推行了系统化、全方位、结构性“三级一体”警务机制改革。自2015年初开始，在充分调研的基础上提出了“按性质归并职能，按职能组建中心”的改革方案，将公安机关的主要业务进行梳理，按性质归并为“侦破打击、防范控制、管理服务”3大根本业务和“指挥调度、情报支撑、刑事技术、执法管理、实战训练、新闻信息、绩效评估”7大支撑业务，以构建市、县、派出所三级“一体化”运行为方向，在市局组建10个中心、县局成立7个中心，通过警务资源重组和共享，系统有序开放和融合，实现全方位合成作战，全流程一体化运行。

怀化市公安局通过两年时间的机制改革，取得了破案率上升、执法质量上升、群众办事效率上升、发案下降、警务成本下降“三升两降”的显著成效。大大提高了公安机关体系的合力、资源的潜力、民警的动力和科技的魅力，让老百姓得到了更安全、更方便、更公正的“红利”，让民警得到了更高效率、更高素质、更有成就感的“红利”。此项改革得到了湖南省公安厅的充分肯定，并已在湖南全省进行推广。2017年3月21日，时任中央政治局委员、国务委员、中央政法委员会书记的孟建柱同志专程到湖南听取湖南警务机制改革的汇报后，也对此改革给予了充分的肯定和高度评价。

2 怀化市“三级一体”警务机制改革调查情况

2.1 调查准备

课题小组通过上网查询的方式初步了解了怀化市“三级一体”警务机制改革的基本含义、运转方式及初步成果，搜集了有关资料，并进行了分析研读，进一步了解了“三级一体”警务机制改革的基本内容。从群众和民警的角度分别设计了两份调查问卷，并整理出对市县公安机关主要负责人及所队长的访谈问题。

2.2 调查对象

本次调查主要针对怀化市当地群众、基层民警、“三级一体”警务机制改革和实施的主要负责人和执行者等。

2.3 调查方法

本次调查主要采取问卷调查、访谈调查和实地调查相结合的方法。

2.4 调查时间

2017年7月至2017年11月。

2.5 调查结果

2.5.1 当地群众对“三级一体”警务机制改革的认识

选取怀化市火车站、中心市场、中心商业步行街等人口相对集中、人流量大、治安状况较复杂的区域，随机对当地群众进行问卷调查。共发放调查问卷110份，回收问卷107份，回收率为97%，其中有效问卷102份，有效率达92%。问卷调查达到抽样统计分析的基本要求。调查情况统计如表1所示。

表1 当地群众对“三级一体”警务机制改革的调查

2.5.2 当地民警对“三级一体”警务机制改革的看法

本调查基于了解民警对“三级一体”警务机制改革的认识及对比改革前后的破案率、工作协同效率和群众联系度。为了使调查数据更加的贴切实际情况，此项问卷调查对象包括市局、县（分）局、派出所民警，以便于全面了解“三级一体”的具体操作及成效。此次共发放调查问卷110份，回收问卷104份，回收率94.5%，其中有效问卷101份，有效率91%。问卷调查达到抽样统计分析的基本要求。调查情况统计如表2所示。

表2 怀化公安民警对此次改革看法调查的数据统计

2.5.3 怀化公安民警访谈中认为存在的问题统计

在进行问卷调查后，调查组还就改革中资源整合和民警职责义务等两方面内容对民警进行了座谈和个别访谈，访谈情况如表3所示。

表3 民警访谈记录的统计

3 怀化市“三级一体”警务机制改革调查情况评析

3.1 取得的成绩

2015年11月以来，怀化市公安局在市委、市政府的大力支持下，积极探索推行“三级一体”警务模式改革，减少了领导层级，实现了扁平指挥，高效运转。改革实施两年来，怀化公安打防管控整体效能、服务效能均得到大幅提升，百姓安全感大幅增强，满意度大幅提高。

3.1.1 立案数大幅下降

据调查统计，2016年，怀化市刑事案件总量比2015年下降27.15%；2017年以来（截至10月），立案数同比下降16.78%，其中电信网络诈骗发案数同比下降41.91%。据怀化市公安局鹤城分局（怀化市唯一城区分局）统计，2015年立案4135起，2016年立案2783起，截至2017年10月底，立案1936起。2016年立案数较2015年下降了32.7%，2017年1～10月底立案数较2016年同期下降了30.4%。据怀化市芷江县公安局统计，2015年立案473起，2016年立案439起，截至2017年10月底，立案274起。2016年立案数较2015年下降了7%，2017年1～10月底的立案数较2016年同期下降了37.6%。

3.1.2 破案率显著上升

据调查统计，2016年怀化市破案绝对数上升16.32%，破案率上升15%；2017年以来（截至10月），怀化市公安机关现行案件破案数同比提升78.84%，破案率同比上升13.84%。据怀化市公安局鹤城分局统计，2015年破案1159起，破案率为28%；2016年破案1009起，破案率为36.3%；截至2017年10月底，破案808起，破案率达41.7%。据芷江县公安局统计，2015年破案171起，破案率为39.4%；2016年破案186起，破案率为43.9%；2017年1～10月底破案176起，破案率达60.7%。

3.1.3 基础工作进一步提升

怀化公安机关在城区派出所和社情复杂的农村及郊区派出所全面推行“一二三”勤务模式（“一”中心：警务实战合成中心；“二”中队：治安管理中队、社区警务中队；“三”室：勤务接待室、执法管理室、矛盾纠纷调解室），34个城区城关派出所建成警务实战合成中心、20个治安复杂的农村派出所建成综合警务指挥室。全面推行“一包五化”社区警务，即一个社区由一个领导包点，社区民警专职化、专业化、网格化、信息化、社会化。在942个行政村建成村级警务室，搭建村级警务应用系统，联通社区警务平台、情报平台，实现城乡社区警务全覆盖。

3.1.4 人民群众满意度大幅提高

随着“三级一体”警务机制改革的深入推进，警务综合效能不断提升，公安机关执法公信力不断增强，人民群众满意度大幅提升。2015年，怀化市公安局综治维稳工作、禁毒工作满意度测评、公安队伍形象满意度测评均排名全省第一。2016年，怀化公安工作绩效考评全省第一，民调全省第一，队伍形象全省第一，是全省唯一的“四项建设”综合示范市公安局。2017年上半年，公安民调、社会治安状况评价、违法犯罪现象评价及现行案件、侵财案件破案率均排名全省第一。

3.2 存在的问题

公安改革是一条探索创新之路，需要多试点、多积累经验、正视不足，不断改进与提高。“三级一体”警务机制改革虽已经取得了很显著的成绩，但也还存在一些突出问题。

3.2.1 系统平台整合有阻碍

警务改革必须紧紧抓住信息化，而当前公安信息化的关键就是整合分散在各警种、部门的系统平台，实现市、县、所共享使用。目前，怀化市公安机关已按照“系统跟着平台走，平台跟着中心走”的思路，自主研发指挥调度、合成作战、治安防控、情报信息、刑事技术等10个中心工作平台，将市局自主搭建的4G无线图传、视频监控、重点人员管控、案件分析研判、通讯数据研判、多警协同、人力情报等53个信息系统和上级公安机关部署的24个信息系统进行归集。同时，采取平台一级研发、三级共用的办法，实现市、县、所资源共享。

“三级一体”警务机制改革之所以能取得如此显著的成效，其中很重要的一点就是做到了资源整合与协同破案。但其中也存在一些问题：第一，共享权利向一线倾斜不够，上报时手续多，因此，很多基层民警对一些资源只是“看得见”，却“摸不着”，基层办案民警很难切实获取资源信息；第二，资源整合不够，资源整合共享最大的好处便是省去了各个平台资源共享的步骤，而现在缺乏一个统一的共用的平台，资源共享没有达到理想状态；第三，资源的保密性存在隐患，资源进行整合共享虽然提高了破案率，但一些涉密的文件数据如果进行共享，就有着被泄露的风险，实战需求和使用权限的度有必要进行严格规范。

3.2.2 传统考核机制落后

“三级一体”警务机制改革构建了新的人员编成体系。按照原有警种“机构不变、职数不减、职级不减”和新的中心“一个领导分管、一套机制运行、一个目标导向”的原则，将作战单元由过去在警种内部分散编成变为在中心内部集约编成。在市局采取“二元过渡、两级布局、双线考核”的办法，将分布在不同警种的履行相关职能的警力向“中心”集约。在县级公安机关，整合职能相近、职责交叉、业务关联的部门，按照“警力跟着业务走、业务跟着中心走”的原则进行实体整合，将县级公安机关原有的18至20个内设机构撤销、精简、合并为7个中心，即：指挥中心、侦查中心、防控中心、队伍管理中心、执法管理中心、交管中心和监管中心。同时，将整合置换出来的综合勤务岗位警力充实到一线实战岗位，提升一线警力占比。整合后的“中心”实行“三整合、十统一、三共享”，即：整合机构、整合警力、整合装备；统一领导、统一内勤、统一场地、统一会议、统一行文、统一党团、统一培训、统一考核、统一网页、统一调度；共享资源、共享手段、共享线索。

随着改革的不断深入，新的人员编成体系的构建会引起人事的变动，现行执法质量考评逐渐暴露出重质量、轻数量，重案卷、轻整改等问题，不能真实反映办案单位和办案民警执法状况、工作实际，严重影响民警执法办案的积极性。据对民警的个别访谈调查显示，市局的民警工作积极性不如县级公安局，部分原因是市局、县局民警考核机制、待遇变革不一致。例如，市局很多支队长整合到中心后，只担任一个分管部门的主任，职能权力明显受到限制，严重影响了其工作积极性。但县局的一线基层民警多，改革后消除了原警种之间的界限，将民警分到各个中心，原一线基层民警调往中心后，普遍感觉在政治待遇上有所提高，民警积极性进一步提升。

3.2.3 机关和警种实体运行有矛盾

“三级一体”很重要的一个核心内容就是警力集约，按照“按职能设中心，以警种并专业”的思路，对市、县、派出所三级警力进行集约重组，大幅减少职能相近、交叉重叠的机构衔接带来的损耗，强化警种的共同属性，进一步彰显集群作战优势。在访谈怀化市公安局胡长春局长时，他提到了怀化“三级一体”警务机制改革在市县的具体操作方式不同。市里的改革是虚实结合的运转，在原部门都存在的基础上，将各级警力集约重组，划分成几个中心；而县里的改革是实体化的运转，已经没有了原警种的界限。

县级基层实体化运转，市级虚实结合运转。在调查过程中，有民警反映在需要资源信息时，有时会出现机关管理人员仍在向其原部门索要数据的情形，这无形中增加了基层民警的工作压力。警种的界限仍模糊不清，没有完全消除隔阂。资源在上面，任务在下面的情况仍然存在，导致在中心和警种实质工作运转中出现条理不清的状况。

3.2.4 掌握新型信息系统技术的人才少

以前的信息资源分散在各个警种中，“相互兼容难、内外整合难、上下对接难”的问题十分突出。“三级一体”警务机制改革采取了一些相对应的措施将信息联通、共享。按照“一级研发、三级共用”原则，市、县、所三级相对应的中心及相关民警都在一个工作平台上工作，不断研发升级新型信息系统。

近年来，怀化市公安局指挥中心按照“权威高效、科学指挥、扁平调度、快速反应”要求，依托4G无线图传，PGIS警用地理信息系统、数字无线集群等现代信息科技成果，推动指挥中心向实战化转型升级。新型信息系统的运用更有利于民警对数据的收集整合。但现在公安机关对此类信息系统能够熟练掌握的技术性人才并不多，特别是县一级的公安机关更少。据调查，怀化市芷江县公安局全局能够熟练掌握技术的仅22人。掌握技术的人才少，导致新兴系统的资源无法得到最大化的利用，严重浪费警力资源。

4 进一步完善“三级一体”警务机制改革的思考

加强和完善怀化市公安局“三级一体”警务机制改革，必须在有效改革的基础上直面问题，不断进行改革和完善。

4.1 宣传发动聚力

从公共治理的角度来分析，公安机关的社会管理创新作为整个社会管理创新的重要组成部分，必须切实提高广大公安干警的责任意识和回应。做好一项工作，思想的统一和认识的提高是前提、关键和保证[1]。针对在调查中出现的部分民警对公安体制改革工作不熟悉的现象，应当开展多种形式的宣传教育活动，向广大公安民警宣传“为何改”“改什么”“怎么改”来统一思想，聚全警之力来积极投身公安体制改革实践。同时，还应该做好群众的思想宣传工作，从本次对怀化当地群众的抽样调查问卷来看，了解“三级一体”警务机制改革的群众仅占19.7%，少数民众还对公安工作不够信任，对公安民警存在畏惧心理。因此，应在广大人民群众中加强“三级一体”的警务机制改革的宣传教育，如利用微信公众平台发送关于改革的微信推送文章，让广大人民群众切实了解公安机关警务机制改革所带来的变化，坚持民生为本，服务为要，不断提升人民群众的安全感和满意度，进一步提升公安机关的形象。

4.2 充分处理好机关和警种实体化运转的矛盾

职责重新划分之后，原有的人事关系被打破，出现了一些岗位安排不合理，资源调配不协调等现象。市局现行运转方式是虚实结合，原警种界限没有消除，只是各部门抽调了人去组建了中心，其主要原因是市局人事关系繁杂、人数多，改革调整进展慢，而县局人少，便于管理，已经开始了实体化运转，原警种之间已经没有了隔阂。上下级运转方式不同加之有的民警改革意识不够强，极易造成“中心”运行的同时，警种之间产生不必要的相互联系，降低警务工作效能降低。

因此，“中心”应通过资源整合，充分发挥出统一调度功能。要切实加强警营文化建设，丰富警营文化生活，进一步增进民警间的感情融合，真正使“中心”内部人际交流和谐，情感深度融合。要从制度上明确内设机构职能事权，规范各级公安机关及其内设机构的法定职责，打破部门壁垒、信息壁垒、畅通指挥体系，解决事权划分不清、职能交叉重叠等问题，真正实现警力“无增长改善”，提高民警工作效率，提高公安执法效能[2]。

4.3 建立完善的考评机制

2015年3月，公安部印发《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》，要求深化执法质量考评工作，科学设立质量与效率并重的考评标准，树立正确的执法导向，引导民警多办案、办好案，全面提升执法质量与效率。要从关键绩效、督查绩效、鼓励绩效3个维度设计中心对个人的考核系统，尽可能做到奖惩分明，充分调动民警工作积极性。在完善考评机制和提高民警工作积极性的同时，加强民警的思想政治工作，树立正确的权力观，让所有民警心往一处想，劲往一处使，全力推进警务机制改革。要利用中央关于公安管理机制和队伍管理体制改革的红利，通过落实中央关于警员分类管理、职务序列改革等部署要求，健全晋升、考核、交流等制度机制，制定出台向基层和实战倾斜的警务保障政策、措施，加大对一线实战民警的倾斜力度，努力建立一套把民警稳在基层、聚向实战的管理制度。可以实行工作考评自动化，规范民警日常管理活动。结合日常正规化建设，需要自主研发考评系统，组织开发各类管理云系统，综合运用“互联网+”技术对监控者进行标识定位，提高管理效率和质量。

4.4 加强民警的培训与教育工作

当前，新一轮科技革命孕育兴起，特别是大数据、云计算、物联网等信息技术的不断涌现，既给公安机关维护国家安全和社会稳定工作带来了诸多挑战，也为全面深化公安改革和加大警务改革创新提供了新的机遇[3]。公安机关应当强化科学技术支撑，全面实施公安信息化建设“提速工程”。同时，积极应用先进技术和装备，提升公安核心战斗力，将管理方式由人工化向信息化转变。在引进一部分掌握“高、新、尖”技术人才的同时，以实战化为方向，加强对民警掌握使用新型信息系统技术的教育培训工作，提高民警的信息化工作水平和综合战斗能力，以不断适应大数据形势下公安工作的需要。

5 结语

改革只有进行时。从机制创新转向体制改革，是历史的必然。随着刑事犯罪呈现出科技化、智能化、职业化、专业化、团伙化、地域化等特点，各级公安机关必须不断进行警务机制改革，以适应不断变化的新形势。怀化市公安局“三级一体”警务机制改革虽然取得了骄人的成绩，但仍存在一些需要认真解决的问题。必须推动改革向纵深发展，优化结构固化体制，积极探索推进“大部门、大警种”为载体的警务体制改革[4]。