关于地方公安机关“大部门大警种”制改革的若干思考

文/秦立强

关于地方公安机关“大部门大警种”制改革的若干思考

文/秦立强

近年来，地方公安机关积极推进“大部门大警种”制改革，取得了重要进展和经验，但细究其里，也暴露出一些不容忽视的问题，尤其是关于“大部门大警种”制改革的本质、目的、价值和功能等，存在理念认识误区、实践操作困境和改革思路定势等，在很大程度上影响和制约了“大部门大警种”制改革的深入推进，需要引起高度重视和检讨反思。

一、理念认识误区

目前，关于“大部门大警种”制改革的缘起动因，时尚标签是部门警种“碎片化”，即部门林立、警种过细、力量分散、职能交叉、政出多门、各自为政、扯皮内耗、难成合力等。由此，基于问题导向的改革路径也大都思维定势在部门警种的合并裁撤上，即理清职能、整合部门、归并警种、提高效能等。其实，自上世纪80年代以来，我国进行八轮行政改革的主旨没有根本性变化，都是围绕转变职能、精简机构、下放权力、权责一致等展开的，只是每轮改革所要解决的问题侧重点不同，探索的改革路径不同等。那么，我国此轮行政改革借鉴西方国家“大部制”经验，所要解决的重点问题是什么呢？笔者以为，可以归纳为三个方面：一是科层制结构的专业部门协调问题；二是整体政府与分散治理问题；三是无缝隙政府基于结果导向、过程导向的流程再造问题。在此背景下，公安机关“大部门大警种”制改革也就不仅仅是部门警种整合精简问题，重点在于部门警种协调联动、一体运作。由此观之，检验改革的成效就不能单纯以裁撤多少机构、归并多少职能、下放多少警力而定，重点在于改革后的部门警种协调联动效能是否优于改革前。因此，目前关于“大部门大警种”制改革的理念认识方面，必须澄清三个问题：

一是“大部门大警种”制改革并不意味着部门警种规模愈大、职能愈综合愈好。现代管理理论认为，规模小但专业化程度高的执行机构可以提高行政效率，只是在横向合作方面存在一定困难。西方国家“大部制”改革也不是在政府所有部门都进行“合并同类项”，只是在内阁高层实行“大部制”，在执行层面仍然遵循规模小的专业化组织设计逻辑。我国地方公安机关兼具警务方面的规划决策和执法管理等多重职能，“大部门大警种”制改革需要在顶层设计上明确什么部门应该“大”，什么部门可以“小”，尤其是对于执行层面的警种结构，不能笼统地用“大”概之，进行先验的价值预设，似乎归并相应警种职能就能解决现实问题。要细究弄清主要矛盾，是警种设置问题，还是运行机制问题，切忌“胡子眉毛一起抓”。笔者以为，当前地方公安机关“大部门大警种”制改革，主要应在警务规划决策部门、警种信息指挥机制、社会合作服务平台等方面的建设上下工夫，至于具体执法管理的部门警种整合，可以作为配套改革进行。

二是“大部门大警种”制改革并不意味着要彻底解决部门警种间的职能交叉。在公共组织设计中，“部门冗余理论”认为，行政执行机构在职能上存在适度重叠和交叉，不仅不会降低效率，而且还可以形成部门竞争，促使各个机构提高服务效率。“无缝隙政府理论”也认为，如果政府部门之间没有一定的职能冗余，管理就会出现缝隙。因此，把解决部门警种间的职能交叉，作为衡量“大部门大警种”制改革成效的重要选项之一，抑或认为如果一些管理事项存在交叉，就是改革不到位，需要不断调整，直到解决问题为止，这种观念是有失偏颇的。就警务工作而言，包含多个层面和环节，管理事项由于内部多种因素相互依赖和多元因果关系交织，很难由单一的部门警种独自进行完全处理。由于分类标准和任务导向等不同，同一个管理事项，用不同标准可以被归入不同部门，在解决与这一部门职能交叉的同时，又会与另一个部门产生新的交叉。比如，公安机关的侦查职能，现在按照事项管理被分割在刑侦、治安等12个部门警种中，造成侦查职能的分散交叉；如果按照侦查职能将其归并到刑侦部门，那么在事项管理上，又会造成打防管控方面新的职能分散交叉。因此，“大部门大警种”制改革需要突破以部门警种职能为基础的传统分析框架，在绩效导向下，通过“机制调整”和“流程再造”途径推进改革。

三是“大部门大警种”制改革并不意味着权力的集中化。传统“大部制”改革，主要是通过部门整合，集中权力，将部门间的外部协调，转变为大部门的内部协调。但从实践考量，政府部门的规模是有一定限度的，专业性部门的规模再大，在综合性公共事务管理上总显得力不从心，这已是工业社会科层制组织的难题困境。随着社会信息化发展，传统组织结构的层级幅度关系正在被颠覆，扁平化网络结构、分散治理结构成为组织重构的潮流，社会普遍要求的是权力分散而非集中、任务趋同而非分化、更多个性化而非一体化。因此，在信息社会的时代背景下，以构建服务型公安机关为导向的“大部门大警种”制改革路径，不再是集中权力，建造“超级管理机构，而是探索通过将专业分工、层级节制的金字塔结构转变为以流程为中心的多节点网络结构，促进部门警种间横向联动合作，与市场、社会组织等跨界合作的共同体建设，实现警务效能的提升。由此，“大部门大警种”制改革的重点，是要改变部门警种权力过度集中的现状，着眼行政效能，同步推进部门决策权力集中化、警种执行权力专门化和监督机构权力独立化，形成三种权力既集中又分散，既相互制约又相互协调的运行机制。要加快推动公安机关职能转变，部门警种结构性改革在涵盖公安机关核心职能的同时，将非核心职能向市场、社会转移，培育和完善社会自我管理服务能力和机制，形成以绩效为导向的整体性分散治理格局。

夜间机动巡逻/李鹏供图

二、实践操作困境

当前，地方公安机关在深入推进“大部门大警种”制改革进程中，有三个方面的难题困境急需破解。

一是部门警种整合后的上下不对应问题。在目前上下对应的机构设置中，如果下级单位没有独立机构与上级部门相对应，或上级部门找不到下级对口单位，将导致改革后的部门警种处境十分尴尬。另一方面，上下不对应增加了协调成本。整合后的“大部门大警种”要对应多个上级部门，单是开会、总结报告等就会应接不暇，即使内部设置合理、运作顺畅，面对多个上级部门，也很难提高效率。因此，“大部门大警种”制改革在解决了横向协调问题同时，又增加了纵向协调的困境，甚至由此出现“下改上不改，越改越被动”的局面。

二是部门警种整合后的队伍激励问题。在现行的公务员管理制度中，基层公安机关职级晋升压力客观存在。由于公安队伍职级序列等相关改革配套政策没有落地，不少地方公安机关对改革心存顾虑，部门警种整合后的队伍激励问题，已成为地方公安机关推进“大部门大警种”制改革急需破解的难题。

三是部门警种整合后的“精简—膨胀”循环怪圈。政府部门的数目增减受到国家作用、政治因素、行政考量和路径依赖等多个因素影响，不仅仅是机构职能问题。比如，政府为适应新的治理任务需要，或为体现对新问题的重视等，增设新的部门。改革开放以来，公安机关增设了不少部门警种，当时都有充足理由，现在要将这些部门警种进行整合归并，必须回答好以下问题，即当时增设部门警种的原由条件已发生改变，或已完成历史性任务等，不能仅仅只从职能考量来定夺。在工业社会，“帕金森定律”所揭示的科层制“精简—膨胀”循环怪圈是无解的，因此，“大部门大警种”制改革要破解传统科层制的难题困境，就必须另辟蹊径，在新的分析框架下寻找答案。

五侦合一研判工作室/李鹏供图

三、改革思路创新

总结以上分析，地方公安机关实施“大部门大警种”制改革，并取得持续发展成效，关键在于改革思路创新。

一是把握信息社会的发展特质及趋势，破除以职能为基础的部门警种整合归并的路径依赖，着力在扁平化网络治理、整体性分散治理等分析框架下，探索“大部门大警种”制改革的信息化组织结构样式。以综合性为原则，建设警务规划决策的大部门；以一体化为原则，建设诸警种协调行动的信息指挥中心，形成网侦、技侦、视侦和信息+刑事技术+主侦部门会商研判、合成作战工作模式；以相对独立性为原则，建设监督机构和问责机制；以分立化为原则，建设规模小但专业化程度高的执行机构，作为网络节点，形成网络关系和流程联动机制。

二是理清各部门各警种的信息流、业务流和管理流，以解决网上网下办公办案的重复劳动问题为抓手，按照相近原则进行流程融合，实现信息流、业务流和管理流的“三流”合一，再造警务工作流程。贯通网上网下基础要素建设，加快推进公安“四个一”项目（布建一个信息采集网，打造一个警综大平台，合成一个警务数据云；建立一个身份信任根），以推进打防管控一体化建设为抓手，进一步深化“大部门大警种”制改革。

三是按照“虚实结合”“动职能不动机构”的原则，创新“大部门大警种”制改革路径。所谓“虚实结合”，就是“大部门大警种”机构设置是虚的，没有实体编制，但任务是实的，在协调上具有实权。比如，设立信息指挥中心、警务保障中心等，由单位副职担任中心负责人，将相关实体机构归并进来，并在中心负责人和实体机构之间增加一个横向的项目结构，以项目牵头单位为主，打破部门警种的边界，将与完成项目相关的职能部门警种连接在一起，形成合作。所谓“动职能不动机构”，就是在横向上改变中心职能，形成“大部门大警种”的工作格局，但在纵向上没有改动机构的上下对应关系。也就是对内机构实体是虚的，职能是实的；对外机构实体则是实的，职能是虚的。这种改革路径的好处是，既解决了上下机构不对应问题，又实际取得了“大部门大警种”运作成效。

四是优化“大部门大警种”制改革的外部治理结构，加快推进警务多样化建设，在公安机关的部门警种间，与政府、社会、市场和公民之间形成立体治理服务网络，实现对社会整体资源的有效利用，在“外协”整合过程中，不断转变职能，提升效能。公安机关必须提供社会公共安全保障，但并不意味着所有社会安全管理服务工作都必须亲自去做。警务是警察的“专职”，但从来没有成为警察的“专利”，警务活动并不只存在于警察系统之中。当前，地方公安机关“大部门大警种”制改革，主要着力于系统内部治理结构完善和功能整合，在一定程度上忽略了外部协同机制的建设。随着社会公共事务日趋复杂化，引进外部力量成为必然的选择，“大部门大警种”制改革必须跳出“内联”整合的局部思维，从社会全局的更大视角去寻找解决复杂公共问题的答案，引导市场、社会组织和公民个人等多方参与，分担转移职能，实现全民共建共享的社会治理创新格局。(作者系中国人民公安大学教授）