公安机关大部制改革的思考与探索

文/赵炜

公安机关大部制改革的思考与探索

文/赵炜

实施大部门制改革的主要任务是对职能相近、管理分散、分工过细的机构，对职责交叉重复、相互扯皮、长期难以协调解决的机构进行整合调整、综合设置，形成科学合理、精干高效的管理体系。公安机关的大部门制改革可规定为公安机关根据职能归并的原则，整合设置内部机构，形成科学高效的公安组织结构体系。

公安机关大部门制改革的背景

中外政府机关实行大部门制由来已久。我国古代自隋唐至明清，中央政府的吏、户、礼、兵、刑、工“六部制”就是典型的大部门制。美国独立建国两百多年，其中央政府的机构设置始终保持在15个以内；日本政府内阁部门只设内阁府、总务省、法务省、外务省、财务省、文部科学省、厚生劳动省、农林水产省、经济产业省、国土交通省、环境省、防卫厅等十余部门。从西方政府制度的设计思路看，大部门制政府一般只有一个首脑、一个副首脑，各部首长可以直接参加政府内阁会议，直接参与政府重大决策，这样就减少了中间运行环节，进而提高了政府运行的效率和执行力。

从中华人民共和国政府机构的历史来看，中华人民共和国政府的前身——中华苏维埃共和国中央执行委员会之人民委员会内仅设有外交、军事、财政、劳动、教育、内务、司法、工农检查、最高法院和国家政治保卫局等10个部门。1949年10月，中华人民共和国成立后的政务院内设机构为34个。1954年6月，第一届全国人大一次会议后成立的国务院内设部门增加至42个，文革后期最多时已达一百个部门（含直属机构、办事机构）。

为什么当时会设置这么多部门？一方面是机械借鉴前苏联政府部门设置的经验，而前苏联政府机构设置实际遵循了根据项目设置机构的原则。同时，这也与当时政府包揽的事务过多、与政府办社会的现象密切相关。因此，现在政府管理改革需要减少政府对社会事务的过多干预，“减职能”，行政审批制度改革的“放、转、服”就是沿着这个方向努力的重要举措。

需要提及的是，我国存在的政府机关部门过多的情况与长期缺乏政治学、行政学的理论指导有一定关系。新中国成立以来，尤其是1952年高校院系调整之后，我国高校实际上取消了政治学、行政学的学科建设和理论研究。1979年3月，邓小平针对这一问题明确指出：“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要赶快补课。”经过近40年的努力，我国的政治学、行政学乃至公安科学得到了长足发展，为社会实践提供了丰富的理论储备。

改革开放以来，我国政府进行了七次机构改革，国务院组成部门已由1983年的46个减至2013年的26个，精简整合幅度为43.5%。2007年9月召开的党的十七大首次提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”“减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“积极稳妥实施大部门制”。可以预见，随着政府体制改革的深入开展，实施大部门制改革的工作力度将进一步加大。

我国公安机关建立初期也是实行大部门制。早在1949年10月，公安部的机构设置即属于大部门制——设置了办公厅、政治保卫局、经济保卫局、治安行政局、边防保卫局、武装保卫局、人事局“一厅六局”模式。到了1979年的改革开放初期，公安部只设有11个业务局。1983年6月，国家公安、安全机关“分家”后，公安部仍然只有11个业务局。但是，随着任务的增加，公安机构迅速增多至目前的情况。

2008年3月召开的十一届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革方案》。根据中央的有关部署要求，公安部在2010 年对部分业务局实行整合，标志着公安机关大部门制改革迈出了重要步伐——机构总量由过去的“增”首次变为现在的“减”。

公安机关实施大部门制改革的思考

积极稳妥地实施大部门制改革是优化政府组织结构的重要举措。公安机关实施大部门制改革有利于减少职能交叉和机构重叠、优化公安组织结构和管理体制；有利于提高运行效率、减少运行成本、降低内部损耗；有利于缩短运行环节和流程、优化公安运行机制、提高公安决策速度和效率。

基本思想。公安机关实施大部门制改革要贯彻以经济建设为中心、坚持四项基本原则、坚持改革开放，以科学管理理论为支撑，从有效履行公安职能任务的现实需要出发，建立精干高效的公安组织结构，为有序开展公安业务工作和公安队伍建设提供坚强的组织保证。

努力目标。公安机关实施大部门制改革的目标是从解决现存的突出问题出发，采取有针对性的有力举措，基本解决公安机关存在的结构性问题。同时，在经过研究后确定的机构改革目标导向的指引下，积极而稳妥地推进结构性改革，建立现代公安组织体制，为推进公安治理体系和治理能力的现代化奠定重要的组织基础。

工作原则。公安机关大部门制改革工作要坚持的原则包括：1.科学合理原则。按照组织学所揭示的组织运行规律来研究设计大部门制。2.机构法定原则。要研究制定“公安机关组织法”，把各级公安机关的职能配置、机构设置和人员编制用法律的形式固定下来以保持长期性和稳定性。3.体系设计原则。在研究局部改革时不能单打一，只就局部而论局部，要从所在厅局全局的角度来研究和部署公安改革。4.精干高效原则。精干原则应体现在四个方面。在警种设置上要精干；在综合管理机构设置上要精干；在微观内设机构设置上要精干；在领导职位设置上也要精干，以体现科学、合理。5.问题导向原则。公安机关在纵向结构上存在层级过多、指挥不畅、反应迟钝等弊端；在横向结构上存在部门林立、职能交叉等弊端；在领导职位结构上存在职数过多、分工不合理等弊端。这些弊端都是公安改革的对象。6.上下有别原则。按照管理学关于机构设置数量应与机构人员规模相适应的原理，领导机关和基层实战单位的机构设置一定要坚持上下有别的原则，不能强求区县一线实战单位的机构设置“上下对口”。

研判追踪/李鹏供图

公安机关大部门制改革的主要探索

县级公安机关实行大部门制有很好的工作基础。新中国成立初期，县公安局只设四股一所（行政股、侦查股、治安股、执行股和看守所），这种机构设置即属于典型的大部门制。近年来，基层公安机关的机构改革所探索的也是大部门制的路子。2003年2月吉林辽源公安的机构改革和2005年1月黑龙江大庆公安的机构改革即是如此。辽源撤销分局和派出所成立警察署（2005年改为公安分局），内设三队一组，即社区警务队、治安巡逻队、刑事侦查队和综合保障组，三队各占总警力30%，综合组占10%；领导职数为两正三副：署长、政委和三个副署长。署长抓全面工作，政委兼综合保障组组长，三个副署长分别兼任三个队的队长。大庆公安机构改革是把原有的10个分局和70个派出所全部撤销，组建20个新分局，按照“三队一科”的机构设置标准，内设的三个队与辽源基本相同。但也有两点不同。一是把综合组变成了法制综合科，二是由纪委书记兼任法制综合科科长。需要强调指出，辽源、大庆公安改革的最大特点就是除了把基层公安业务划分为三大部门或警种之外，还在区县局层面最大限度地把综合管理机构高度精干化了。

2006年11月，公安部制定下发的“县级公安机关机构设置的指导意见”实质上也迈出了大部门制的重要步伐。文件规定了县级公安机关机构设置的“九加三模式”，即必设机构为“九”——国保大队、治安大队、刑事大队、交通大队、监管大队（含看守所、拘留所） 和指挥室、法制室、政工监督室、警务保障室，选设机构不超过“三”，即从经侦、禁毒、网安、出入境等部门中最多选设三个。当然，县级公安机关的这个“大部门制”还是初步的，距离真正的大部门制还有不小距离，需要进一步推进改革。

县级公安机关实行大部门制改革建议分步走。第一步是先“补课”，即把公安部下发的“县级公安机关机构设置的指导意见”落实到位。这个文件已经下发近10 年，但在一些地方仍没有得到很好的贯彻落实，当前和今后几年应在县级公安机关加大落实该“意见”的工作力度。第二步是要创新，即在完成“补课”任务的基础上加大实施大部门制的工作力度，工作基础较好的县级公安机关可进一步探索实行“六加四”的内设机构设置模式。“六”为国保大队（含出入境）、公共安全大队（含治安）、刑事大队、交通大队、科技网安大队和监管大队；“四”为指挥情报室、政治工作室、法制监督室、警务保障室，使分（县）局所有的内设机构不超过10个。

增加警力投入巡逻/李鹏供图

从职能配置上看，部、省、市三级公安机关具有“职责同构”的特点，因而其机构设置大体保持一致，基本上是“上下对口”。四个直辖市和省级公安机关的机构设置在与公安部的机构设置大致保持对口的同时，应突出实战特点。如直辖市公安领导机关的“直属队”更精干，警力倾斜到分局和所队。其警政区划与行政区划相适应，实行市局、区分局、乡镇（街道）派出所的“三级制”，以提高快速反应能力和社会治安的掌控能力。

公安分局内部机构的设置应贯彻实战精干和上下有别的原则。以香港警务处为例，其警察总区的机构设置为五个陆上总区（另外还有一个水警总区）的机构设置均为“四大部”结构，所有的业务工作划分为三大部，即行动部（指挥与控制中心设在行动部）、刑事部、交通部，而所有的内部行政工作包括人事管理、财务管理、文职人员、警民关系等都集中在行政部，形成“3 + 1”的“四大部”结构——这是典型的大部门制。天津市公安局和平分局探索试行的把原有的25个部门整合为10个部门的改革实践也是朝着大部门制前进的重要努力。

早在1999 年12月，公安部就协同中央机构编制委员会办公室制定下发过“关于省级公安机关机构改革的意见”。全国22个省除海南省之外均实行省、市、县、乡“四级制”，五个自治区亦属于“四级制”，只有两个例外。一个例外是为与“省直管县”的财政体制改革相适应，部分省探索实行了省公安厅直管县市公安局的管理体制。如河南10个省管县级市的公安局已脱离原来的地级市建制，直接归省公安厅管理，从而形成了组织结构的“三级制”；另一个例外是海南省，除海口、三亚作为地级市的公安组织结构仍属于“四级制”之外，其他16个县市公安局直接归省公安厅指挥，海南省的公安组织结构呈现“三级制”特点，即省公安厅、县市公安局、乡镇派出所。当然，此种公安组织纵向结构设计应以行政区划改革为前提。

相对省级公安机关机构改革而言，地市级公安机关的机构设置工作始终是一个“薄弱”环节。改革开放以来从没有制定下发过地市公安机关机构设置的指导意见，地市合并之后形成了“市管县”体制，使我国行政区划体制呈现“四级制”架构，从而使我国的警政区划增加了一个层级。这就使得地市级公安机关既有实战职能，又有对区县的指导职能，正式成为一级领导机关。近两年，在湖南长沙、怀化等地市出现的“中心制”并没有取消原有的组织机构，而是在职能、职权等方面做了一些必要的转移或调整，即在保留原有机构的基础上，新设立指挥情报、合成作战、治安防控、行政服务、执法管理、绩效评估等十大中心，形成了新老机构并存的“二元结构”。这是一种渐进的、可行的改革路径和策略。

另外，公安纵向结构改革有两个“重点”——推进警务指挥体制改革和改革公安监督体制。

现行的公安业务管理体制亦称为警务指挥体制，应完善公安行动指挥信息系统，建立公安远程视频指挥系统，推进立体化、信息化的公安行动指挥体系建设。对于公安监督体制改革，除了强化上级公安机关对下级机关的法纪监督之外，还要在以下三个环节下工夫。1.制定工作标准。在已有法律规定的基础上，制定执法行为实施细则；2.建立公安督察专项巡视评估制度，借鉴巡视工作的经验做法，以三年为期，对下属单位进行全方位的督察巡视评估，针对存在问题提出改进建议并督促整改；3.建立工作行为和绩效的考核制度，除了严格执行《公安机关执法质量考核评议规定》外，还应制定“公安机关综合考评规定”，把公安机关年度工作的综合考评制度体系建立起来，从而使公安工作形成一个完整的管理链条或闭合系统。(作者系中国人民公安大学客座教授）