全面二孩政策背景下学前教育的问题及对策——以佛山市为例

李春梅

（佛山科学技术学院人文与教育学院，广东佛山528000）

一、引言

我国二孩政策放开后，人口出生率上升，现有公共服务水平与群众对公共服务的需求的差距逐渐扩大，这需要政府及其他相关部门的多种配套政策和措施及时跟进。其中，学前教育关系到亿万家庭的公共教育需求，应该受到充分的重视。

佛山市地处经济发达的珠三角地区，是中国重要的制造业基地。居民生育意愿较强，外来人口流入较旺盛。本研究以佛山市为例，探讨二孩政策背景下佛山市学前教育公共服务中的问题、原因及其对策，希望能够对佛山市政府及相关部门解决这些问题提供有效的政策咨询和建议，也为我国其它地区解决类似问题提供借鉴。

二、调查方法及基本情况

（一）调查方法

研究者对广东省佛山市五区（禅城、南海、顺德、高明和三水五区）进行了调查研究，采用了以下方法：

1.问卷调查法：研究者向佛山市五区的二孩/计划二孩家长分层派发《佛山市二孩家庭对公共服务需求的调查问卷（学前教育分项）》1680份，回收1480份，有效问卷1082份，回收率88.1%，有效率73.1%。其中男性34.8%，女性65.2%，常住地与户口所在地一致的占比56.9%，不一致的占比43.1%；农业户口占比49.8%，非农业户口占比50.2%。

2.访谈法：通过对佛山市卫计局、发改局、佛山市教育局、各区教育局、幼儿园人员、二孩/计划二孩家长，以及佛山科学技术学院学前教育专业本科生等对象的访谈，深入了解佛山市学前教育的现状、问题等情况。

3.现场考察法：研究者到禅城区中心幼儿园、南海小塘中心幼儿园、佛山市惠景幼儿园等6所幼儿园进行现场考察，了解学前教育一线部门的情况。

4.统计分析法：本研究运用SPSS19.0软件以及Excel进行数据分析，运用描述统计法、独立样本检验等方法，提取出问卷中有价值的结果。以sig值小于0.05为统计学意义的显著差异，sig值小于0.001为统计学意义上极其显著的差异。

（二）佛山市学前教育的基本情况

1.二孩家庭对学前教育的需求

据问卷调查的统计结果显示，佛山市二孩家庭期望承担保教费的费用如下：

期望保教费每个月在500-1000元之间的占比最高，为38.5%；其次是低于500元的，占比为26.5%；1500-2000元的，占比为26.1%。表明65%的家庭对保教费的期望值是每个月500-1500元/月。（据访谈了解，家长普遍将伙食费包括在保教费里面）（详见表 1）

表1 期望孩子在幼儿园期间家庭承担的保教费结果统计

对市、区教育局的调查访谈发现，为了应对二孩政策带来的人口出生率上升的的形势，各区教育局近几年都大幅度增加了对新建幼儿园的审批。如果不考虑价格和质量因素，各地区、各镇街的幼儿园学位数量是能够满足附近常住人口的子女需求的。

但是新办幼儿园绝大多数为民办幼儿园，总体上收费偏高。而群众普遍希望子女能够进入质量较好、收费公平合理的幼儿园。

2.佛山市学前教育的现状

2016年佛山市共有幼儿园877所，在园幼儿28.21万人。其中公办和公办性质幼儿园351所，占比40.02%。全市广东省规范化幼儿园833所，占比94.98%，已有公益普惠性幼儿园654所，占比79%，居全省前列。学前三年入园率保持100%，毛入园率139.94%。全市幼儿园教师有21309人，取得大专以上学历有15990人，占比75%，取得教师资格证的有15034人，占比70.55%。佛山市建立了学前教育生均公用经费拨款制度，从2014年起逐渐实施并逐年提高了在园幼儿的生均公用经费。各区从2013年起陆续实行了幼儿园教师工资政府补贴制度，对符合条件的幼儿园教师给予6000-8400元/年的财政补助。

从总体数据来看，佛山市学前教育发展程度是走在全省前列的。园所基本条件和基本保教质量有保证，园所容量可以满足群众需求。群众对学前教育的需求不是量的需求，而是享受更优质、更平价的公共资源的需求。

三、对佛山市学前教育调查研究的结果分析

（一）存在的问题

1.公办园学位有限，“入园贵、入园难”问题仍然困扰部分二孩家庭

对于“您觉得入质优价平的幼儿园难吗？”的问题的调查结果显示，有4.25%的家长认为“很难”，23.48%的家长认为进入优质平价幼儿园“比较难”，33.36%的家长认为“一般”，27.82%的家长认为比较容易，11.11%的认为很容易。（详见表2）

这表明佛山市质量较好、价格合理的学前教育资源已经可以满足四成二孩家长的基本需求，但是还未能达到普及化的程度。价平质优公共学前教育资源还是比较有限的，“入园难”问题仍然存在。群众反映“入园难”主要是指进入有等级的、质量有保障公办园比较难。

表2 对入园难度看法的调查结果统计

另外据访谈发现，家长普遍都将伙食费计算在保教费里面。而目前佛山市已经评级的公办园的保教费基本上在600-900元之间（包含伙食费则在800-1 200之间），比较符合家长的质量要求和心理价位。但是佛山市公办园数量占幼儿园总数的比例只有6%，学位十分有限。

民办园保教费中位数在每月2 000-2 500元之间，但是呈现两极分化的现象：已评级的民办园，尤其是连锁办园、集团办园的，每月收费高于2 500元甚至3000元以上的也不在少数，教学大多以特色化、注重个性发展、双语教学等特质受到认可乃至追捧，但普通工薪家庭认为要承受这个价位的收费很吃力；未评级或较弱的区级民办园保教费在每月500-1000元的也有一部分，但是群众不能接受其保教质量。近些年来新办民办园大多走中高端路线，收费一般在每月2500元以上。群众反映的“入园贵”其实是指入民办特色园或民办高端园“贵”。

2.优质学前教育公共资源分布不均衡，农业户口家庭幼儿入优质平价幼儿园难度显著高于非农业户口家庭幼儿

入园难易程度与人口学变量的t检验分析结果显示：农业户口家庭和非农业户口家庭存在极其显著的差异，农业户口家庭认为进入质量有保证、价格实惠合理的幼儿园难度明显高于非农业户口家庭。（详见表3）

表3 入园难易程度与人口学变量t检验分析结果

进一步的访谈发现，由于农业户口居民集中居住地的村集体办园比较多，而村集体办园的学费虽然参照公办园，但是总体条件和办学质量较低。

佛山各区内由于镇街或片区的不同，公共学前教育公共资源的分布也不均衡。优质的公办园大多分布在老城区。例如在佛山禅城区，祖庙街道位于禅城区的中心地带，经济发展良好，优质幼儿园数量多，管理规范，硬件和软件设施配备较为齐全，师资队伍整体素质较好。南庄街道则属于禅城区的边缘地带，优质公办园幼儿园、优质普惠性园数量比较少。其他四区也存在不均衡的情况。

3.民办普惠性幼儿园保教质量参差不齐，群众认可度低

佛山一直在推进教育现代化先进市建设，根据《广东省推进教育现代化先进市督导验收方案》（修订）“公办和普惠性民办幼儿园达80%以上”。近年来佛山各区都加大了普惠性园的认证速度和范围，除了收费特别高、办学质量好的一些民办园，其他民办园基本上都纳入了普惠性园的范围。但一些民办普惠性园质量参差不齐，并不为群众所认可。

访谈发现，很多人认为民办普惠性园条件一般、场地不宽敞、保教质量差、教师流动性更大、“招不到生”才申请政府普惠性园的补助；而多数保教质量好、办学水平高、生源充足的民办园仍然保持高收费，也不会加入普惠性园之列。

调查发现，不论公办还是民办，普惠性园都有户外活动设施，如跑道、操场、大型滑梯等设施。但是，公办园的户外活动设施种类更丰富，大多数还有攀爬区、种植园、草地、水池、沙池，泳池等。而民办普惠性园除了跑道、操场和大型滑梯外，活动设施和活动区域视场地而设，户外活动设施的多样性和丰富性比不上公办园。

在职教师中，民办园教师的教龄也大大低于公办园的。公办园教师教龄多数在8年以上，最长的达15年以上的，而民办园的教师教龄则比较短，集中在8年以下。民办园教师流动性大对保教质量的稳定和持续发展造成了不利的影响。

4.幼儿教师工资低待遇差、流动性大、行业吸引力小

尽管近年来政府部门多方面努力提高幼师待遇，但是由于种种原因，幼师工资低、流动性大仍然广泛存在着。据调查，幼师工资在2000-3000元之间的占比最大。同等情况下，佛山市小学教师的收入是幼师的2-5倍。幼教届有玩笑话说“公办幼儿园月月招老师，民办幼儿园天天招老师”，幼儿教师流动性之大可见一斑。

大中专院校学前教育专业毕业生改行和中途流失的比率也非常大。据佛山科学技术学院学工部资料显示佛山科学技术学院招到的本科学前教育专业学生中每年以第一志愿录取的比率很低，有些年度第一志愿录取率低至15%。据对其2014级74名学前教育准毕业生调查，八成的学生对于薪资水平普遍维持在2000-2500元的幼教行业完全无法接受，不会考虑从事幼教相关行业。

（二）原因分析

1.学前教育财政经费投入比例仍然偏低

近年来，佛山政府部门加强了学前教育建设和经费投入，各方面都有很大的改善，但是总体来说学前教育国家财政经费投入比例还是偏低。（详见表4）

表4 2014-2016年佛山市基础教育国家财政性经费情况单位：万元

近三年来，学前教育财政性经费投入在3.31亿到3.49亿之间。所占财政性教育经费的投入比例在2.39%-2.72%之间，并且近三年来占比呈现下降趋势：占基础教育投入比例从4.03%下降到3.23%，占教育投入比例从2.72%下降到2.39%。

佛山市的学前教育财政经费占教育投入的比例比很多同等经济发展程度的城市低了许多。2012年《江苏省学前教育条例》规定“财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比例不低于百分之五”；2012年青岛市出台《关于进一步加大财政教育投入的意见》要求2013年前，各区(市)财政预算内学前教育经费占预算内教育支出的比例要达到5%以上,不举办高中的区要达到10%；等等。2014-2016年佛山市财政性学前教育经费三年总投入约占财政性教育经费的2.52%，在珠三角城市中排第6位，低于广州市4.71%、深圳市3.95%、东莞市2.93%、惠州市2.86%、肇庆市2.53%的水平，与佛山市是全省唯一的国家学前教育发展改革实验区地级市的地位不相符（该数据来自于佛山市教育局。）。

学前教育财政性经费投入低有更深的制度性原因。一是在我国学前教育并非义务教育，政府对其投入大多以专项、奖励的形式发放，具有很大的弹性和灵活性，没有形成常用经费的制度化拨款，无法保障学前教育事业稳定的日常经费开支；第二，学前教育事业在国家财政教育预算中没有单项列支，经费一直包括在基础教育的经费预算中，这使得学前教育经费投入稳定性和持续增长性缺乏保障。即使投入学前教育的财政经费总量不变或者有所增长，但是其在基础教育财政经费总投入中的比例却有可能下降，而这些总量的增长很可能跟不上通货膨胀的速度。

财政拨款低，办学经费、人员经费都受到影响，这是导致幼儿园的办学质量难以提高、教师待遇低下、教师流动性大等问题的重要原因。

2.普惠性园认证标准宽松、激励和退出机制还不完善

佛山市公办园的比例极低。根据《2018年佛山市幼儿园行业研究报告》，2016年佛山市共有幼儿园877所......民办园的比例高达60%，公办园的比例为只有6%，但是集体办园的比例高达34%。这是全国其他城市所没有的［2］。《佛山市普惠性幼儿园认定和管理办法》从服务对象与收费标准、证照齐全、教职工权益保障、办园行为规范等方面规定了认定标准，但是总体上比较宽泛。佛山市一直在推进教育现代化先进市建设，教育现代化先进市验收方案对公办园和普惠性园的比例要求达到80%以上，这就需要大量吸纳民办园才可能达标。教育行政部门认定在普惠性园时，标准把握上难免比较松泛。严格来说有些村办园、民办幼儿园并不完全符合条件，也通过了普惠性园的认定。

而普惠性园的提法也是近些年来才流行起来，对于其内涵、外延、运作和发展等方面的研究还不够深入，对其认证标准、激励和退出机制的规定也还不十分清晰明确，对其资金使用也还缺乏完善的监管体制，所以存在保教质量难以保证的情况。

另外，传统上民办园能够从政府部门争取的培训进修机会、专项补贴等是明显低于公办园的。这也对民办普惠性园的师资和办学条件的稳定与提高造成一定影响。

3.公办园增量困难，公办性质园的公益性优质性难保障

城镇用地本来就非常稀缺，在制定十二五规划其时，政府部门并不知道二孩政策会放开，没有预留充分的学前教育教育公共用地。虽然2015年12月广东省出台的《广东省加强住宅小区配套幼儿园建设和管理工作和指导意见》以及2015年3月佛山市发布的《佛山市城镇新建住宅区配建教育设施管理暂行办法》规定在新建住宅人口超过一定人数的小区必须配建幼儿园并移交公办，但是2015年3月以后开发商拿的地、且小区规模达到一定要求才按此规定实施配套幼儿园建设。小区配套幼儿园建设高峰期还未到来。所以目前公办园绝大多数都是以前的老园区。

近些年来佛山新增公办园（公办性质园）主要依赖村集体用地。由于幼儿园办学成本逐年增加，村集体办园缺乏国家财政性拨款，经费不足，村干部、村民对学前教育公益性认识也不足，很多村将幼儿园用地或原村办幼儿园在平台上“招拍挂”放租出去，形成了村办园“名义上公办，实际上私办”的状态。例如佛山南海的大沥镇，只有6所幼儿园还保持村自己办。村集体办园的模式以自收自支为主、国家财政补助很少。承包者要收回办园成本或赚取利润，存在降低办学条件、降低保教质量、克扣教师工资等现象。这种“村办园”的公益性、优质性难以保障。因而农业户口家庭认为进入质优价平的幼儿园的难度显著高于非农业户口家庭。

4.历史原因导致幼教行业公益性弱化

幼师工资低、工作辛苦、压力大、责任大、经常加班，流动性很大。幼儿教师工资低，除了受到政府对财政性经费比例偏低的影响，跟历史原因有一定关系。自从上世纪我国九十年代经济体制改革，全国各地机关企事业单位逐步剥离后勤服务，企事业单位办园逐步与单位分离或停办，分离的幼儿园靠自收自支维持生存。很多地方的政府部门仿效企业改制的办法也将公办幼儿园推向市场，停止或减少财政拨款，大幅削减幼儿教师事业单位编制。佛山市这场改革进行的非常彻底，将学前教育推向市场，对其投入下降，幼师待遇下降，绝大多数幼儿园不再保留教师公办编制。这虽然符合当时的改革要求，但是也产生了一些负面的后果，财政经费投入大幅降低，幼儿园面向市场办学，教师待遇大幅度降低，学前教育的公益性和基础性受到了很大的影响。待遇低、无编制也就难以吸引优秀人才投身幼教，难以稳定幼师队伍。

四、提高佛山市儿童公共服务水平的策略和建议

针对佛山市学前教育体系中存在的问题和原因，笔者提出以下巩固和加强公益性普惠性园，建立高质量的学前教育公共服务体系的策略和建议：

（一）建立健全学前教育财政经费投入制度，保障学前教育经费增长趋势

1.变奖补为主的拨款方式为日常经费为主的拨款方式

目前学前教育的财政经费拨款，除了生均公用经费外，其他大多是项目划拨，采取以奖代补的形式。这使得每年学前教育财政经费投入具有一定的不稳定性和不确定性，均衡性也欠缺。奖补性拨款制度体现的是效率优先的原则，与学前教育基础性、公益性的定位不相符。政府部门应该尽快建立学前教育日常经费划拨为主的制度，辅以各类奖补经费，以更好的体现学前教育的基础性、公益性，同时也更好体现学前教育财政经费基础保障作用。

2.进行学前教育保教费成本核算，确立科学的学前教育成本分担机制

目前的学前教育成本核算是按照已经发生的计算，核算出来的成本其实远远低于实际成本。譬如幼儿园教职工目前的薪资水平很低，不能体现其劳动价值。政府相关部门应该组织专业人员核算学前教育保教费生均成本，为确立科学合理的政府、家庭、社会成本分担机制提供理论支持。

3.确定学前教育财政性经费在教育投入中所占比例，并促进其持续增长

学前教育经费没有在教育财政经费中单列，是和基础教育放在一起的，不能保证每年的投入比例和数额的稳定增长，还可能出现总的基础教育投入增加、而学前教育经费下降的情况。作为基础教育中比较薄弱的一个领域，建议政府部门将学前教育财政经费投入单列，规定学前教育经费在全部教育经费中所占的比率，并且能保持保持逐年增长趋势。根据目前佛山市学前教育财政经费占教育财政性经费百分之二点多的比例，笔者认为可以计划在十二五末期争取达到3%-3.8%，然后在接下来的五年左右的时间，逐渐达到4%-4.5%。

（二）建设高质量、广覆盖的公益普惠性学前教育公共服务体系

1.加强公益普惠性的研究，完善普惠性幼儿园激励机制和退出机制

组织专家加强对公益普惠性幼儿园的研究，明确公益普惠性园的内涵、外延、标准等方面。以往，政策文件上对公益普惠性的概念内涵是这样的：面向大众、收费合理、质量稳定，具有公益性质的幼儿园。但是这个内涵比较含糊，怎样叫收费合理、质量稳定、公益性质？并不很清晰。有不少原来的集体办园已经被外包私办了，有些公办园的行业性、片区性还是很强，只服务于少部分特定的家庭，但都划归“公益普惠性园”。这些都需要重新研究、界定。

加强民办普惠性园的建设，提高保教质量，大力建设高质量普惠性园。今后政府部门要在师资培训机会、专项经费补贴方面公办民办一视同仁，甚至阶段性地对民办普惠性园倾斜，加快民办普惠性园的发展。

对民办普惠性园的资金使用加强监管，完善激励机制和退出机制。对不再符合普惠性园标准的民办园不再给予普惠园称号和经费补贴；对办园规范、质量保证的普惠性民办园予以扶持和奖补。

2.完善小区配套幼儿园建设

小区配套幼儿园将成为以后公办园的重要增长点。“十三五”期间，会有一批小区配套幼儿园进入建设期和验收期，各区应制定《新建住宅小区配套教育设施管理办法实施细则》，进一步明晰全市新建小区配套教育设施规划建设与管理标准、移交和办证的具体办法，确保小区配套幼儿园同步规划、同步建设、同步移交和投入使用。要避免开发商拖延工期、敷衍建设责任。幼儿园建成后产权将移交政府，成为公办幼儿园。

3.规范村集体办园，奖惩并用，保障其公益普惠性

规范村集体办园，保障其公益普惠性，笔者认为议可以采取以下方式应对：第一，加强宣传教育工作，提高农村居民的思想意识，使其认识学前教育公益性普惠性的重要性；第二，严格落实村集体办园的标准，对不符合条件的园不予审批备案，对已承包出去的集体办园进行整改或转制；第三，对村集体办园予以土地租金、生均常用经费补贴；第四，对部分违规办园、且拒不改正、不符合公益性普惠性园的条件的村集体办园，取消公益普惠园的经费补贴及其他项目补贴。

（三）提高幼师待遇，吸收优秀人才从事幼教，加强幼师队伍建设

1.切实落实幼师从教津贴补助制度，设立合理的最低工资标准，逐步提高幼师待遇

佛山市人民政府2017年9月发布了《关于加强全市幼儿园教师队伍建设的实施意见》，提出“...建立从教津贴标准逐年递增和骨干教师岗位奖补机制，2017年平均每人每月不少于400元、2018年平均每人每月不少于700元、2019年平均每人每月不少于1000元。”

《实施意见》还提出，“设立教师最低工资指导标准。幼儿园专任教师最低工资指导标准为当年佛山市企业职工最低工资标准的两倍或以上。”

《实施意见》对于幼儿教师队伍具有一定的稳定作用，为切实保障幼儿教师的基本工资待遇走出了重要的一步。希望能够尽快实施、落实到位。

不过，笔者认为仍然存在三点问题，第一，幼师职业属于教师系列的一部分，其工资水平不应以公司企业员工的薪资水平为参照标准，笔者认为以小学教师的薪资水平为参照标准更具有合理性。第二，2017年，佛山市企业职工最低工资标准为1510元每月，则即使是其2倍就是不低于3020元，这个薪资水平仍然较低；第三，此幼儿教师最低工资指导标准没有排除单位为个人缴纳的社会保险（佛山市社保目前是每月900多），以及托管、周六及寒暑假等加班补助。因而幼师实际工资水平仍然可能严重偏低。期望在下一阶段的行动计划中，能够在幼儿教师最低工资指导标准中说明“不含社保及加班补助”。而在十三五规划及以后的政策文件中，期望政府部门能够更加重视学前教育的战略意义和幼师职业价值，逐渐按教师行业的薪资水平为参照标准确定幼师的指导工资水平。

2.加强幼师队伍建设

凭证上岗。幼儿园园长、教师都要取得幼师证和园长证才能上岗。招聘教师也必须具有幼师证，医务保健人员、保育员也均须取得相应资格证。目前在岗而尚未取得任职资格的专任教师，必须在规定期限前取得任职资格。确不能取得任职资格的可通过培训转为保育员、教辅人员等方式予以分流。

促进幼师专业成长。教师是不断自我成长、自我发展的专业人员，幼儿园要通过职业生涯规划、园本教研、在职培训、继续教育、行动研究、专业合作等方式促进幼师的专业成长与发展，使他们从新手老师到熟练教师，到优秀教师，再到名师型、专家型教师，不断持续发展。

3.采取多种措施，吸引优秀人才从教

学前教育目前在整个教育体系中还很薄弱，可以通过采取非常规的举措的方式吸引优秀人才。例如在幼师编制、优秀人才入职奖励、幼教名师、订单式培养、定向培养等方面采取更有力的政策和措施，吸引优秀毕业生从事学前教育工作。

毕业生开始从事幼教工作虽然辛苦、薪水不高，但是幼教是一份非常有价值有意义的工作，幼儿园管理者要用事业留人、感情留人。而且新手教师只要经过3-5年的认真磨练和经验积累，专业能力和“身价”会大幅提高。现实中优秀幼教人才确实为各高端幼儿园争抢。所以，幼儿园管理者也要给从教者一个良好的职业前景预期，使他们有信心坚持从事幼教行业。