供给侧视野下新《全民健身计划》政策内容结构性分析

汪雄 岳建军

摘 要：在供给侧结构性改革的大背景下，结合政策文本内容分析法，借助政策工具的分析模型，从供给型、需求型、环境型等三个维度对最新颁布实施的《全民健身计划（2016-2020年）》的政策文本内容进行内容编码和合理的分类审视。结果表明：政策文本内容中供给型政策工具内容使用适中，内部略侧重于科技创新与场地设施的内容；需求型政策工具内容严重缺位，政府购买和服务外包等工具使用不足，且未涉及贸易管制的政策工具内容；环境型政策工具内容运用过溢，且过于倚重策略性措施。总体上供给型政策工具内容的推动作用较为显著，而需求型政策工具内容的拉动效用则明显不足，主要依靠环境型政策工具内容进行影响或适度干预。针对政策文本内容中呈现出的供给和需求不平衡的问题提出合理的消解路径。

关键词：供给侧改革；全民健身计划（2016-2020年）；政策内容；供需矛盾；结构性分析

中图分类号：G80-051 文献标识码：A 文章编号：1006-2076（2018）03-0025-06

Abstract：Under the background of supply side structural reform， combined with policy text analysis and by means of policy tool analysis model， this paper has encoded the content and made a reasonable review on the newly-promulgated "National Fitness Program （2016-2020） from three dimensions： supply， demand and environment. Results show that the content of supply-type policy tool is moderate， slightly emphasizing on scientific and technological innovation and facilities； demand-type policy tools are seriously short， and the tools such as government purchase and service outsourcing are insufficient and not involved in trade control； environment-type policy tools are overused andrely too heavily on strategic measures. Overall， supply-type policy tools have a significant promoting role， demand-type policy tools obviously fail to exert drive utility function， and environment-type are relied on to have influence or give moderate intervention. This paper proposes a reasonable solution to the problem of unbalanced supply and demand in policy text.

Key words：supply-side reform； National Fitness Program （2016-2020）； policy content； contradiction between supply and demand； structural analysis

2016年6月23日，国务院印发了《全民健身计划（2016-2020年）》（以下简称《新计划》），这是自2014年10月《全民健身计划》正式上升为国家战略后的“首个顶层设计”，突出强调了全民健身是全民健康的重要途径和手段，也是全面建成小康社会的重要内容，更是促进“健康中国”建设的重要保障[1]。习近平总书记在全国卫生与健康大会上更进一步强调指出，“推动全民健身和全民健康深度融合”[2]。在“健康中国”上升为国家战略的背景下，全民健身事业的发展迎来了新的机遇，同时也将面临严峻的挑战。《新计划》是“十三五时期”我国群众体育事业发展的一项伟大创举，对提升我国全民族身体素质和健康水平的重要意义毋庸置疑。

從公共管理政策[3]的视角来看，《新计划》属于一项重要的公共体育政策。但是，从政策文本内容结构性均衡的分析视角而言，看似完善的《新计划》公共政策文本可能存在供需不平衡，从而导致政策文本内容可能陷入“政策悖论”之中[4]，从而影响政策文本实施的效果和总体目标的达成。基于此，本研究在“供给侧结构性”改革的背景下，从政策文本内容结构性分析的视角出发，对我国《新计划》政策文本内容中的供给型政策内容、环境型政策内容、需求型政策内容进行合理的审视，将文本内容进行分类、内容单元、编码、计量与结构性分析等，并提出消解《新计划》政策文本内容中供需矛盾状况的相应途径。

1 研究设计

1.1 理论依据与研究方法

扎根理论[5]是其质性研究范式中重要的理论视角和方法，对获取资料的反复斟酌和争辩，从而建构起自己的理论分析框架的过程。具体操作主要包括：数据资料的收集—扎根理论的编码尝试与确定—理论筛选与分类—理论框架建构—反思研究过程等几个关键环节要素[6]，扎根理论及其实施步骤为研究《新计划》政策文本内容提供了理论基础和新的研究视角。基于扎根理论的基础上，首先对《新计划》政策文本的内容条目进行编码，其次进行理论分类和筛选，从而构建结构性分析的模型框架，最后再反思和回顾研究过程。

本研究主要采用内容分析法，对最新印发的《新计划》政策文本进行定量分析与定性研究。所谓内容分析法就是指对某一种具有鲜明特征的事物进行客观的定性和定量分析的系统研究方法[7]。在本研究中，定性分析就是指对《新计划》政策文本涉及的内容进行客观理性的分析与审视；定量研究就是对《新计划》政策文本涉及的内容条目进行编码、归类、计量与分析。

1.2 结构性分析框架的构建

在供给侧结构性改革背景下，基于Rothwell&Zegveld;政策工具分析的“理论思想精髓”，将《新计划》的政策文本内容分为供给型、环境型和需求型等三大系统，并以此来构建《新计划》政策文本内容的结构性分析模型框架（图1）。

首先，供给型政策是指《新计划》政策文本实施中体现政府职能作用的重要政策导向，供给型政策工具维度具体可以分体育资金投入、体育人才培养、体育场地设施建设、体育健身科技创新、体育健身服务资讯等，对《新计划》政策文本的贯彻实施起到重要的推动作用；其次，环境型政策是指《新计划》政策文本实施和有效执行的重要保障，也是营造全民健身良好氛围的基础条件，同时也是公共体育服务体系建设的重要内容，环境型政策工具维度具体可以分财务金融、税收优惠、法规与管制、策略性措施等，对《新计划》政策文本的实施效果具有直接的影响作用；最后，需求型政策是指《新计划》政策文本制定实施关注的重要手段，满足群众日益增长的体育多元健身需求是《新计划》颁布实施应着力解决的首要问题，需求型政策工具维度具体可以分为政府采购、服务外包、贸易管制、海外交流等，在一定程度上拉动了我国体育健身服务业的消费市场（图2）。

2 研究结果与分析

2.1 《新计划》政策文本内容的编码与内容单元

根据《新计划》政策文本分析框架图，将影响《新计划》实施和运行的因素分为三大类型的政策工具，即供给型政策工具是推动《新计划》实施的各种保障条件和提供的一切便利條件；需求型政策工具则是拉动《新计划》实施中体育健身服务产业的重要措施；环境型政策工具对《新计划》的实施和执行起到直接的影响作用。根据本研究设计的需要，将《新计划》的政策文本内容按政策模块、政策条目、单元分析内容进行编码，其中政策模块为一级编码，政策条目为二级编码，具体条款内容为单元分析内容，在具体条款中遵循以“句号”为分界，以表达一个完整意思的一句话内容计为一个编码，依次完成《新计划》政策内容的归类和所有编码。《新计划》政策文本内容的“前言”部分属于总括性表述，是政策文本制定的宏观背景，故在进行编码时不考虑此部分内容。经研究小组共同商讨后，完成《新计划》政策文本的内容分析单元和编码一览表（见表1），编码总计量为95个。由于《新计划》政策文本内容的庞杂，所以内容分析单元和编码并未完全列出。

2.2 供给侧视野下《新计划》政策文本内容的结构性分析

《新计划》政策文本内容的工具维度，总体上涵盖了供给型政策工具内容和环境型政策工具内容以及需求型政策工具内容等三个方面的运用（如表2、图3所示）。但从具体数据显示来看，《新计划》政策文本中供给型、环境型、需求型三个方面的政策工具运用情况却存在明显的差异，其中环境型政策工具的运用占到了56.84%，供给型政策工具占37.89%，运用最少的是需求型政策工具，占全部政策工具内容的5.27%。从上述情况可以看出，现阶段我国政府主要依靠环境型政策工具内容为导向，结合相应的供给型政策工具内容，运用较少的需求型政策工具内容等，来共同推动我国全民健身事业的发展。

2.2.1 供给型政策工具内容使用适中，但略侧重于科技创新

供给型政策工具内容在整个政策工具内容运用中所占比例适中，占三种政策工具内容类型总数的37.89%，说明我国政府对全民健身事业发展的助推作用较为显著，且通过政府的职能作用为广大人民提供便利、充裕、高效、均等的全民健身公共服务体系，为全面建成小康社会的宏伟目标提供了重要的身体素质保障。从供给型政策工具内容运用的内部情况看，首先是体育场地设施和体育科技创新占有同等重要的比重，均为总数的22.22%，其次是公共体育服务占总数的比例为16.67%，再次是体育人才培养和运动项目设置比例均为13.89%，最后是体育资金投入和体育咨询服务所占比例均为5.56%。从具体情况来看，供给型政策工具内容中体育场地设施和体育科技创新涉及的内容较多，这与现阶段我国体育场地设施的供给数量较少及其低效、低质量的场地供给有重要关联，不能满足人民日益增长的多元化体育需求，因此特别强调体育场地设施的优质、充裕、便利的有效供给，才是保障全民健身事业有效推进的重要物质基础；而体育科技结构性百分比例图创新的强调突出，反映了现有体育资源也远不能满足现阶段人们对全民健身的基本需求，所以更加关注和突出强调体育科技创新在全民健身事业发展中的重要促进作用。全民健身属于政府购买的公共体育服务体系而理应受到关注，全民健身在公共体育服务体系覆盖方面取得一定成效，但在公共体育服务体系和公民基本体育权利均等化等方面还有待进一步加强和完善。体育人才培养和运动项目设置则是应全民之需而由政府购买提供的公共体育服务产品，为全民健身事业提供强有力的人力支持和丰富多彩的运动项目供给，二者共同促进全民健身事业的进一步完善和发展。体育资金的投入和体育咨询服务的内容也被提及到，这是因为我国全民健身事业面临涉及人群需求广泛的巨大挑战，所以必须要求持续的资金投入作为财力保障，辅以体育咨询服务为全民健身事业提供健身指导。因此，就《新计划》政策文本制定本身而言，在供给型政策工具内容中，体育场地设施的高效供给是基础，体育科技创新是动力，体育公共服务体系是制度保障，体育人才培养和运动项目设置是方法和手段，资金投入和体育咨询是有效途径，各政策内容运用比例适中且相对较为均衡，彰显了供给型政策工具内容在全民健身事业运用中的巨大推动作用。

2.2.2 需求型政策工具内容缺位，政府购买力度不足

需求型政策工具内容是《新计划》政策文本实施中拉动体育产业消费的重要抓手，在政策工具内容运用类型中理应占有重要位置。图3数据显示，需求型政策工具内容的运用仅仅只占总数的5.27%，这与现阶段我国人民日益增长的多元化体育需求不太吻合，需求型政策工具内容的拉动作用并未得到凸显，在此值得引起特别关注。从需求型政策工具内容内部使用情况看，体育国际交流领域的内容所占比例为60.00%，其次是政府购买服务占20.00%，服务外包占20.00%。具体来看，体育国际交流在需求型政策工具内容内部运用占有较大比重，这与实现我国由体育大国向体育强国迈进有较大的关联，要加快实现体育强国的宏伟目标，体育国际交流必须率先走出去，实现与国际体育及其文化接轨，尤其是全民健身中的典型故事、人物和事迹，通过体育国际交流彰显“中国体育正能量”，同时体育国际交流方面也实施“请进来”的发展战略，积极吸取国外先进发达国家在发展全民健身事业方面的成功经验。政府购买服务占到比重的20.00%，说明我国在发展全民健身事業方面逐渐简政放权，将全民健身事业的发展交由社会及市场等形成互促发展的新局面，政府提供一定的服务并加以相应的引导和管理，从而激活全民健身消费市场。但是，全民健身事业是我国长期坚持的一项系统性的艰巨任务和重大工程，政府不能完全退出或彻底放权，从现有情况看政府还应必须加大购买公共体育服务的力度。服务外包的比重占到20.00%，反映了在全民健身事业发展过程中，我国对有限体育场馆资源的盘活利用，实行学校、企业等有条件的公共体育场馆向社会免费或低收费开发，鼓励相关企业或个人对部分场馆实施外包运营管理，从而提升公共体育服务产品质量和完善公共体育服务体系。值得关注的是贸易管制方面的问题，在需求型政策工具内容运用中被完全忽视而未涉及，这与我国全民健身作为经济发展的新增长点和实现体育产业市场1.5万个亿的突破极其不符，因而加强合理的贸易管制政策内容值得关注。

2.2.3 环境型政策工具内容使用过溢，且较为倚重策略性措施

环境型政策工具内容在总的政策工具内容数量中占有56.84%，说明我国政府在《新计划》政策文本制定过程中环境型政策工具内容运用较为频繁，出现比重过半的过溢现象。而在环境型政策工具内容的内部运用中，策略性措施的比例占到51.85%，其后依次为政策法规保障14.81%、金融服务9.26%、体育目标规划和弘扬体育文化以及税收政策比例均为7.41%、知识产权有一条编码内容仅占总数的比例为1.85%。具体来看，环境型政策工具内容使用占较大比重，这与我国现阶段全民健身事业开展的基本情况以及过去所取的相应成绩和经验有密切的关联。从过去到现在，我国全民参与体育健身锻炼的意识较弱，缺乏应有的健身场地和相关设施以及全民健身文化的宣传与建设不力等严重制约和影响了全民健身事业的发展。因此，在制定和贯彻实施《新计划》时，过多使用环境型政策工具内容来引导和营造良好的健身环境则成为我国发展和推动全民健身事业的重要政策工具内容导向。在环境型政策工具内容运用中，策略性措施使用较为频繁，这是因为策略性措施具有明确的指向性和可操作性，具体反映了我国《新计划》实施中政府对政策的具体操作方法和使用的方向性和针对性，政府希望通过采用一系列有效的策略性措施，针对以往出现的常规性问题或尖锐矛盾进行有效的规避和彻底的根治。在环境型政策工具内容使用中，值得关注的还有政策法规的相关保障、金融服务、体育目标规划、弘扬体育文化、税收政策、知识产权等内容。其中，通过相应的法规政策保障，突出强调将全民健身的相关事宜上升到法律法规的意识高度，对促进和完善《新计划》的政策内容和寻求有法可依的法制保障具有重要意义；金融服务的关注说明我国将《新计划》的实施与体育产业消费市场密切联系，并将《新计划》的实施作为我国经济发展的新增长点，促进体育产业的升级和转型发展；体育目标的制定和规划是《新计划》实施的最终落脚点，也是关乎百姓健身和健康的重要内容；弘扬体育文化则是《新计划》实施中必不可少的文化宣传与建设，也是体育文化软实力建设的核心内容；税收政策反映了当前我国全民健身事业需要多渠道融合，多方面协同；知识产权的提出则预示我国全民健身事业即将走向具有知识创新、文化产品建设等丰富多彩的健身服务业时代。整体而言，环境型政策工具内容使用过溢是现阶段全民健身事业发展的需要，而策略性措施使用频繁则说明我国全民健身事业仍然还需要通过有效的策略，来促进我国全民健身事业的高效快速发展，但是使用比重均略显过大，从而影响其他政策工具内容类型的协调运用。

3 结论与建议

从《新计划》政策文本结构性内容的编码和百分比例情况看，环境型政策工具内容使用过溢，占到总数的56.84%，供给型政策工具内容使用适当，占总数的37.89%，而需求型政策工具内容的运用严重不足，仅只占总数5.27%。政府部门在制定《新计划》政策文本时偏向于环境型政策工具内容的运用，同时也注重供给型政策工具内容的运用，但却忽视了需求型政策工具内容的拉动作用，供给型与需求型政策内容运用不均衡。因此，建议适当降低环境型政策工具的内容，逐步加大需求型政策工具内容的运用，从而实现供给型政策内容、需求政策内容、环境型政策内容之间的协同发力。

从供给型政策工具内容看，各方面政策内容使用相对均衡，体育场地设施和体育科技创新等内容略有突出，而公共体育服务的比重则有所下滑，体育资讯服务、人才培养和项目开发供给凸显不够，体育资金投入较少。因此，建议加强公共体育服务体系和人才培养体系的建设和完善，提升便捷惠民的体育资讯服务，鼓励社会各企事业积极投身全民健身消费市场，以解决资金投入不足的问题，从而凸显《新计划》政策文本中供给型政策内容的推动作用。

从需求型政策工具内容看，国际交流、服务外包、政府购买服务等政策内容未得到足够的重视，贸易管制方面的政策内容并未涉及。因此，建议切实有效地增加需求型政策工具内容的运用，加强政府购买公共体育服务产品的力度，积极吸引社会各企事业单位、私营个体等进行服务外包与运用管理，加以合理的贸易管制，不断加强国际交流与合作，吸取和借鉴国外先进国家的成功经验，不断扩大《新计划》政策文本中需求型政策工具内容的拉动作用。

从环境型政策工具内容看，策略性措施使用较为频繁，政策法规保障和金融服务等内容逐步受到重视，目标规划内容清晰明了且指引性较强；而税收政策、金融服务、弘扬体育文化等涉及不够，尤其是知识产权的政策内容仅为一个编码。因此，建议适当降低策略性措施的使用，加大对税收政策、金融服务和知识产权等方面的关注，从而实现体育产业1.5万个亿的宏伟目标。

总括而言，当前落实好《全民健身计划（2016-2020年）》是推动健康中国建设的迫切需要和首要任务[8]。实施全民健身计划是国家的重要发展战略，为2020年全面建成小康社會提供了重要保障，也为2030年把我国建设成为“富强、民主、文明、和谐”的社会主义现代化国家而奠定必要的身体素质和健康保障。因此，加强《新计划》政策文本内容中关于民众的科学健身和健康指导，合理均衡地运用各种类型的政策工具内容，通过供需平衡来推动和拉动《新计划》的高效实施，以此来提高《新计划》的可操作性和科学性等，是当前优化和完善《新计划》政策文本内容的现实需要[9]。但与此同时，本研究也意识到，在“健康中国”背景下如何推动“全民健身与全民健康的深度融合”，仅仅只是从《新计划》供给侧结构性政策工具内容中的供需平衡关系进行研究与分析，并不能完全对《新计划》政策文本内容的深邃内涵进行全面深入的解读，所以应该结合政策工具内容的多维视角对《新计划》政策文本内容进行深入分析，才能全面准确地把握《新计划》政策文本内容的深层内涵，这也是后续亟待研究的重要问题。

参考文献：

[1]国务院.全民健身计划（2016-2020年）国发〔2016〕37号[Z].（2016-06-23）[2016-09-25].中国政府网.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-06/23/content_5084564.htm.

[2]习近平.把人民健康放在优先发展战略地位[EB/OL].（2016-08-20）[2016-09-25].新华网.http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-08/20/c_1119425802.htm.

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