国外保障房集中社区衰败的机理及其治理研究

徐建

摘要：保障性住房是当代中国住房体系的重要组成部分。目前，绝大多数地区采取了在城市中远郊区集中兴建的方式大规模推进建设，由此已经或即将产生众多保障性住房集中社区。作为事实上的中低阶层群体集聚区，保障房集中社区的管理是一项国际性的难题，欧美发达国家多年来为此付出了相当大的代价，至今仍受其困扰。在总结其他国家和地区经验与教训的基础上，提出强化服务与管理，打破恶性循环，对进一步调整优化保障房的建设与管理，真正造福于民，具有重要的意义。

关键词：保障房集中社区；弱势群体；衰败；风险

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.06.010

保障性住房建设是缓解城市低收入阶层住房困难，强化房地产市场调控的重要手段。从全国范围来看，在推进安居工程方面主要采取分散建设和集中建设两大模式。分散建设主要是普通商品房项目按一定比例配建保障性住房，以市场力量为主实施；集中建设则是由政府主导，以各类保障性住房为主体的项目形式。由于项目周期、成本集约和土地稀缺等原因，目前国内基本采用集中建设的模式，具体形态体现为体量巨大的保障性住房集中社区。这些项目主要位于城市的中远郊区，从而也导致了城市范围内人口格局的重新配置，特别是催生了中低收入群体或弱势群体的高度集聚。可以说，保障性住房项目的建设是中国城市人口空间结构的一次重大调整，也必将对导入地现有的社会管理体制带来巨大的挑战。在这方面，拥有悠久保障性住房建设和管理历史的西方发达国家提供了诸多经验和教训，特别是保障房集中社区的衰败机理尤其值得中国警惕。

一、保障房集中社区的治理是长期困扰发达国家的重大问题

第二次世界大战后，由于战争破坏，住房严重短缺，欧洲主要国家政府纷纷介入住房市场，为低收入群体建造了大量的公共住房，如1945～1976年期间，英国平均每年建造14.3万套公租房。[1]在建设规划上，这些国家普遍采用了在一定地域空间内，特别是在城市中远郊区集中建设的模式，这种模式具有较强的集约性，能够以较低的成本和较快的速度在短期内满足巨量的住房保障需求，在政策推出之初赢得了社会的广泛赞誉。

随着时间的推移，自上世纪80年代开始，这些昔日的保障房集中区域普遍出现了住房破旧、商业凋零、就业缺乏、犯罪率高等衰败景象，成为各类社会病集中显现的“贫民窟”，1990年代美国的统计显示，当时经济上最萧条的城市邻里中90%是保障性住房工程。[2]这些“贫民窟”遍布欧洲大陆和美国众多城市，成为严重威胁社会稳定的火药桶，是令多国政府头疼的难题。最为典型的例子是法国巴黎，上世纪六七十年代法国政府为了缓和巴黎城区的住房压力，在郊区及周边省份兴建了大批保障性住房。在这里，高人口密度，高移民数量，高失业率——18岁至25岁青年人的失业率甚至高达40%，数倍于巴黎城区，这些地区也逐渐成为贫困、犯罪、吸毒、被遗忘者与被损害者的代名词，成为社会隔离的真实写照。2005年10月即在巴黎北郊的保障房集中区域，爆发了震惊世界的巴黎骚乱，造成了重大的经济社会损失。巴黎郊区一名市长说，“我们正在为30多年来由公共住房诱发的社会、地域、种族隔离付出代价”。

二、发达国家保障房集中社区衰败的内在机理

（一）保障房集中社区衰败的因素和过程

根据发达国家的经验和教训，保障性住房集聚区沦为“贫民窟”，存在着四个关键因素：区位、人口、资源和管理。以上述四个因素为基点，社区衰败的内在机理表现为三个相互紧密关联的过程：

一是筛选过程。由于保障房的供应对象基本为弱势群体，将其导入远离中心城区原居住地的偏僻郊区，在缺乏就业、教育、医疗、交通等生存和发展资源，或者资源供给水平较差的情况下，部分支付能力相对较强的群体会选择出租房屋，转而在中心城区租住。通过这一筛选，于是真正导入保障房集中社区的则为社会中最为贫弱的群体。

二是衰退过程。保障房集中社区往往缺乏有力有效的社会管理，政府管理处于真空状态，使得这类社区的空置房屋将逐渐积聚周边各类吸毒、卖淫、地下经济从业者等社会亚群体，导致越轨和犯罪行为丛生，进而带来社区活力的消退和社区环境的衰败，资源供给水平趋于恶化。

三是锁定过程。面对社区整体的加速衰败，部分正常群体和相对优质资源被迫撤离這一区域，又进一步推动不良群体的集聚和消极氛围的形成，为社会主流观念所排斥，中高收入群体和优质资源望而却步，于是最终进入路径锁定，陷入恶性循环，沦为城市发展的“塌陷区”和“贫民窟”，加剧社会阶层间的分化与隔离。

上述三个过程显示，保障房集中社区的衰败，是区位、人口、资源和管理等因素共同作用的必然结果，特别是在区位和人口结构这两个既定的约束条件下，资源供给和管理水平将是决定保障房集中社区运转的两大决定性因素。但实践中，政府却一味重视住房建设本身，往往忽视上述因素，直接导致保障住房集中社区逐渐被贴上“边缘群体、边缘文化、边缘社区”的标签，法国前总统希拉克称之为“共和国失陷的领土”。有鉴于此，国外有学者甚至认为，如操之不慎，集中兴建保障性住房的模式不仅无法成为弱势群体新生活的起点，反而极有可能成为导致“贫困集中”和弱势群体“再贫困化”的关键诱因。

（二）保障房集中社区衰败的具体分析

1.配套缺乏是导致保障房集中社区衰败的主要原因

欧洲早期的保障房集中社区由于地处偏远，无法接受中心城区的资源辐射，只能在空白的基础上重构新的体系，直接导致缺乏足够数量和质量的各类配套设施，如与中心城区连接的快速通勤系统、便利优质的日常购物环境、银行等基本金融服务设施，以及体系健全的学校等，导致入住居民生活极其不便，引发强烈不满，逐渐刺激非法食品加工、黑车等非正规经济的兴起和泛滥，给社区管理带来隐患，并使得社区逐渐沦为“低水平自我循环的孤岛”。究其原因，一方面，在规划理念上偏重住房设计，没有切实围绕居民日常生活构建规划体系，形成了“精致的房屋”与“残缺的生活”并存的局面；另一方面，在设施引入上倚重市场调节，由于信奉市场至上，政府缺乏主动引导市场资源布局保障房集中社区的意识，认为随着人口的增加和需求的产生，自然能够吸引到足够的市场资源。

2.同质、弱势人群集聚是保障房集中社区衰败的内在诱因

政府保障性住房的供应对象主要以中低收入群体为主，建设保障房集中社区也意味着弱势群体在空间上的集聚。不仅如此，欧美国家的经验显示，保障房集中社区往往会经历人口置换的过程，即由于不满社区环境，部分最初的本地保障房购买或承租者选择了迁离，空置的房屋随之逐渐为外国低端移民、吸毒、卖淫、地下经济从业者等社会亚群体所占据，成为各类弱势群体的集聚区。比如，法国的保障房集中社区沦为阿尔及利亚等北非移民和难民的主要居所，美国的保障房被大量无业黑人所占据。社会发展的规律表明，同质化人群的高度集聚不利于形成多元健康的社区生态，特别是弱势群体的过度集中，不仅不利于自身境遇的改善，更会带来巨大且长远的经济社会风险，集聚规模越大，风险也越剧烈，具体表现为：一是住房保障政策走样。部分居民不愿入住或转租，造成保障房资源浪费。二是入住群体陷入困境。缺乏足够就业岗位，造成家庭长期贫困，难以自拔。三是拖累周边区域发展。众多福利依赖群体集聚，将使属地政府不堪重负，并影响周边区域开发。四是影响社会和谐稳定。在城市周边形成的众多问题社区，使得社会冲突的概率倍增，加剧社会各阶层的空间隔离。

3.管理乏力是保障房集中社区衰败的直接原因

长期以来，欧美等国保障房集中社区的管理延续了居民自治的传统模式，忽视了保障房社区与普通商品房社区的区别，没有构建有针对性的社区管理模式，在组织架构、资源供给、政策扶持等方面，都缺乏政府强有力的支持，导致保障房集中社区的管理，包括物业管理和社会管理，从一开始就处于薄弱乃至空白状态。这一失误直接催生了社区内外的乱象丛生，一方面，社区环境日益破败，垃圾乱丢、公共设施破损却得不到及时清理修理，导致各类不文明和破坏行为进一步加剧，住房加速破旧，房屋资产也随之贬值；另一方面，由于房屋空置、租金低廉，周边各类吸毒、卖淫、地下经济从业者等社会亚群体在此逐渐集聚，引发各类违法违规行为密集增加，远远超出社区管理力量的控制范围，社区正常秩序趋于失控，甚至出现黑社会和帮派势力主导社区管理的极端案例，带来社区活力的消退和资源供给水平的恶化。

4.重要资源缺失是保障房集中社区衰败的关键因素

实践表明，如果缺乏及时、强有力的扶持，弱势群体将陷入福利依赖不能自拔，并往往导致贫困的“代际传递”。其中，就业和教育资源最为关键，充分、稳定的就业是保证弱势群体自立自强、改善自身和家庭境遇的主要途径，而优质的教育则是弱势群体后代避免贫困循环的必然需要。但在欧美国家，近几十年来，随着产业升级，以中低端制造业为主的劳动密集型产业已基本流向发展中国家，现代服务业的岗位则远非中低收入群体所能胜任，商业等服务业也远在中心城区，导致保障房集中社区的失业率高企；教育方面，由于优质教育资源基本都是收费高昂的私立学校，普通公立学校的教育质量难以与之竞争，因而保障房集中社区的青少年很难通过教育改变命运。由于就业和教育资源的缺失，居住于此的数代居民都只能依赖社会福利生存，逐渐失去改变命运、向上流动的机会和能力，社区氛围变得死气沉沉，形成了独特的“贫民窟文化”。

三、阶层混居是发达国家保障房集中社区治理的核心

针对保障住房集中社区面临的种种社会问题，各相关国家纷纷采取多种举措，核心理念体现为阶层混居，即通过促进不同社会阶层在居住空间上的交融，推动各类资源的相对均衡分布，增强弱势群体改善自身境遇的人力、社会等资本积累，消除居住隔离给居民和社会带来的负面影响，主要分为三大类：

一是推动住房多样化。1990年代中后期开始，欧洲国家普遍使用住房多样化政策调控居住空间隔离。其主要做法是通过增加社会住房地区的普通私人自有住房来降低保障性住房的集中度，通常是通过拆除和出售保障性住房，以及将废弃的社会住房改建为私人住房来吸引较高收入群体迁入到这些邻里中，如荷兰1997年推行的混居政策。[3]与此相类似，美国1998年的品质房屋和工作责任法令，则允许住房当局通过重新设置保障性住房价格的最高限值，以吸引较高收入的居民迁入。[4]

二是推行住房优惠券。美国的公共住房政策从1990年代开始全面进入以分散弱势群体、追求阶层混合的新阶段，为此推行了HOPE（Housing Opportunities for People Everywhere）VI政策，在致力于把弱勢群体占据的邻里重新设计为混合收入阶层房屋的基础上，强化对弱势群体住房货币化补贴的力度，从“补砖头”转变为“补人头”，提供住房优惠券鼓励该地区的弱势群体能够在私人住房市场上租到住房，以彻底扭转贫困集中化的局面。[5]2005年，美国大约有190万人接受住房优惠券搬迁，调查显示，弱势群体分散居住后显著提高了安全感和居住满意度。

三是推进住房配建。鉴于集中兴建保障房的沉痛教训，进入1990年代后，欧美国家普遍制定住房配建政策，即对于新建社区要求有一定比例的保障性住房。例如，英国城乡规划法中的第106款允许政府同私人发展商谈判，以确保一定的保障性住房作为颁发规划许可的条件。[6]法国政府也直接干预私人发展商的住宅开发，规定2000年以后新开发建设的社区必须拥有20%的保障性住房.在某些特殊地段，这个比例还要高。

四、发达国家相关经验和教训对中国城市的启示与借鉴

（一）集中批量建造保障性住房是特殊阶段的必然选择

欧美发达国家保障性住房发展的历程表明，在城市化快速推进过程中，随着经济发展和社会分化，住房保障的需求将在短期内集中迸发，因此政府有义务通过一定的模式大量建造保障性住房，[7]实现体面居住的目标。集中兴建保障性住房是许多国家和地区不约而同的选择，具有较强的现实合理性。

对于面临土地资源稀缺，保障住房需求旺盛等多重约束条件的中国城市，特别是大中型城市而言，兴建保障房集中社区是政府坚持以人为本和执政为民的必然要求。[8]特别是面对当前房地产市场调控，全国范围内集中推进保障房建设的契机，各地理应抓住各项政策利好，推进一批重大安居项目，彻底扭转保障性住房长期供不应求的被动局面。

（二）风险规避应成为兴建保障房集中社区的首要考虑

世界范围内的许多惨痛事实已经充分证明，将弱势群体过度集聚，极有可能带来巨大且长远的经济社会风险，将本来造福于民的社会工程推向其反面，成为区域发展的陷阱。因而，社会风险的规避已成为西方国家推行保障性住房工程的关键考量。

因此，各地在规划保障房集中社区时，应预先开展风险综合评估，厘清政策的整体效应，在具体政策设计上力求避免或者最小化相关风险，尤其是要把握社区规模和风险等级的适度平衡。

（三）及时把握保障房集中社区治理的“时间窗口”至关重要

保障房集中社区主要是二次世界大战之后的产物，由于缺乏相关经验，直到这些社区全面衰败后，相关政府才清醒地意识到问题所在，随后开始进行专门治理。但由于错过了前期干预，在付出沉重的经济社会代价后，许多治理项目的效果仍然不如人意。这一教训充分说明，保障房集中社区治理的时机选择极端重要，越是提前介入，效果越好，成本也越低。

对中国而言，一方面，少量已投入使用的保障房集中社区问题已经浮现。基本公建配套不到位，出行难、就医养老难、日常购物难成为群众反响最强烈的三个焦点；社区管理不到位，物业管理、社会治安、市容环境成为群众意见比较集中的三个领域。另一方面，保障房集中社区项目总体上仍处于建设推进阶段。因此“时间窗口”尚未关闭，当前正是开展风险预防和规划治理的“黄金时间”和“关键转折点”，成本和代价相对较小，无论如何不能错过，避免重蹈其他国家的覆辙。

（四）坚持系统性长期性治理是保障房集中社区健康运转的关键

欧美国家治理衰败保障房集聚区的经验和教训显示，单一举措无法根治保障房集中社区的所有问题，必须综合考量区位、人口、资源和管理等不同因素的不同作用，形成最佳的政策举措，持之以恒地推进实施。在四个因素中，区位是前提，良好的区位可以优化人口结构，承接区域中心的资源辐射，也有利于社区管理开展；人口是核心，过度同质化的人口会直接影响资源供给和管理水平；资源是关键，优质的交通、就业、教育、医疗等资源能够弱化区位偏远带来的负面影响，对于支付能力较差、发展能力较弱的弱势群体，周边资源的质量更是决定其能否自力更生，自我发展的关键；管理是保障，社区管理水平直接决定了社区运行的基本秩序。

对于中国而言，应针对不同的约束条件，形成有针对性的治理应对思路。一是针对已经交付使用的保障房集中社区，在区位和人口结构既定的前提下，应加大政府扶持力度，尤其要重视关键的交通、教育和医疗资源的供给，充实执法与社区管理力量，确保社区正常运转；优化周边产业布局，增设公益岗位，确保居民正常就业。二是针对正在建设中的保障房集中社区，应及时调整相关规划，提高各类配套设施的标准，尤其是交通、教育和医疗等资源，增强大型居住社区的吸引力和自我循环能力。三是针对规划中的保障房集中社区，应在区位选择上，结合郊区新城建设等机遇，真正纳入新城有机体，融合社区资源配置规划于新城整体规划，接受新城强大的综合辐射，推动实现安居乐业，避免“恶性循环”的产生。

（五）探索多样化的住房保障形式是未来的重要方向

住房发展的规律表明，以实物保障为主的住房保障模式，有利于在住房供求关系紧张、住房市场结构不完善的情况下，较好地满足社会中低阶层的住房需求。但国外的经验和教训显示，以政府供给为主的实物保障模式，限制了弱势群体对区位和资源偏好的选择范围，不可避免地带有人为驱动弱势群体集聚的负面效应，存在较大风险。发达国家目前较多采取的货币化补贴模式则体现出较强的灵活性，较好地实现了贫困在空间层面的分散，增进了社会阶层融合，大幅降低了风险，这说明住房保障的实现模式完全可以，也应该走向多元化。

对中国来说，通过近十年大规模的保障房建设，在缓和了住房市场供求关系，以及在住房租赁市场趋向成熟之后，将逐步具备转为以货币補贴为主的条件，可以考虑发行住房优惠券。同时，对于现有的保障房集中社区，一是可以探索局部转化，即将超出需求的部分空置保障性住房转性为普通商品房，吸引年轻白领等群体入住，优化人群结构；二是适度鼓励出售，通过居民出售或政府回购，减小弱势群体集聚的规模，降低风险等级。

说明：本文系2014年国家社科基金青年项目（批准号：14CGL035）的部分研究成果。

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责任编辑：王明洲