基层央行在存款保险制度实施中的作用

李坚强

【摘要】存款保险作为国家金融安全网的三大支柱之一，在保护存款人利益、及时防范和化解金融风险、维护金融稳定方面有着重要作用。基层央行作为人民银行的派出机构，处在金融风险监测的最前沿，是畅通存款保险政策传导和维护金融稳定的具体执行者。增强基层央行在存款保险制度实施中的作用，必须有效搭建良好的宏观政策环境和微观运行机制，加快推进基层央行职能高效发挥。

【关键词】基层央行；存款保险；实施作用

【中图分类号】F832.22

2015年5月1日，我国颁布实施了《存款保险条例》，正式建立存款保险制度。2015年5月8日，中国人民银行发布《关于存款保险制度实施有关事项的通知》并全面部署实施工作，标志着我国施行存款保险制度进入实质性操作阶段。目前，中国人民银行正从建立健全投保机构风险评级体系、风险差别费率机制、早期纠正和风险处置配套措施等方面入手，逐步推进存款保险实施进程。基层央行作为中国人民银行的派出机构，处在风险监测的最前沿，是畅通存款保险政策传导的具体执行者。在推动实施存款保险制度过程中，基层央行需科学、合理评价投保机构的经营管理和风险状况，引导投保机构审慎、稳健经营，及时防范、化解和有效处置金融风险，维护金融稳定。本文通过分析基层央行在实施存款保险制度过程中的必要性作用、工作实践和存在的薄弱环节等几方面，提出必须在宏观环境搭建和运行机制建立良好的前提下，充分发挥基层央行的先知、先导作用，延伸政策触角，明确风险处置职责，提高存款保险实施效应，增强存款保险在维护金融安全、稳定公众信心、防止银行挤兑、提升普惠金融水平等方面的微观效用。

一、强化基层央行存款保险实施作用的必要性

（一）经济金融形势发展的需要

当前，经济新常态下，经济下行压力还在持续，高速度发展下掩盖的结构性矛盾和体制性问题逐渐暴露，部分领域的金融风险逐步显现。而且去产能、去库存、去杠杆过程中发现已显露的金融风险存在进一步加剧的倾向，甚至表现出新的形式。新形势下，叠加金融创新和金融混业经营带来的跨行业、跨系统交叉业务风险，民营资本逐步进入银行业、互联网金融、准金融机构的业务发展风险，以及民间融资、非法集资对金融业的渗透风险等，已经出现传递速度加快、覆盖范围更广、风险跨系统和跨区域传递的趋势。基层央行作为中国人民银行的派出机构，通过属地管理原则负责监测区域风险、进行风险提示、实施早期纠正和后期风险处置措施，有最便利的条件和优势，拓展强化基层央行在实施存款保险制度中的作用是经济金融形势发展的需要。

（二）深入推进金融改革的需要

作为金融稳定的重要基石，存款保险与存款利率市场化改革、金融市场对内对外开放等方面同步推进，是构筑我国金融改革蓝图、构建完全市场化金融市场、强化金融安全网不可或缺的重要组成部分，对建立金融机构市场退出机制、提高监管效率和风险处置效率、建立金融稳定长效机制具有重要的意义。我国已开展的国有银行、政策性银行、股份制银行改革，特别是现代公司治理缺陷的改革是今后必須大力推进的重要工作，地方法人银行机构适应市场化有序推进的股权改革，以及适应综合经营趋势进行的金融监管改革，推动金融业在市场宽准入条件下促成民营银行、小银行发展等都需要存款保险作为强力后盾和有益补充，提供有力支撑。基层央行在日常工作中协助地方政府推动辖内法人银行机构改革，加强民营银行、小银行市场准入监管，及时反馈各项改革成效等方面具有先天的前沿优势，可以为稳步推进各项改革夯实微观基础，探索建立维护金融体系安全的有效途径。

（三）提升普惠金融水平的需要

当前，在满足实体经济需求方面，特别是在不同层次的金融服务方面，金融业业务拓展还有较大空间，建立存款保险制度，可以为大、中、小银行创造一个公平竞争的市场环境，可以推动形成有效竞争、多层次、广覆盖的中小金融体系，丰富基层金融服务和供给，逐步提升金融普惠水平。而基层央行是普惠金融建设的主要推动者，实施存款保险制度过程中，不仅能推动优化金融资源配置，构建有效竞争、可持续发展的小金融机构体系，增加对重点领域和薄弱环节的金融支持，使服务地方经济的功能更加完善；而且还可以配合窗口指导、宏观审慎监管和差别存款准备金、利率、再贷款等政策工具全面推进精准扶贫和普惠金融建设，推动金融市场创新和产品、服务创新，从而提供更加个性化、多元化的金融服务模式，提高服务质量，提升服务实体经济能力和水平。

（四）改善区域金融生态的需要

防范区域金融风险，维护金融稳定，不仅要关注金融体系内部的经营情况和健康状况，而且要关注金融运行的外部环境，并积极创造良好的基础条件，优化金融生态。基层央行在推动实施存款保险制度过程中，可以通过提供金融服务和强化现有监管职责，有效维护区域金融市场纪律和金融秩序，增强市场约束性；也可以通过实施风险差别费率、早期纠正和风险处置等措施，对风险及时校正，促进金融机构审慎、合规、稳健经营。存款保险作为倒闭银行风险处置成本的主要承担者，能充分发挥市场化处置机制作用，快速、高效处置金融风险，促使金融体系的去劣存优，合理配置资源，丰富金融服务和供给，改善、优化区域金融生态。

（五）强化金融稳定职能的需要

新形势下，经济金融形势日趋复杂化，触发区域性、系统性金融风险的因素增多，基层央行现有的监测手段和方式，以及人才、技术、物资等储备资源，还不能全面、有效监测区域风险状况，全方位进行风险处置，基层央行履行金融稳定职能的形势严峻性与业务的挑战性明显不匹配，强化基层央行金融稳定职能，提高其金融风险应急管理能力，建立有效应急机制是当务之急。存款保险制度的实施，为基层央行增强对金融机构资产、负债、所有者权益业务及表内、外业务的全方位监测提供了支持，而且随着存款保险制度体系的逐步健全，必将为基层央行实施事前监测、事中监管、事后处置提供更加广泛的手段和方式，在出现风险事件时采取措施，适时灵活应对风险，与审慎监管、中央银行最后贷款人职能共同构筑风险防线，增强金融稳定职能，提升区域金融安全效能。

（六）加强投保机构监管的需要

存款保险制度实施后，基层央行按属地管理原则，对辖属地方法人投保机构加强监管，并指导其按规定及时办理投保手续、交纳存款保险保费，但投保机构数量众多，分布较广，机构类型、经营状况和风险程度各异的现状增加了基层央行推动实施存款保险制度工作难度。随着银行业准入门槛的降低，各种形式的民营机构还将不断涌入，基层央行实施存款保险制度面临的工作任务必将更为繁重，形势更为复杂。发挥基层央行贯彻执行存款保险政策的实施，有利于强化对投保机构的日常数据的核实、监测、分析手段，增强对风险的研判、识别、干预和处置作用。

二、基层央行如何推进开展存款保险工作

（一）拓宽存款保险制度的宣传渠道

一是制定长期的存款保险制度宣传机制。省级基层央行要加快建立存款保险宣传制度，成立宣传领导小组，明确目标受众、披露信息、宣传方法和经费预算等。二是各级基层央行要最大限度地拓宽存款保险宣传渠道。采取有效的宣传和沟通手段，包括大众传媒、印刷出版物、官方网站和数字媒体、专题讲座和研讨会、免费咨询电话、投保机构，提升基层央行和投保机构的宣传广度。三是持续开展存款保险认知活动。提升公众对存款保险的偿付信心，加强对影响存款人利益的相关信息披露。

（二）加强对存款保险工作的组织领导

一是各级基层央行及时研究解决存款保险制度实施中的各种问题。二是各市、县分支机构要加强对存款保险制度实施的领导。配备专门人员，定期研究存款保险制度实施中出现的突出问题，发挥协调、组织和风险处置作用。三是基层央行要将存款保险制度实施任务纳入目标考核，落实责任，大力推进。

（三）提升存款保险核查水平，畅通“奖优罚劣”机制通道

一是基层央行要着力加强收集、检查账户及风险信息，依法履职。二是积极进行现场核查，及时发现问题机构，保护存款人权益。三是基层央行发挥存款保险作用，适时提高问题机构适用费率。投保机构因重大资产损失等原因导致资本充足率大幅度下降，严重危及存款安全以及存款保险基金安全的，投保机构应当按照基层央行、银监管理部门要求及时采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等措施。如投保机构在基层央行规定期限内未改进，基层央行可利用早期纠正工具提高其适用费率。

（四）推动研究早期纠正机制的识别和纠正介入时点

一是基层央行要注重防范道德风险。加强对投保机构进行监督检查和风险约束，有利于风险早发现、少发生。二是有效执行存款保险风险警示职责。三是推动建立适合中国基本国情的早期纠正机制。存款保险作为银行倒闭时最大的利益相关方，基层央行在最初实施早期纠正机制时需考虑缩减早期纠正措施评估指标、后移早期纠正介入时点、积极采用相对宽松的早期纠正工具等因素，避免由于早期纠正措施的介入导致问题银行出现恐慌，打破道德风险和金融稳定之间的平衡关系。

（五）完善金融机构市场化退出机制

一是加快推进农信社改制。以股份制为目标，明晰产权关系，完善法人治理，全面深化农信社改革。二是完善地方金融风险防范机制。明确各级政府是地方金融机构风险处置的第一责任人，加强金融监测部门与地方政府工作协调，增强监管合力，构建科学规范的金融风险预警、应急处置机制。三是推动地方政府对法人投保机构市场化退出机制的理解和支持。存款保险推出之前，中央银行作为金融机构信用风险的背书人，承担了金融风险防范和风险处置职能，问题银行存在过度依赖央行解决经营困难的局面。基层央行应采用有效的沟通方式，使各级地方政府、省联社和投保机构充分认识问题银行市场化退出机制的优越性，避免由于“短视”、僵化的思维和地方保护主义影响区域金融稳定。四是推出存款保险风险处置机制。由存款保险担任问题银行的接管组织，使其能够灵活运用市场化方式对问题银行进行快速、有序的处置。基层央行作为存款保险的实施者，应通过与地方政府、监管当局的相互配合，各司其职、分工合作，有效提高风险处置效率。地方政府和省联社需切实提供切实有力的资金扶持，基层央行使用存款保险基金和担任问题银行的接管组织，促成健康的银行收购倒闭银行的资产、负债，减少投保机构倒闭可能引发的外部冲击。五是基层央行积极探索存款保险风险处置手段。基于处置成本最小化原则，基层央行应研究国外已实践的风险处置方式，研究灵活运用“收购承接”和“过桥银行”的方式进行市场化处置问题银行，以达到有效防止风险传染与扩散、维护金融稳定的目标。六是严查问题银行经营困难原因，明确权责，依法依规追责到人。

三、强化基层央行在存款保险制度实施中作用的对策建议

（一）制定、修订相关法律法规，建立完善的法律法规体系

一是在法律层面重新定位基层央行职能，特别是县支行，应强化金融稳定职能，从事前、事中、事后方面明确实施存款保险制度职责。二是对目前不适应形势发展的相关法律、法规进行修订、完善，建立适应国内形势发展的存款保险制度法律、法规体系。三是适应监管改革需要和金融混业经营趋势，建议适时出台或修订相关法规，制定相关制度，规范跨行业跨领域金融发展、互联网金融和新兴的地方性金融业务，有效消除由金融业务创新、产品创新带来的金融机构功能边界模糊、金融业务交叉与融合加深带来的金融风险，规避监管真空和监管套利问题。四是依托制定、修訂的法律、法规，细化存款保险相关制度和办法，进一步明确基层央行存款保险事前监测、早期纠正、后期处置程序和操作流程，推动基层央行建立存款保险制度实施相关机制。

（二）完善人才培养模式，强化存款保险人才支撑

一是优化基层央行金融稳定工作人员的岗位设置，解决人员少、年龄老化的问题。二是加大对基层央行金融稳定专业人才专业知识培训力度，提高人员素质，提高基层央行金融稳定工作人员的监测、分析能力和履职能力，不断提高各级基层央行运用金融知识支持存款保险发展的能力和水平。三是通过引进、培养、交流、培训等途径，建立结构合理、梯次分明的存款保险人才专业队伍。引进高层次金融人才和金融管理团队，快速提升基层央行存款保险管理水平。制定实施金融人才专项培育工程，加快培养本地金融人才队伍。

（三）建立履职效能评价机制，提升基层央行履职能力

一是加强人民银行金融稳定部门建设。强化基层人民银行金融稳定处、科室职能，在县级支行设立金融稳定职能部门，赋予其维护区域稳定的权利、义务、职责。二是提高金融稳定队伍素质。将素质高、综合监管能力强的工作人员充实到金融稳定队伍中，明确县支行金融稳定工作人员不允许兼岗，同时加强金融稳定业务培训，不断提高员工对金融政策、监管理论水平和风险分析判断能力，增强基层主动维护区域金融稳定的积极性。三是建立基层央行金融稳定履职效能评价体系，通过有效的指标设计，推动建立履职评价机制。

（四）推动完善地方金融监管机制，构建信息共享机制

一是推动地方政府加快形成“分工明确、责权一致、科学安全、运转高效”的地方金融监管体系。根据国务院明确的中央和地方金融监管职责划分意见，省政府承担不吸收公众资金、限定业务范围、风险外溢性较小的地方金融活动的监管职责；银行业监督管理机构承担审慎监管职责，主要负责银行日常经营的合规性和风险监管；中央银行承担最后贷款人职能，主要负责宏观审慎管理以及对出现临时性资金短缺的银行提供流动性支持；存款保险主要解决存款人的信心问题以及建立市场化的风险防范化解和应对，是应对危机处理和处置金融风险的重要平台。二是加快推进存款保险基金管理机构建设。存款保险作为金融安全网的第三道防线，与中央银行最后贷款人职能、审慎监管构成防范和化解金融风险的防线，共同提高我国金融安全网的整体效能。目前，中央银行的最后贷款人机制在维护公众对银行体系的信心方面是不够的，存款保险制度是对金融安全网的改进和加强。在夯实存款保险前期工作的基础上，存款保险基金管理机构应尽快从各级中央银行分离出来，确保存款保险的权威性和独立性。三是基层央行积极探索与银监局等金融管理部门、机构构建信息共享机制。基层央行应加强与银监局、地方政府金融办等金融监管部门的沟通、交流，采取“不对抗、多协商”的方式获取有关投保机构的风险状况、检查报告和评级情况等监督管理信息。

主要参考文献：

[1] 中国人民银行金融稳定局，《存款保险宣传读本》，《中国金融出版社》，2015.

[2]《周小川解析中國存保制度》，《第一财经日报》，2015.

[3]《存款保险：让银行更稳健——访中国 人民银行副行长潘功胜》，《人民日报》，2015.

[4]《宜昌能：国际存款保险制度进展的简要述评——兼谈中国存款保险制度的实施》，《清华金融评论》，2015（5）.