新常态下基层央行财务报账制优化研究

昌丽颖

摘 要：人民银行基层行自2002年起实施县支行报账制管理，报账制实施十多年来存在诸多问题，难以适应在当前财务工作的新形势和新要求。本文分析了基层央行财务工作面临的新常态，评估了县支行报账制存在的缺陷，提出了基层央行财务报账模式流程再造的思路和建议，对于加强人民银行财务工作“两基建设”，提高基层行财务管理水平具有重要意义。

关键词：新常态；基层央行；财务报账制

一、基层央行财务管理的新常态

1.预算刚性约束和追责问效常态化

自2013年党的十八届三中全会以来，新修订的《预算法》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》和《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》等规定，将部门预算改革不断向纵深推进。根据财政部的要求，自2015年起人民银行基层行实施中期财政规划管理，编制三年滚动预算，所有项目均要纳入项目库管理，各年度项目支出规模保持“零增长”且不得追加，支出总额下达数不得调整，同时，预算评审、定额标准和绩效管理的应用范围不断扩大。可见，随着滚动预算、预算评审、预算绩效等现代财政管理理念付诸实践，要求人民银行基层行预算编制更加科学规范，预算申报更加有据可依，预算执行更加合法合规，人民银行基层行预算刚性约束和追责问效将逐步成为常态化。

2.财经纪律规范执行和严肃监督常态化

十八大以来，党中央和国务院先后出台了八项规定和“约法三章”，国务院和有关部门随后密集出台了《党政机关厉行节约反对浪费条例》以及会议、培训、差旅、因公出国、公务接待、停止新建楼堂馆所和清理办公用房等一系列制度规定，人民银行基层行相应制定了配套制度和实施细则。同时，为确保有关政策精神落到实处，各级审计、财政、纪委、巡视及纪检监察部门加大了财经纪律审计、检查和监督力度，使财经纪律和政策底线真正成为了带电的“高压线”，严管、严控、严问责的制度环境已经全面形成，人民银行基层行财经纪律规范执行和严肃监督正逐步成为常态化。

3.财务预算规范管理和深化转型常态化

2015年末，人民银行基层行人员经费和工资计划不匹配的体制机制性问题的成功解决，不仅合理优化了预算资金的总量和结构，而且有效化解了财务工作面临的深层次矛盾，改善了财务工作的被动局面。基层行财务部门不再需要承担筹措资金、应对内外部检查的巨大压力，而面临着主动转型的新要求，即转变财务管理理念，在财务管理上变“重财轻管”为“财管并重”，在费用开支上变“先支后报”为“先算后用”，同时，改进管理手段和措施，优化管理模式和流程，明确部门职责和分工，提升财务工作效率和科学化管理水平。可见，人民银行基层行财务规范管理和深化转型正逐步成为常态化。

二、基层央行财务报账制存在的问题

人民银行自2002年起对县级支行费用支出实施报账制管理，即县级支行根据规定程序拨付业务周转金后，按月将费用支出的会计凭证（包括原始凭证和记账凭证）报管辖行逐笔审核同意后准予列账，年终结清账务，收回业务周转金。县支行财务报账制对基层行强化财务控制和监管、规范财务收支行为、提高预算资金使用效益发挥了积极的作用。但是，报账制实施十多年来也暴露处较多问题，尤其是在当前财务工作的新形势下，传统报账模式在责任划分、监督力度和监督手段上存在缺陷和不足，难以适应国家预算管理体制改革和基层行强化内部财务管理的新要求。

1.财务责任划分不清，县支行财务审核过度依赖管辖行。在财务报账制中，管辖行逐笔审核所辖各县级支行费用开支，对审核中发现的问题，要求县支行进行纠正和调整。在执行过程中，县支行往往在财务控制、监督和审核工作方面过度依赖管辖行，而疏于对自身财务收支行为的规范管理和监督审查，一旦发生违法违规行为，便将相关责任和矛盾推卸给管辖行。可见，报账制导致县支行和管辖行的财务责任划分不清，县支行自身财务监督控制机制弱化，存在较高的财务风险和资金风险。

2.财务监督力度不够，县支行成为内外部监督的盲点。一方面，管辖行对县支行财务收支的审核大多仅限于凭证要素和科目使用的审核，重复了县支行财务复核人员的操作，对收支活动的真实性、合法性和合规性的审核力度不够，无法对财务收支活动实施有效的监督。另一方面，报账制中管辖行对县支行财务收支仅限于事后监督，对于审核中发现的依据不充分、支出不合理问题，因其资金支付已经完成，进行整改和纠正的难度较大。此外，县支行作为人民银行的基层单位，机构数量庞大，地域分布分散，尽管近几年人民银行内外部审计监督力度不断加大，但是受到审计监督力度、深度和广度的限制，县支行接受外部检查频率低，仍然是巡视、审计和检查的盲点。

3.财务报账方式落后，流程管理和控制审批效率低下。在当前的报账模式下，县支行每月末由报账人员集中将当月所有的纸质会计凭证送至管辖行财务部门进行现场审核，审核不通过的会计凭证还需县支行报账人员再次往返修改和送审，审核通过的会计凭证由报账人员返回县支行，在其财务综合管理系统中进行集中记账、登账和报账操作。这种传统落后的集中报账、人工送审、现场审核的管理流程和模式，不仅增加了县支行和管辖行的报账成本费用和工作量，而且影响了财务核算的及时性，造成报账流程管理和控制审批效率低下。

三、新常态下基层央行财务报账制的流程再造

新常态下基层央行财务报账制流程再造的总体思路是根据成本效益原则，依托现有的财务管理模式和现有的核算方式，优化“信息化”的财务核算系统，实施“双重点”的支出审批机制，建立“全过程”的财务管理模式。

1.建立基层行“全过程”的财务管理模式，重点加强事前审批和事后考核。在基层行建立“申请与审批-执行与核算-监督与考核”的全过程财务管理模式。其中，申请与审批是指县支行在执行预算时发生的支出，先要提出申请，经归口管理部门、财务部门和管辖行事前审批，使不符合预算的支出控制在发生之前；执行与核算是指县支行按规定进行预算的费用支出和账务处理；监督与考核是指管辖行对所辖县支行财务收支行为进行监督和考核，其中，管辖行对所辖县支行财务收支行为负有监督管理责任，县级支行对本单位费用开支的真实性、合规性、合法性负责，两者责任关系不可相互替代。此外，管辖行可以通过与所辖县支行主要负责人签订财务管理责任书，明确和落实管理责任，完善职责明确、权责对等、制约有效、监督有力的“全过程”财务风险防控机制，做到一级管好一级，一级对一级负责，风险防控到位，责任落实到人。

2.实施基层行“双重点”的支出审批机制，重点加强大额支出和重要科目的监督。人民银行基层行报账制应遵循内部控制的重要性原则，在全面控制的基础上，将大额资金和重点科目支出作为高风险控制点进行重点审核监督。首先，基层行应明确大额资金的标准和重点科目的范围，如1万元以上属于大额资金支出，招待费、福利费、培训费和会议费等科目属于重点科目。其次，基层行应规定县支行符合上述大额资金和重要科目的支出，应事前报管辖行审批，经批准后方可执行与核算。最后，管辖行应将财务收支管理作为县支行业绩考核的重要内容，通过财务监督与考核挂钩，凸出财经法规和政策的重要性，强化财经纪律的执行，引起县支行的高度重视。

3.优化基层行“信息化”的财务核算系统，重点实现实时报账和远程监督。依托现有的财务综合管理系统，以网络信息和大数据集中技术为手段，优化系统功能，提高信息承载量，实现财务数据的集成化、电子化、网络化、信息化。一是增加远程审批和网络报账模块，通过事前审批和事后报账的“无纸化”传输，实现网上实时报账和远程监督，提高财务数据的传输、反馈和应用效率，保障管辖行与所辖县支行沟通的有效性和及时性；二是设定各层级审批和归口部门管理权限，将“全过程”管理流程、“双重点”控制权限固化到财务综合管理系统中，以规范报账管理各环节的操作，从而提高财务管理工作效率，实现财务预算的动态控制，确保财务报账审批制度得到严格的执行。

四、新常态下优化基层央行财务报账制的配套措施

1.健全财务制度体系，明确财务报账制的职责权限和操作流程。根据财务报账制“全过程”管理框架和“双重点”的支出审批机制，从职责权限、操作流程、考核监督等方面，修订现有财务报账管理办法，形成全面规范的制度保障，提高基层行报账制管理的规范化水平，确保财务监督的及时性和有效性。

2.加强财务人员培训，提高报账业务操作水平和综合业务能力。加强对基层行财务人员财经法规、业务流程、系统操作等方面的培训，提升财务人员综合能力水平。同时，为基层行配备年轻的财务人员，解决人员老化、知识陈旧的问题，为提升财务管理水平提供人才支持和保障。

3.强化财务工作辅导，提升基层行财务预算管理和内部控制水平。加强对基层行财务预算、内部控制等制度执行情况的检查和辅导，针对发现的问题及时进行纠正，增强基层行敏感度和重视度，切实降低财务风险隐患。

参考文献：

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