基层央行采购管理问题及对策研究

【摘 要】本文通过分析基层央行采购管理现状，指出目前基层央行采购管理存在分散和零星采购组织管理不到位、集中采购程序不规范、采购绩效有待提高等问题，并从制度建设、制度执行、采购计划、采购队伍等方面进行了原因分析，提出了相关对策建议。

【关键词】基层央行；采购管理；对策

2015年，人民银行总行印发了《中国人民银行办公厅关于2015-2016年政府集中采购项目及标准的通知》（银办发〔2015〕93号）（以下简称《通知》），对人民银行采购项目及限额标准进行调整，进一步明确了总行采购项目范围，提高了分散采购限额标准，增加了零星采购模式，赋予了人民银行各级分支机构（以下简称“基层央行”）更多的采购自主权。随着人民银行采购自主权的进一步下放，基层央行采购管理情况成为值得关注的问题。

一、基层央行采购管理现状及存在的问题

目前，人民银行实行集中采购、分散采购和零星采购三种模式并存的采购方式。其中，属于集中采购目录及标准内的项目，实行集中采购；属于集中采购目录之外，单项或批量金额达到50万元以上的货物和服务项目、60万元以上的工程项目，实行分散采购；属于集中采购目录之外，单项或批量金额在50万元以下的货物和服务项目、60万元以下的工程项目，实行零星采购。总体来看，三种模式并存的采购方式既能充分发挥集中采购的规模效应，提高资金使用效率，又能实时满足基层央行履职过程中的临时性、紧急性采购需求。对部分分支机构采购数据统计发现，分散采购和零星采购成为基层央行日常采购的重要模式。然而，基层央行一直以来采购总量小，管理经验少，加之高素质人才基本专注业务工作，采购工作易被忽视，造成基层央行采购管理不善，影响其资金使用效率和日常履职。从实际工作来看，基层央行采购管理主要存在分散和零星采购组织管理不到位、集中采购程序不规范、采购绩效有待提高等三方面问题。

1.分散和零星采购组织管理不到位。一直以来，基层央行都比较重视集中采购管理，均成立了集中采购管理委员会或领导小组，自上而下建立了较为完善的集中采购操作规程和内部约束机制，从组织和制度上强化集中采购管理。然而，针对分散采购和零星采购，大部分基层央行都未专门管理和规范，有些在相关制度文件中规定参照集中采购进行管理，但实际工作大多未执行。

2.集中采购程序不规范。基层行存在未按规定程序开展集中采购，先采购后立项、采购合同未经审核或要素不全、未履行验收手续、未按合同条款付款或未留足保证金、无采购相关档案资料等程序不规范问题时有发现，存在较高的道德风险和资金风险。

3.采购管理绩效还有提升空间。目前，基层央行采购管理工作仍然不够到位，特别是地市及以下分支机构，采购管理绩效有待提高。一是经济性方面，主要表现为资金节约率不高。二是大部分基层央行集中采购都能起到节约资金的作用，但分散采购和零星采购资金节约率不高，经济性不够。

二、原因分析

1.制度建设不完善。作为管理依据，制度是基层央行加强采购组织管理的重要保证。特别是2015年《通知》下发以来，零星采购成为与集中采购和分散采购并行的采购模式之一，但各级行基本未建立相关管理制度和操作规程。因此，基层央行分散采购和零星采购基本处于无制度可依的状态，造成其组织管理不到位。

2.制度执行不严格。对于基层央行来说，集中采购制度和程序已较为健全，但是大部分基层央行集中采购程序不规范的问题仍时有发现，究其原因主要在于制度执行不严格。在实际工作中，基层央行部分采购人员制度执行意识不强，有的认为集中采购就是单纯的买东西，仍按过去的老做法、老习惯办事；有的认为现行制度规定的采购程序较繁复，有些采购没有必要完全按程序进行；有的存在侥幸心理，认为不按程序或某些环节不按程序采购也不会有问题或风险，不严格执行集中采购相关管理制度，忽略集中采购应履行的各项程序，造成集中采购程序不规范。

3.采购计划不科学。采购计划是基层央行根据日常履职需要编制的年度采购计划，是其有序、有效采购的基本前提。目前，部分基层央行采购绩效不达标在很大程度上是因为其制定的采购计划不科学。一是需求部门计划意识不强。有些需求部门无需求时完全不关心采购计划制定相关工作，有需求时不分轻重缓急盲目提交采购需求，对本部门采购需求预测能力不足。二是计划编制部门未切实履行前期调查和审核职责。有的计划编制部门未进行前期市场调研，未充分了解相关物资或服务的市场行情，导致采购计划与市场脱节；对于需求部门提出的采购需求，计划编制部门未按规定严格进行合理性和可行性审核，导致采购计划缺乏可操作性。三是计划编制部门与需求部门沟通不充分。大部分基层央行都是由编制部门根据往年的数据和经验编制年度采购计划，极少与需求部门进行沟通或沟通不充分，导致采购计划与实际需求脱节，影响其采购绩效。

4.采购队伍不专业。自2004年人民银行系统实施集中采购工作以来，基层央行已基本建立起较为完善集中采购管理机构，但是人员队伍配备却一直滞后，尤其地市及以下分支机构。一是采购管理岗位一般由会计财务部门人员兼任，采购相关法律政策和专业知识边干边学，缺乏必要的专业技能。二是采购评审人员从本级行具有中级职称的各业务部门人员中选定，大多未参加过专业培训，缺乏必要的评审知识。三是基层央行高素质人才基本都在业务部门，采购管理及评审人员多为兼职，经常出现临时变动现象，在一定程度上影响了采购工作的严肃性和规范性。

三、相关建议

1.完善规章制度，严格采购工作程序。一是按照“内部控制优先”原则，加强采购制度建设，及时制定或更新分散采购和零星采购制度，明确归口管理部门及工作职责，制定采购标准，细化操作流程，确保分散采购和零星采购有章可循。二是采购管理者和执行者要根据各类采购范围、标准和要求，准确选择采购模式和方式，严格按照规定流程操作，确保采购项目的立项、组织、合同签订、采购验收、付款结算等程序落实到位，提高基层央行采购工作规范化水平。

2.搭建信息平台，优化采购计划管理。一方面，依托政府和人民银行集中采购中心采购信息化平台，建立完善的产品信息、市场行情、供应商资讯、项目招投标等对外信息渠道，扩大采购信息收集与发布途径，提高采购透明度，使广大供应商平等获取采购信息，参与竞争，防止暗箱操作；另一方面，搭建采购实时监测平台，加强与各需求部门的沟通与联系，建立采购需求、项目完成进度、产品运行状况、采购后续跟踪等信息数据库，为制定采购计划提供基础数据，提高基层央行采购计划的科学性。

3.合理配置资源，加强采购队伍建设。一是合理分配现有机构和人员，尽量设置专门采购管理机构和专职采购管理人员，优化采购人员结构，确保采购管理工作的稳定性和可持续性。二是加大培训辅导力度，提高采购人员素质。针对采购管理人员，组织开展采购相关法规政策学习，及时更新采购管理理念和标准，提高采购管理水平；针对采购执行人员，适时地开展采购程序、要求培训，纠正其错误认识和做法，提高制度执行意识，规范采购操作流程；针对采购评审人员，有计划地开展采购评审标准、要求等专业知识培训，提高其评审的专业性和权威性。

4.构建评价体系，强化采购监督管理。建议以“定性评价与定量评价、合规性与效益性相结合”为原则，从上至下建立采购管理绩效评价指标体系，客观评价基层央行采购项目经济性、效率性、效果性，以绩效考评促进基层央行采购工作规范化、阳光化。同时，切实加强对绩效考核结果的运用，对于优秀的采购项目，采取增加信用评分等方式给予适当激励；对于绩效评价不高的项目，查找问题，分析原因，提出警示；对于存在不良采购行为的机构或个人，坚决依法取消其招投标资格。另外，主管和监督部门要按照相关制度要求，加强督查与指导，杜绝基层央行采购管理上的盲区、监督上的真空。

参考文献：

[1]牛锐.对加强人民银行集中采购预算管理的思考[J].《西部金融》，2010（9）.

[2]唐昌月.加强对分散采购监督管理 提高采购效率[J].《中国政府采购》，2005（12）.

[3]李伟.基层人民银行集中采购常见问题及对策研究[J].《中国政府采购》， 2016（1）.

作者简介：

高培英（1964—），女，湖南长沙，中国人民银行长沙中心支行，会计师，内部审计。