改革开放40年：理解环境问题的经济因素*

程启军

（华南农业大学公共管理学院，广州 510642）

在现代社会，经济发展的驱动力在于工业化，工业化的水平直接决定着经济发展的质量。纵观近代世界的工业化和现代化进程，绝大多数工业化国家都未能较好地处理经济发展与环境保护之间的关系。早发现代化的主要国家几乎都普遍走了一条牺牲环境换取经济快速发展的道路。当这些国家经济实力大幅提升后，他们拓展环境监督的渠道，加重环境污染的惩罚力度，加大环境治理的力度,经过数十年的环境治理以及产业结构的绿色化升级改造，他们实现了经济发展与环境保护之间的和谐共生。“先污染，后治理”也成了早发现代化国家处理环境污染与经济发展关系的前车之鉴。同样，后发展国家在推进现代化的进程中，也未能跳出“破坏环境，获得发展，治理环境”的西方早发现代化国家的发展路径。他们为了赶超西方发达国家，工业化进程不得不严重地消耗自然环境，这种不可持续的经济增长方式使其环境全面恶化。

伴随我国工业化和城市化迅猛推进，我国事实上也未能跳出“先污染，后治理”的发展模式。进入21世纪以来，“在中国信访总量、集体上访量、非正常上访量、群体性事件发生量实现下降的情况下，环境信访和群体事件却以每年30%以上的速度上升”，环境群体性事件已经取代拆迁、征地型的群体性事件，成为我国最主要的群体性事件。当前，寻求治理环境污染和应对环境群体性事件的策略，必须理清环境问题存在的经济背景和经济因素。经济背景往往影响着环境意识和环境态度，也制约着环境保护与经济发展之间和谐共生关系建设的方向和进程，经济发展战略与经济增长方式制约着环境问题的治理程度，理清两者之间的关系是妥善治理环境问题的前提和依据。

一、改革开放40年经济建设历程中的环境问题

改革开放以后，我国经济发展进入了快车道，经济发展战略总体上是以出口导向型战略为主导，以点带面推进，即首先赋予沿海地区更多的经济优惠政策，通过招商引资，实现沿海地区经济率先突破，进而带动全国的经济增长。

从总体上来看，我国的经济发展经历了三个阶段，1978—1992年为第一阶段，1993—2012年为第二阶段，2013年以后为第三阶段。由于在不同的发展阶段，我国所面临的经济建设背景、经济发展战略和经济增长方式的差异，导致这三个不同的阶段处理经济建设与环境保护之间的关系存在着较大的差别。

在第一阶段，我国正处于百废待兴的时期，迫切需要改变经济落后的现状，以经济建设为中心，调动内外各种力量与因素大力发展生产力成为这一时期的重中之重。此阶段，对环境利益与环境问题及其环境污染的关注基本上被忽视了。

在资金、技术、设备、管理和人才等资源都十分匮乏的基础上推进现代化，其难度是可想而知的。各级政府几乎都采用了“招商引资”的经济发展策略，要最大化地实现“招商引资”，必须与我国所拥有的“比较优势”结合才能发挥效用。显然，我国当时所拥有的“比较优势”主要包括政治高度稳定、劳动力成本廉价、环境成本低下、市场规模巨大等最重要的“优势因素”。政府采取轻工业为主的外向型经济和承接 “高污染和高能耗”的西方落后产能成为了当时快速推进工业化的一个可行的路径。为了吸引“外来资本”，各级政府几乎都给予了外资“超国民待遇”，大量的外资企业纷纷在国内建厂，再加之国内涌现的大量劳动密集型的企业，他们基本上都通过廉价的劳动力，相当低甚至近乎无的环境治理成本，使得他们在国际市场上获得巨大的低成本比较优势，赚取了大量高额的利润。

此阶段，经济发展方式主要是“引进外资”和“调动内资”，即解决国内建设资金严重匮乏的问题，快速激发经济的增长。这十余年，在迫切需要改变贫穷落后状况的期求和一片经济欣欣向荣的增长之下，全国各地关注的焦点集中在经济建设与经济政绩之上，环境污染基本被忽视了。这种现象产生的主要原因是此时的环境污染并没有在全国范围内呈现出来，它主要集中在沿海发达地区，而这些地方仍然是其他落后地区学习的样板，沿海发达地区的民众在现实的经济利益面前，让渡了环境利益。此时，人们对环境问题的关注度普遍偏低，针对环境问题所引发的环境群体性事件也鲜有发生和关注。

在第二阶段，世界范围内的可持续发展的理念也影响到我国的经济建设，我国从总体上提出了工业发展从粗放型经济增长方式向集约型经济增长方式的转型，力图实现经济发展与生态保护共生的平衡发展之路。然而，这种和谐的发展理念有时没能有效地贯彻执行，环境污染被总体性容忍了。

90年代到上个世纪末，国家的经济面临着“冷”与“热”的交替，经济建设的关注点集中在经济过热和国有企业改革上。一方面为了应对经济过热和通货膨胀问题，政府采取了一系列的财政货币手段，实现了“经济的软着陆”。另一方面为了改变国有企业效率低下的问题，政府通过国有企业的“抓大放小”式的改革，试图淘汰“高污染、高能耗、低产出”的产能。然而，国有企业改革淘汰相当多的产能却被大量的民营企业所承接。此阶段，遭遇突来的亚洲金融危机的冲击，“促增长”日益成为政府经济建设急待应对的主要问题，政府不得不“以投资拉动经济增长”。这在一定程度上，从粗放型经济增长向集约型的经济增长的转型被搁置下来了，这场有利于扭转环境污染困局的变革也止步不前了。

进入21世纪，在政府经济发展的思维层面上，绿色GDP的概念被宣传和大力倡导，环境保护也被屡次关注。但是，相对于民生问题而言，发展经济仍然是政府首要考虑的重心。此时，我国经济发展的外部环境又开始急剧恶化，尤其是2008年世界金融危机，更加强化了政府“以投资拉动经济增长”的理念，在新的产业没有形成之际，新一轮的投资拉动又大量涌进了那些“高污染、高能耗、低产出”的工业产业之中，严重过剩的经济产能营造了短暂的高速繁荣，却加大了经济结构调整的难度，也进一步加重了环境污染的程度。

此阶段，尽管已经认识到了可持续发展、集约化经济和绿色GDP的重要性和迫切性，为了遏制环境污染的速度，政府主动签订了一系列的世界环保协议。但是，在两次世界金融危机面前，为了确保经济的高速增长，各项事业的建设都在不同程度地为经济建设服务，在收获年均近10%的经济增长速度的同时，环境已经不堪重负。遭遇全国性 “雾霾天气”、“水资源匮乏与污染”、“土地重金属”等环境污染，政府与民众前所未有的关注环境污染问题，环境保护意识日益强烈。由环境污染所引发的群体性事件也开始不断增长，它已成为我国群体性事件增长速度最快和最主要的群体性事件类型，也成为民众普遍关注的焦点。

第三阶段，全球经济处于衰退、调整与复苏之中，上个阶段新的一轮投资拉动，使我国经济产能过剩显得更为严重，国内经济建设困难加大，经济增长进入中速增长的新常态。

此阶段，政府加深了经济建设与发展的路径认知，提出了“调结构，保增长”、“供给侧”、“创新驱动”、“互联网+”和“扩大内需”等多管齐下的经济发展战略。与此同时，环境污染及其环境群体性事件已经成为了全社会共同关注的焦点问题，政府也加大了落实环境保护的力度，制定了新《环境保护法》和提出了“美丽中国”的发展理念。此阶段，我国政府前所未有地高度注重环境保护和正视环境污染问题，加大了环境污染的惩罚力度，制定了一系列新的环保举措，为正确处理经济发展与环境保护之间的关系创造了新的契机。

此阶段，要切实、正确地处理好环境保护与经济增长之间的关系，必须注重“两个坚持”的原则。所谓“两个坚持”指的是一方面落实环境保护的法规，加大环保惩罚的力度，严厉打击环境污染事件及其相关责任方，充分保障民众的环境权利，发挥他们参与环境污染监督和环境治理的积极作用，广泛动员全社会力量共同参与环境的保护和治理；另一方面通过提高环境治理与保护的奖励标准，双管齐下，引导企业进行产品更新换代，促进环保型产业的发展，实现产业结构的改造和升级，进而实现“调结构”的经济发展战略。显然，只有持之以恒地坚持“两个坚持”原则，才有希望平衡环境保护与经济增长，破解当前我国环境保护与环境治理的困局。

改革开放40年，我国环境问题和经济因素之间呈现出下表所列的这些特点。

纵观改革开放以来的经济建设，总体上忽视了环境成本和代价，割裂环境保护，导致了环境污染问题的产生。长期存在的简单重复再生产的投资行为制造了更多的产能过剩，使整个经济结构更加失衡，短期的快速获利导致工业创新意愿不强，最终长期的工业创新能力不足，新的创新产业始终无法成长起来。实质上，环境污染治理和环境保护本身也是一个重要的工业产业，并且还是一个朝阳产业，其科技含量非常高，加大环境污染治理和环境保护，可以倒逼大量的“高污染、高能耗、低产出”的企业从创新的角度提升企业利润的空间，而不是从压缩成本的角度获取利润，这样有利于从微观层面推动产业结构的升级换代。可见，经济建设及其发展是可以与环境保护实现和谐共处和共生共荣的。

2013—2018年经济建设背景1978—1992年1993—2012年衰退、调整与复苏经济发展战略无资金与技术、有比较优势集约化工业、投资促增长粗放型、投资型经济拉动 新常态供给侧与创新驱动经济增长效果招商引资、调动内资薄弱 可持续增长、绿色GDP 美丽中国外向型、低质型经济扩张开始恶化 全面恶化 有所遏制环境保护意识环境污染问题环境保护态度环境立法与加大惩罚环境群体性事件基本忽视、让渡环境利益总体性容忍与治理力度不强软着陆、WTO、金融危机较少发生和关注快速增长与普遍关注有所控制与普遍关注

因此，在思维层面，应避免将两者对立起来，即保护了环境，经济发展就受到影响，发展经济就必然要牺牲环境。反之，应树立新的发展观，包括以下之意：第一，不保护环境，不下真功夫去治理污染，只会助长落后产业，抑制新的产业结构的产生和成长；第二，为了从根本上确保环境保护与经济发展之间的和谐共生关系，环境保护应上升为一项“基本国策”，即将环境保护当作一项基本国策固定下来，将环境保护置于“以经济建设为核心”国策同等重要的地位，进而避免受经济建设背景和条件的变化而导致环境保护被忽视、环保法规被弱化执行等情形的产生，这些做法是遏制我国不断恶化的环境污染问题所必需的，也是从根本上确保环境保护与环境治理的长效机制，它应成为我国政府进行环境保护和治理环境污染的“核心之策”。

二、影响环境问题的经济因素

正如前述，经济的快速增长是建立在忽视环境保护的基础之上，产业结构偏低的经济发展方式限制了环境保护及其治理的力度。导致这种现象的深层原因还需从我国经济发展与环境关系的特性上进一步地去寻求解释。

1．客观上，经济的发展状况成为环境保护和环境治理的前提依据

一般来说，当一国经济十分落后时，环境保护通常是被忽视。落后、贫穷的国家，只得牺牲环境资源和利益，以此换取资金投入和获得经济发展。同样，经济落后的前提也决定了落后国家没有资金和技术去支撑一个环境产业，环境污染的治理也成为“心有余而力不足”之事。在我国改革开放之初，落后的经济状况，同样决定了我国对环境染污和环境群体性事件的态度，为了加速经济发展，忽视环境保护成为迫不得已的选择。然而，经过多年的改革，经济的阶段性困境已经成为过去式，尤其是进入21世纪以后，我国无论是从资金上还是技术上都有巨大的突破，资金过剩显得十分突出，大量的过剩资本涌向房地产和奢侈品，甚至流失于海外。加入WTO后，中国更加融入全球一体化的市场经济体系之中，环境治理获得了前所未有的机会——引进西方发达国家环保技术的机会，这同样也是一种阶段性的经济发展机会。然而，从经济发展的历程与环境污染的现实情况来看，各级政府还没有充分抓住这样的机遇。

现阶段，我国经济进入“保增长，调结构”的中速发展的新常态，已成为世界第二经济体，国内资本充裕，技术实力大幅提高，全社会高度认识到环境保护的重要性，这些要素共同构成了建立新型经济发展与环境关系的“前提要素”。此时此刻，我国更有实力和能力去构建新型环境观，即保护环境，开发环境，形成环境新经济。

2．全球范围内，经济发展的差距及其启动的时序性，导致全球环境污染呈现出梯度推进性，环境污染成为不可避免的问题

在一国范围内，政府完全有可能控制经济发展的差距所导致环境污染的梯度性问题。从全球范围来看，环境污染从早发现代化的国家开始逐步向后发现代化的国家推进，环境污染呈现出全球梯度性。伴随环境污染和环境运动，西方发达国家开始大力治理环境污染，环境产业日益成熟。同时，在剩余资本的利润驱使和逃避支付环境成本的情况下，早发现代化的国家将大量的涉环项目转移至后发现代化的国家，造成后发现代化国家的环境污染问题。在早发现代化国家的国内，严重的环境污染通常集中在重要的工业城市带，而经济落后地区包括广大农村地区所受冲击较轻。西方发达国家通过国内环境立法、工业建设规划和财政转移支付政策等方式严控环境污染的范围，他们的环境污染问题基本上呈现局部性。当西方国家环境技术获得全面突破后，西方社会环境污染得到了全面、有效的治理。因此，从全球环境污染问题的演进来看，工业化与环境恶化相伴相生，但是在一国范围内，政府是完全可以通过各种手段去控制环境污染问题的，至少政府可以将环境污染控制在特定的地域范围之内。

从我国的情况来看，工业化呈现出东部沿海—中部地区—西部地区和城市—农村的地域分化和差距。最早受环境污染的地区主要是地理位置相对便利的沿海地区和省会城市，伴随现代化的全面推进，中部地区、西部地区和广大农村地区同样卷入环境污染之中。

“西部大开发”战略对推进西部地区经济发展起到了明显的促进作用，西部经济发展采用劳动密集型产业和投资粗放式经营，这种经济模式必然会造成环境污染，导致西部地区环境恶化。“产业结构转移”很多是将东部地区、省会城市的“淘汰产业”和“落后产能”进行了转移，转移到经济落后的三四线城市，甚至于农村地区，在没有“严控”的环境保护和环境执法面前，这种转移必然导致落后地区的“二次污染”问题。例如，广东省珠三角地区将大量的“淘汰产业”转移到粤北地区，2006年以后，粤北山区污染产业份额由2003年占全省比重最低点的7.8%增长到2010年的11.6%，清远和河源成为份额增长最快的地市，广州和深圳的份额降低最多,这些产业目前已经直接影响珠三角的水源地问题。尽管，工业化在均衡地区经济发展中发挥了重要的作用，但是从实际效果来看，它并没有较好地吸纳大量的劳动力在本地就业。目前，我国仍然有3亿多规模农民工群体，农民工群体并没有大幅度地减少。然而，站在新产业结构上的发达地区和获得落后产能的落后地区，两者之间经济发展的差距也没有明显缩小。

当我国经济已经具有相当规模和实力时，中央政府应更多地依赖政府财政转移支付、生态补偿和国家产业规划来调整地区经济发展不平衡，通过国家立法规范地方政府的经济行为和企业的投资经营行为，最终化解全国范围内的环境“二次污染”问题。

3．经济发展的“质量型”深刻转变，将直接促成经济建设与环境保护之间的动态平衡

长期以来，我国经济发展过多地看重速度与数量，单纯追求GDP的快速增长，GDP成为了考核地方官员的经济政绩的核心指标。在此种经济增长思维下，各省市开始比拼GDP的增长率，各级政府负责经济发展和资源开发的部门，为了实现GDP的快速增长、凸显政绩、获得提拔，忽视了环境保护和牺牲环境利益。显然，大项目与大投资的上马能够立竿见影地实现各地GDP的快速增长，这些大项目往往包括大量的涉环项目，包括钢铁、石油、大化工、水泥、焚化电厂等，有些地方政府通过自我环评或者封闭式环评，纷纷得以建立起来。这些违规建立的涉环项目和大量过剩产能，给地方社会带来了严重的环保问题，招致了地方社会民众的集体抗议，大量的环境群体性事件出现。

高速经济增长已经透支了各种资源和环境，影响了整个国民经济健康持续地发展。因此，克服这些弊端，必须充分全面反思经济发展的速度与质量的关系。经济结构的转型与经济质量的提高仍有很长的路要走，“供给侧”的经济结构质量性的改革之路才刚刚开始。富裕起来的民众，对国内商品的质量“用脚”进行了抗争，大量海外商品抢购和海淘购物现象的产生，充分呈现了相当多的民众对优质商品的需求和旺盛的消费能力，这些为经济结构的调整和产业结构的升级创造了经济条件和现实需求。同样，在遭遇“雾霾天气”和各种环境污染时，民众普遍对蓝天白云与绿地碧水的渴望也前所未有的迫切，我国若要实现这些环境愿景，必须寄希望于经济结构的调整和产业结构的升级。因此，经济发展的质量性应成为我国长久的根本之策，而不是权宜之计。

当前，在经济新常态下，我国政府已经开始做出大量的尝试和努力，政府提出将“保增长”放在首位，即“保增长、调结构”，通过“调结构”提高经济的“质量性”。并且，在官员的政绩考核中已经开始弱化了GDP的考核指标，提出了完善经济社会发展考核评价体系，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系，要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究，这些新的规定对正确认知经济的质量性具有积极的作用。实质上，我国在处理经济发展和环境关系时，可以进一步地加深经济质量性的认知，从“保增长、调结构”向“调结构、促增长”的转变和深化，通过“调结构”形成更新更高更健康的产业结构，进而“促增长”实现经济较快的增长。这种认知的变化更加有利于促进经济良性发展以及加速实现美丽中国的愿景。