我国实施捕捞限额制度的困境与对策研究——以浙北渔场梭子蟹捕捞限额试点为例

陈静娜 朱文斌

（1.浙江海洋大学 经济与管理学院，浙江 舟山 316022 2.浙江省海洋水产研究所，浙江 舟山 316021 3.浙江海洋大学 海洋与渔业研究所，浙江 舟山 316022）

目前，世界渔业发达国家在海洋捕捞管理中通行的一种渔业管理制度就是捕捞限额制度。国外的实践经验表明：捕捞限额制度是当前最有效的渔业管理措施之一。只有严格实施该制度，才能保护和合理利用渔业资源，控制捕捞产量，促进海洋捕捞业的可持续发展。我国在2000年修改出台的新《渔业法》中，首次提到了捕捞限额制度，为我国海洋渔业实施该制度提供了法律保障。然而，十多年过去了，我国的捕捞限额制度一直未能真正付诸实施，究其原因主要是受渔业发展现状、技术水平、管理手段等因素制约，尤其是海洋捕捞业内部存在的诸多积重难返的问题所限制。直到2017年初，农业部印发了《关于进一步加强国内渔船管控，实施海洋渔业资源总量管理的通知》（农渔发〔2017〕2号）（以下简称《通知》），首次将捕捞限额提上了议事日程，并最终确定在浙江省台州市（浙北渔场的梭子蟹）、山东省东营市（海蜇）作为首批实施捕捞限额试点单位。2018年7月，农村农业部又新增广东、福建、辽宁三省作为捕捞限额试点地区，至此，我国开展实施海洋捕捞限额制度的第一批试点工作全部启动。本文以浙北渔场梭子蟹捕捞限额为例，就其在实施捕捞限额制度过程中所遇到的相关问题展开探讨，希望能以点带面，最终为我国全面实施捕捞限额管理制度提供相关的经验教训。

一、捕捞限额制度的基本涵义

在《中华人民共和国渔业法》（2000年修正）的第二十二条款中，已就捕捞限额制度做出了明确的规定：“国家根据捕捞量低于渔业资源增长量的原则 ，确定渔业资源的总许可渔获量，实行捕捞限额制度。国务院渔业行政主管部门负责组织渔业资源的调查和评估，为实行捕捞限额制度提供科学依据。中华人民共和国内海、领海、专属经济区和其他管辖海域的捕捞限额总量由国务院渔业行政主管部门确定，报国务院批准后逐级分解下达；国家确定的重要江河、湖泊的捕捞限额总量由有关省、自治区、直辖市人民政府确定或协商确定，逐级分解下达。捕捞限额总量的分配应当体现公平、公正的原则，分配办法和分配结果必须向社会公开，并接受监督。”这一规定说明，《渔业法》（2000年修正）中所提到的捕捞限额制度就是建立在总许可渔获量（TAC）这一基础上的一种渔业管理制度。渔获量低于渔业资源增长量就是确定总许可渔获量的原则，这就意味着渔业最大可持续产量（MSY）要高于总许可渔获量。总许可渔获量确定以后，还可对它进行逐级分解下达，这种捕捞限额管理方式可理解为捕捞配额管理。

由上述可知，总许可渔获量是依据渔业资源增长量这一概念提出来的，但在实际操作过程中，还必须得考虑到渔业资源现状、社会经济因素及生物种群之间的相互作用等。综合这些因素所最终确定的总许可渔获量可能是介于零到最大可持续产量之间的某个数值。[1]

二、浙北渔场梭子蟹捕捞限额制度的实施现状

近些年来，浙江省一直高度重视渔业资源养护。在农业部印发通知之前，便早已开展了一系列的资源调查和管理制度研究。2016年4月农业部组织召开了捕捞限额制度研讨会，就在此次研讨会中相关科研机构提出了具体的方案，选定将浙江省“梭子蟹专项捕捞水域”俗称“浙北渔场”的三疣梭子蟹作为试点种类，起草试点方案并进行报送。

（一）试点概况

自2006年起，为了稳定渔场生产秩序，浙江省对每年年底在省属管辖的浙北渔场专门从事梭子蟹剌网作业渔船实施网格化管理和专项特许管理：明确入渔的基本条件，确定刺网作业渔船总量，并发放专项（特许）捕捞许可证。具体情况如下：

1.试点水域：按照农业部办公厅下发的《关于开展海洋渔业资源捕捞限额试点工作的函》（农办渔函〔2017〕5号）的文件要求，考虑到捕捞限额作为一项全新工作，浙江省又具有多年浙北渔场专项管理的基础，最终在该渔场中选定多年来渔船比较集中且相对固定的区域为试点海域，具体范围为北纬30～31，东经122 30～123（面积约2300平方千米，其中涉及嵊泗马鞍列岛国家海洋特别保护区的海域除外）。

2.试点时间：试点的时间参照每年专项特许证发放的时间，确定为2017年9月16日至2018年3月31日。

3.试点种类：选择三疣梭子蟹作为试点种类，是因为该种类属于短距离洄游生物。

4.作业方式：选择多年来一直持有该渔场专项（特许）捕捞许可证的刺网作业以及其辅助船。

5.渔船数量：共有108艘渔船参与试点工作，其中93艘为从事捕捞作业的生产渔船、15艘为定点交易的渔运辅助船。

（二）试点实践

2017年是捕捞限额试点工作实施的第一年，在没有“前车之鉴”的情况下，实施捕捞限额管理实则为“摸着石头过河”。为了能够稳妥有序地开展捕捞限额这项试点工作，浙江省主要就总许可渔获量如何确定、配额如何分配和配额如何有效执行这三大环节展开探讨，然后分别制定了《资源监测方案》《定点交易及配额管理办法》和《试点海域入渔渔船监督工作方案》三大方案。与此同时，还重点就配额如何有效执行这一环节具体实行了渔捞日志、定点交易、渔获通报、海上监管、观察员上船和奖惩等制度。

1.确定总许可渔获量（TAC）：由于试点海域梭子蟹的相关统计资料不够系统和完善，因此只能根据该海域入渔渔船的历年捕捞产量平均值，再结合浙江省海洋水产研究所（简称海研所）近年来对浙北渔场梭子蟹资源进行监测所收集的数据，以及2017年上半年对梭子蟹资源的专项调查情况，估算出该海域梭子蟹资源量和许可渔获量，最终确定试点水域梭子蟹的总许可渔获量为3200t。

2.合理分配捕捞配额：目前已组建三个渔业合作社（临海2个，三门1个），将入渔的渔船纳入到已组建的合作社进行管理。将已确定的捕捞限额总量分别分配给这三个合作社，其分配的依据是每个合作社现有的入渔渔船规模（包括数量、吨位及功率）和历年捕捞产量的平均值。然后三个合作社再综合考虑本社内每艘渔船的吨位、主机功率等因素，将配额进一步分解后再分至每艘作业渔船。允许渔船间可相互适当调剂，但必须呈报渔业主管部门进行备案。2017年的具体分配如图1所示。

图1 2017年梭子蟹捕捞限额总量的具体分配示意图

3.配额的执行：配额如何有效、规范执行是试点工作的重要环节，为此，制订了渔捞日志、定点交易、渔获通报、观察员上船、监管、奖惩六项制度，并付诸于实践。

（1）渔获物定点交易制度。试点渔船捕获的水产品必须在指定地点进行交易，或在指定的渔运辅助船上进行，或在定点渔港（由渔业主管部门确定）进行。与此同时，还必须按规定分别填写渔捞日志和转载日志，如不按规定进行定点交易或未如实填写相应日志的，一经发现将严肃处理：捕捞生产渔船取消入渔资格，渔运辅助船取消销售资格。

（2）渔捞日志制度。利用已研发的手机APP上报产量系统。通过强化培训，要求渔民在如实填写纸质渔捞日志的同时，还需通过手机APP上报产量系统上传当日渔获产量数据；后台管理系统可通过船载北斗终端的传输获得渔获产量数据。由此，渔业主管部门就可掌握入渔渔船的每天生产作业情况，累计汇总产量数据后，还可对渔获产量已占配额额度80%的渔船进行配额预警。单船电子渔捞日志每月汇总，打印留档备查，并作为下一年度入渔申请材料。

捕捞船所填报的渔捞日志和配套渔运船所填报的转载日志还将与船载北斗终端的航迹进行比对，除此之外，渔政执法人员也会在现场要求渔船接受核对。

（3）渔获物通报制度。渔民在海上捕捞渔获后，在填写渔捞日志的同时，还必须通过电话向合作社通报每日生产作业情况。合作社通报人员接到电话后，将渔民的每日生产情况录入通报软件，最后由台州市涉外渔业协会对通报数据进行审核。与此同时，限额捕捞试点通报软件也设立了配额预警功能。

（4）观察员上船制度。在入渔渔船上派遣观察员，观察周期为半个月，每期2名，在试点期内已派遣七批次。该项国内首创制度已获得一定的成效，被派遣的渔业观察员要求具有一定的渔业知识，且在船上时应与渔民吃住在一起，并将捕捞梭子蟹时的放网、起网、转载等各阶段的情况详细记录下来。通过渔业观察员工作所记录的数据与渔民所填报的纸质渔捞日志相对比，根据比对的结果来详细了解渔民所填报的渔捞日志其内容的真实性及完整性。除此之外，渔业观察员还承担了渔业科学观察及电子渔捞日志等补充培训之责。由此可见，渔业观察员在捕捞配额管理中发挥了较为重要的作用。

（5）执法监管制度。参与捕捞限额试点工作的渔船必须持有捕捞专项特许证，必须将专门的船名牌悬挂至指定位置，并在试点水域实行网格化管理。舟山、台州两市海洋与渔业局分别派工作人员进驻专门设立的浙北渔场管理办公室，专门负责捕捞限额管理工作。工作人员开展定期或不定期的渔业专项检查，对未按规定水域作业、未如实填报渔捞日志、超额捕捞等行为进行严厉查处。

（6）奖惩机制。为鼓励渔民遵守限额捕捞各项规定，应制定补助办法，设立奖惩机制。渔船参与捕捞限额试点工作，政府应给予其适当的补助，但是一旦发现存在违规交易、产量瞒报等行为，一律严惩，绝不姑息。对违反规定的入渔渔船，其配额和补助金会被扣减；超额捕捞的渔船，其配额额度就会在下一年度进行扣减，严重超额的将被取消入渔资格。对渔船间相互监督的行为应予以鼓励，被举报渔船的违规行为经查证属实的，该船的配额和补助金就会被扣减，其扣减部分则转调给举报渔船以资鼓励。

三、我国海洋渔业实施捕捞限额制度所面临的困境

浙江作为我国首批捕捞限额的试点省份，已于2017年9月对浙北渔场的梭子蟹展开捕捞限额的试点工作。捕捞限额试点工作的实施意味着我国渔业管理迈上了新台阶，但这项开创性工作自然面临不少的困境。通过试点工作，归纳总结了当前我国如要全面实施捕捞限额制度，就必然会面临以下几方面的难题：

（一）难以科学确定总许可渔获量（TAC）

捕捞限额制度想要实施成功，总许可渔获量的科学确定是其首要的前提和关键，它直接影响到该制度的实施及其效果。总许可渔获量（TAC）管理是一项庞大而复杂的系统工程。以对TAC管理较为成功的美国阿拉斯加渔业（主要是太平洋鳙鲽渔业）为例，首先从渔业生物科学的角度对鳙鲽种群资源进行评估，得出“过度捕捞界限（over fishing limite,OFL）”，即一年最大许可渔获量的临界值；其次考虑科学不确定因素后得到作为TAC基础的生物现存量和生物学许可渔获量（ABC），然后结合经济、社会等因素修正生物学许可渔获量，在此基础上再参考其他各种因素（如为了维持鱼价等），拟定调整TAC的方案。最终鳙鲽的TAC则以生物学许可渔获量的10%为标准来设定。由此可知，想要科学、准确地评估过度捕捞限额，就必须通过较全面的、大量的渔业资源的调查研究和连续多年的渔业统计资料才能做到。[2]我国对海洋渔业资源开展系统调查研究由于一直处于断断续续的状态，因此目前所提供的渔业统计资料不够全面、系统。各地又为了追求产量和经济效益，只提供对自己有利的数据，严重的甚至出现伪造和虚构的信息，与此同时，由于海洋捕捞中大量非法、不报告、不管制（IUU）捕鱼的存在，也会致使统计资料失真。由于我国现有的渔业资源基础数据不全，有些甚至存在失真现象，因此渔业管理部门目前确定TAC的主要依据是近几年渔民上报的渔获产量的汇总统计值，这种确定方法是缺乏科学性的。以试点的三疣梭子蟹这一品种为例，它虽属短生命周期物种，一般生存期为二至三年，但它的行为受环境变动影响非常大，每年梭子蟹的数量变动较大，因此对它的监测非常困难。再加上近些年来政府针对资源衰退所实施的增殖放流活动，其中就包括对梭子蟹的放流，由此也会影响梭子蟹的数量变动。而对增殖放流效果的跟踪调查难度很大，其放流效果评价一直以来都属于世界级科研难题，还未被攻克。由此可见，我们难以全面、系统地对管辖海域的梭子蟹的数量变动予以掌握，相应地，也就难以科学确定其TAC。

（二）捕捞配额的初始分配存在困难

由于渔业资源是共有资源，实行捕捞限额具有排他性，如单纯按照作业习惯来分配额度，易产生不公，存在较大的隐患。因此捕捞限额制度想要实施成功，关键在于初始配额的合理分配。初始分配想要遵循公平、公正原则，就必须解决以下这几方面的问题：（1）初始配额是按有偿出售发放还是按无偿发放？（2）如果无偿，那么初始分配的依据如何确定？如果有偿，那么又将按何种方式进行出售？（3）哪些人有资格获得配额，还有具备获得初始配额的人一旦取得初始配额以后，那么又该尽哪些权利及义务？（4）有资格持有配额的人又将分得多少的配额？等等。[3]上述问题的解决就能使初始配额得到合理分配，捕捞限额制度的实施会对社会、经济、行政产生重大的影响。

有资格持有配额的个人或团体，其持有初始配额的数量以及可以从该制度实施中获取收益的多少，都是财富的一种体现。涉及到利益方面问题就会给初始分配造成较大的困难，这需要耗费大量的时间和精力，在工作中往往也最容易造成争议和分歧。

目前，梭子蟹的初始分配采用无偿的方式进行发放，单纯按照历史作业产量将总许可渔获量分配至三个合作社，由合作社统筹安排使用。这种分配方式虽符合当前当地的实际情况，但也存在一些问题，尤其是公平、合理性问题。由合作社进行初始分配，虽制定了分配的规则，但还是会受到人为因素的干扰。从事分配的那些人的个人喜好会影响到配额持有者资格的认定及其配额数量的多少，这就会使广大渔民对初始配额的分配一直存在质疑。此外，目前由于梭子蟹捕捞能力一直处于“僧多粥少”的状况，而梭子蟹配额的分配在一种程度上体现财富的分配，这无疑会加大配额分配的难度。

（三）缺乏行之有效的渔业监督监测体系

捕捞限额制度属于动态管理系统，确保该制度能够顺利实施的基本必要条件就是必须要有一套行之有效的渔业监督监测体系，否则实施该制度将毫无意义。然而由于我国当前渔民数量庞大，渔场渔船众多，渔港数量众多且分散，水产品市场不完善，由此可知系统要面对的是复杂而巨大的监测对象，而我国现有的渔政监督执法力量又相对薄弱，渔业监督管理体系很难实时有效、科学准确地对渔获物的定点交易及在海上生产作业的渔船实施监督监测。另外,在我国的《渔业法》中明确规定，国家对渔业的监督管理，实行的是“统一领导、分级管理”原则。根据这一规定，各地渔政监督机构现在还不能统一协调，地方保护主义比较明显，在一定程度上削弱了渔政执法的力度。[4]

例如浙北渔场梭子蟹绝大部分的交易是在海上完成，通过合作社指定的渔业运输船现场交易完成。这是在对渔港码头无法全方位监控的情况下所采取的应对方法。但这种定点交易方式在小范围内还可进行，一旦作业渔船数量增多，渔获量增加的情况下，单凭几艘运输船根本无法完成所有交易。对作业渔船的监测是通过实行专项捕捞许可证，建立捕捞限额渔船专门管理模块，安排渔政船现场执法的模式进行。这一模式也存在一定的问题，各地现有渔政船及执法队伍数量有限，在如此辽阔的海域中很难展开全面执法。

（四）难以确保渔捞日志真实有效

渔捞日志作为一种生产监测工具，是捕捞限额工作的重中之重。渔捞日志是一种统计性资料，过去多为纸质版，现在大多改为纸质和电子版双填报。渔捞日志因其能详细准确地记录生产作业的全过程而成为渔业统计报告的重要组成部分。完善的渔捞日志是全面准确统计渔业数据的基础，也是与渔业相关的法律规章制度制定及渔业科学研究的重要依据。渔捞日志上所记录的具体渔获位置、兼捕渔获物和明确丢弃物数量等数据是相关渔业行政主管部门实施有效监管的依据。但是渔民个人或渔业公司为了追求产量和经济效益，在日志中只提供对自己有利的数据，瞒报不利数据，严重的甚至出现伪造和虚构的数据。除此之外，因渔民的文化水平普遍较低，部分渔民还不会正确使用和规范填报电子渔捞日志。以试点的浙北渔场为例，为了激励在该海域作业的渔民能及时、有效地填报渔捞日志，当地部门还给予每条渔船一定的金额奖励，但填报完成率还是未能达到预期目标。因此，渔捞日志的真实有效性无法完全得到保障。

（五）缺乏相应的配套法规和政策

虽然我国在法律上已对渔民的生产作业行为作出了许多明文规定，但还没有明确的处罚依据来处理渔民不遵守捕捞限额的行为。没有法律强有力的保障，捕捞限额工作就难以顺利展开。为确保捕捞限额工作能够顺利展开，就需制定相配套的法律法规和政策。如淘汰老、旧、木质渔船，促进渔民转产转业，或调整捕捞生产结构，减少捕捞努力量等。但现行的梭子蟹捕捞限额试点方案的配套政策非常少，仅涉及了奖惩制度，且奖惩力度都不大。在捕捞限额实施过程中一旦渔民的经济利益受损，如果没有相应的补偿及扶持政策，渔民肯定不会很好地执行捕捞限额制度，反过来还会妨碍该制度的顺利实施。

（六）存在思想上的障碍

从各自的利益出发，不管是渔业管理者、还是被管理者——渔民在思想上对捕捞限额制度的实施都存有顾虑。从渔业管理者的角度来说，因为实行捕捞限额管理，渔业管理成本也会随之增加，目前有限的渔业管理力量更会加大管理者的工作压力。再加上还要面对渔业管理长期累积的各类矛盾、渔政执行和监督能力较弱等诸多因素，很可能对此产生畏难等思想障碍。[5]至于渔民，在捕捞限额实施后，必然无法同以前一样不受限地进行捕捞，其捕捞行为肯定会受到限制，由捕捞所带来的利益也会随之进行调整。捕捞限额管理实行后，现有的捕捞渔船必然会减少捕捞产量，然而渔业投入成本（包括燃油、网具、工资、维修保养等费用）却在不断提高，这必然会导致短期内的渔业经济效益会呈现较大幅度的下滑趋势。大量从事海洋捕捞的渔民会因为亏本而破产、转产或转业。渔民可能会因眼前利益受损而或多或少地会对该制度的实施产生抵触或逆反心理。思想上存在这些障碍就会制约捕捞限额制度的顺利实施。

四、实施捕捞限额制度的几点建议

捕捞限额制度是一项复杂而又巨大的系统工程，我国想要全面实施，必然会涉及到社会方方面面的问题。我们应当正确对待这一项繁重而又艰巨的任务，从以下几个层面来建立健全各项保障支持体系。

（一）技术层面

我国实施捕捞限额制度的基本出发点和归宿都是为了寻求在渔业资源可持续利用的范围内人类可捕的最大渔获产量。而确定总许可渔获量的首要和关键的前提条件必须在全国展开全面系统渔业资源调查，在此基础上进行科学评估。我国试点实施的浙北渔场梭子蟹的总许可渔获量（TAC）是在目前梭子蟹资源科学数据不足的情况下，依据前几年的平均捕捞产量来确定的，这并不完全科学，只是无奈之举。如果我国想要全面成功地实施捕捞限额制度，必须要长期开展科学系统的渔业资源调查，以此来采集渔业资源基础数据（包括渔捞日志数据、转载数据、观察员数据、港口采样数据、独立调查数据、增殖放流数据等），并在此基础上建立数据丰富的渔业资源评估模型。政府部门为此应该投入渔业资源调查专项资金，组建高层次、跨专业的技术人才团队，应用高精尖的技术设备。国家还应重视渔业资源调查团队的专业化和常规化建设。根据我国海洋渔业资源的分布状况，渔业生物（主要是经济鱼类）渔获量所占比例等因素开展渔业资源调查评估活动。因考虑到调查评估活动是一项庞大而复杂的科研工作，可以依据国家及省市区的科技力量进行分层承担。有了科学技术这一保障系统，就能够在技术层面上不断修正和完善总许可渔获量的制定体系，使总许可渔获量的确定更具科学性。

（二）落实层面

捕捞限额的分配要实现“公开、公平、合理”这一目标，就必须在具体的落实层面上下功夫。目前限额总量的初始分配采取的依据是渔船功率、数量等因素，先将总许可渔获量分配至各个渔业合作社，接着由合作社统筹安排使用，渔船间可适当调剂，并呈报渔业主管部门备案。持有配额的渔船可在开捕期内在规定的海域内从事生产作业，满额度后自动停止。捕捞配额管理制度实行的是渔业合作社负责制。配额的分配和管理要想获得成功，就得在落实上狠下功夫。抓落实，就是把已制定的捕捞配额方案运用在实际的渔业管理中，通过实践来验证其是否科学合理、是否切实可行。涉及到具体的操作步骤，则必须建立一套人员配备合理，机构设置建全的，能抓落实的长效机制。还要强化监督监测，加强对捕捞限额工作的跟踪检查，还应给予指导，对于工作落实不到位的应及时提醒和督促。在试点方案的实施过程中还要注重总结提高。应及时归纳总结试点工作中形成的一些成功经验和好的做法；对于工作中出现的问题以及不足之处，也应认真分析并进行整改，这样有助于捕捞限额管理工作今后更好地在全国开展。

（三）制度和管理层面

现有渔政监督管理系统的改革及完善，使捕捞限额制度的顺利实施有了制度及管理层面的保障。建立严格的渔获物申报制度以避免渔获物、渔获量的瞒报，谎报情况，还应在制度中明确规定渔业公司及个人在每一航次后都要及时准确地填报和提交渔捞日志。针对单位或个人中出现未进行如实申报的情况，应通过制订具体的惩罚措施和标准来予以处理。当然，渔业主管部门应当积极主动地为渔业公司或渔民个人提供便利条件，以方便他们及时准确地填报和提交渔获品种及数量等数据资料。与此同时，还要加强对渔港码头、渔场的监控。要不断强化渔政监督的意识、加强渔业检测手段，特别是要加强以电子信息技术手段为媒介的渔获物上岸和定点交易监视系统以及信息网络系统的运用与建设，并结合渔业公司及渔民提交的渔捞日志，对渔获物从最开始被捕获、定点交易及去向进行全方位的监测和控制，这样就能准确及时地获取渔获数据，对捕捞进度也能随时掌握。除此之外，还应完全发挥渔业监督监测的力量，不断提高渔政监督执法的独立性。[6]

（四）政策配套层面

捕捞限额制度的顺利实施除了制度及管理层面的保障外，同时还需制定与之相配套的政策措施。（1）出台渔民补偿机制，引导经济效益较差的捕捞渔船或调整捕捞作业结构，或退出捕捞业，鼓励其向经济效益较好的产业转变，如休闲渔业，并对退出捕捞业的渔民给予一定的补偿。同时，对于还在从事海洋捕捞的渔船要进一步完善渔船许可证颁发管理制度，并有机结合伏季休渔、最小网目限制、重要经济鱼类最小可捕标准及幼鱼比例等措施，努力实现渔业政策措施之间的相互融合、相互补充及相互促进。（2）出台《渔业合作社管理办法》，管理办法应对加入该合作的会员进行明确规定，同时对合作社的自身运作进行规范。同时该办法要明确协会职能、权利、义务等。（3）制定《渔船准入制度》，要明确界定哪些渔船有资格参与捕捞限额管理，这就需要对渔船资质进行认证，规定其入渔的条件等。

（五）教育层面

捕捞限额制度能否得到很好的实施，从一定程度上还要取决于渔民和渔业管理人员对该制度的认识。就整体而言，我国渔民的文化程度普遍不高，自身素质相对较低，对新推行的管理制度和措施自然而然会产生抵触情绪，并且从认识到理解到自觉遵守，须经历一段较为漫长的过程。当前我国海洋渔业的形势是海洋捕捞渔船数量惊人、渔业资源开发利用过度、捕捞行业的竞争日益白热化。在这种渔业形势下，想让渔民自觉主动地执行捕捞限额制度难度很大。因为捕捞限额管理实施以后，现有的渔船必须要减少捕捞产量。捕捞产量的减少必然意味着渔民的收益下降，但是渔业投入费用却在不断提高，这必然导致渔业利润空间在短期内会被压缩，严重的甚至出现亏本的现象，由此势必会造成部分渔民破产、转产或转业，不利于渔村的和谐稳定。当然这是实施捕捞限额制度后在短期内会产生的结果。因此捕捞限额制度的实施，对绝大部分的渔民而言是一道较为难过的坎。同样地，这对带有浓郁地方保护主义色彩的地方政府而言，也是一项比较严峻的考验。因此，政府相关部门应从促进渔业增效、渔民增收、渔区繁荣的角度来加强对渔民和渔业管理人员的教育，培养其主体意识，增强其法律意识，强调捕捞限额制度实施的必要性，教育他们正确处理长远利益和眼前利益，整体利益和局部利益，公共利益和个人利益之间的关系，使他们在压力下被迫执行捕捞限额制度的外在行为变成内在的自觉行为。