环境公益诉讼制度的研究

摘 要：我国现在面临着严峻的环境问题。随着经济的发展，社会生活质量的不断提高，人们对经济现状的不满导致人们赖以生活的环境每况日下。环境污染使得我国经济的发展受到了一定程度的影响，甚至还威胁到了社会成员的生命和健康。保护环境已经刻不容缓，但是单纯的行政手段无法从根本上解决环境污染的问题，当公众的环境受到侵害时没有一条法律途径来保护公众的环境，从而导致环境公共利益无法得到有效地保护。环境公益诉讼制度是为了解决我国现阶段执法不足、市场对环境资源调控短缺的问题，发动公众的力量对环境进行保护的一种制度。环境公益诉讼制度诞生于20世纪70年代的美国环境危机。世界上已经有很多国家都已建立起不同形式的环境公益诉讼制度，其中以美国的环境公益诉讼制度最为完备。实践证明环境公益诉讼制度是排除妨碍环境侵害、促进社会经济健康发展、保护人民生命健康、提高国际竞争力等重要手段。因此，中国需要建立环境公益诉讼制度。针对这一制度本文进行了研究。环境污染不仅关系到国家社会的发展同样也关系着人民的日常生活，通过借鉴不同国家的法律制度使得我国尽快建立起完善成熟的环境公益诉讼制度。

关键词：公益诉讼；环境保护；公共利益

环境公益诉讼制度是这些年新兴的一项诉讼制度，它的存在符合现代社会发展的需要。环境公益诉讼制度是为了避免我国环境的进一步恶化，为了社会的发展和人民的身体健康。尽管我国现阶段的环境公益诉讼制度并不十分完善，存在着许多的不足和漏洞。但是通过我们法律人的不断努力探索，环境公益诉讼制度会越来越完善。

一、环境公益诉讼概况

（一）环境公益诉讼的概念

环境公益诉讼是有关环境保护方面的公益性诉讼，是由自然人、法人、或其他组织的违法行为或不作为行为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。[1]

（二）环境公益诉讼的类型

第一、环境行政公益诉讼

环境行政公益诉讼是指当环境行政机关的不法行为或不作为行为对公共环境得权益造成了侵害时，法院可以允许与案件无直接利害关系的人为维护公众环境权益而提起的行政诉讼，要求行政机关履行法律规定的职责或改正、停止其侵害行为的一项制度。[2]

第二、环境民事公益诉讼

环境民事公益诉讼是指为了保护社会公共的权利而进行的诉讼活动，同时也是为了保护个体环境权利及其他相关权利。

二、我国公益诉讼制度的现状和不足

（一）我国环境公益诉讼立法现状

随着经济的不断发展，环境问题的日益严重。我国现存的法律已经无法真正解决环境污染问题。于是为了社会能继续健康稳定的发展，我国于2014年在原有法律的基础之上又新增加了一些新的法条以便更好地保护环境。例如，《民事诉讼法》第55条规定，《环境保护法》第58条和《民诉法司法解释》第284条到第291条的细化规定。最高人民法院出台了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的规定》对于环境民事公益诉讼案件审理工作予以规定。

（二）我国环境公益诉讼制度的不足

1.环境行政诉讼的相对缺位

新《环境保护法》第58条规定的“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”是否包括行政机关违法行使职权或者不作为等行为，没有予以具体的规定。我国的民事诉讼法确立了这项制度并通过了司法解释细化。反观依通说应当与环境民事诉讼地位相当的环境行政诉讼，却在本次新修改的《行政诉讼法》中并未得到体现。于是在现实中环境行政诉讼案件就没有法律依据，得不到妥善处理。

2.环境公益诉讼规则的不足和缺失

一是原告資格狭窄且不明确。新环保法中只规定了有关的环保组织的原告资格，民事诉讼法中所谓的“法律规定的机关”没有进一步明确。仅将机关限定为“行使海洋环境监督管理权的部门”诸如此类的机关，未免范围过于狭窄。不利于其他国家机关提起公益诉讼。[3]二是具体的诉讼规则不足和缺失。对于公益诉讼这种区别与传统私益诉讼的诉讼形式，鉴于其保护利益的独特性和第三人诉讼的性质，环境公益诉讼在管辖、起诉资格认定、举证责任分配、证明规则、诉讼费用负担、反诉、和解、调解等方面都需要有具体的规则。使得法官在审理此类案件时做到有法可依，不至因缺乏相应规定而不受理案件，避免给诉讼当事人的举证和诉讼造成困难。

3.对民间环保组织提起诉讼的激励和保障机制不足

虽然我国部分环保组织已经拥有较为雄厚的资金和提起环境公益诉讼的实力，但是此类组织数量并不多。法律对提起公益诉讼的环保组织限定过于严格，并且严禁环保组织以此获利。[4]同时，如果按照民事诉讼程序进行诉讼，要先交纳案件受理费用，对于许多环保组织来说是难以承受的。

4.现行司法体制过于依赖地方政府

现行司法体制中的司法机关在很大程度上依赖于当地政府的财政，而地方政府财政的主要来源很可能就是公益诉讼的被告，也就是当地大型的纳税大户企业。

5.环境公益诉讼相关制度缺乏必要的衔接

环境公益诉讼并不是单独进行的，与其他制度没有联系的。比如环境公益诉讼主体资格与环保社会组织登记规范化的关系、环境公益诉讼与环境侵权私益诉讼的关系、环境公益诉讼与行政执法的关系，等等，无一不影响着环境公益诉讼制度的正常运行。[5]

三、我国环境公益诉讼制度的完善

由于以上种种的不足才需要我国进一步完善我们的环境公益诉讼制度，随着新环保法和新民事诉讼法的修订，我国的环境公益诉讼终于迎来了成功。例如：2015年中国第一个成功的环境公益诉讼案件—华清嘉园小区绿地环境公益诉讼，这个案件是由北京市环保局作为原告起诉小区的开发商没有按照当初的小区绿化面积规划来实施建设，这在本质上就是对城市环境进行破坏的行为。华清小区绿地环境公益诉讼案件的成功，标志着我国的环境公益诉讼突破了原有的枷锁和桎梏，创造了政府与民间的良好互动合作。但是这个案例也反映了中国现存的环境公益诉讼制度的许多不足以及需要完善的地方。以下笔者就对需要完善的地方进行如下阐述：

（一）明确公益诉讼的范围

就目前我国采取的环境民事公益诉讼和行政公益诉讼并行的模式来看，理应在《行政诉讼法》中规定环境行政诉讼，并就其受案范围（与环境公益有关的抽象行政行为、具体行政行为和内部行政行为）进行规定。但是目前很难在行政诉讼法中做出此类规定，那么可以在我们的环境基本法《环境保护法》中进行规定，最可行的可能是出台关于新环境保护法的有关规定的司法解释，明确具体事项。

（二）扩大可以提起公益诉讼的主体

一是依上面的分析，公民理应具有公益诉讼的原告资格。二是具有环境保护法定职责的行政机关应当具有环境公益诉讼的主体资格。因为此类部门不仅本身就对环境负有监管和保护的责任，而且这些机关在执法过程中拥有其他组织没有的环境监测技术手段，其获取的环境污染和生态破坏的资料可以更好的作为公益诉讼的证据使用。[6]在《民事诉讼法》中的司法解释就精确解释为可以提起公益诉讼的机关应为法律规定具有环境和资源保护法定职责的行政机关，并明确这些机关的起诉条件。

（三）制定和健全环境公益诉讼规则

在管辖上扩大受诉法院的范围，举证责任上实行举证责任倒置，诉讼费用预交一小部分，若被告败诉则由被告承担案件的受理费用。[7]若原告败诉则减免费用或由政府设立的环保公益基金承担诉讼费用。

（四）支持和激励环境保护组织提起环境公益诉讼

一方面要引导环保组织和政府、企业良性沟通。同时给予环保组织必要的诉讼业务和人才培训，设立基金对于环保组织提起公益诉讼活动进行支持。[8]另一方面，对于用于提起公益诉讼的环保组织应当给与适当的奖励。

（五）改善立案难和公益诉讼制度连接差的问题

第一是建立案件立案监督机制，第二是强化法院业务能力和监督程序，最后是建立跨行政区的审判组织。保障环境公益诉讼相关制度的配套与衔接要求处理好公益和私益的关系。在有区分的基础上相互借鉴共同学习。

环境是一种公共财富，它被全体社会成员所享有。环境污染必然导致每一个社会成员利益受到损失，因此维护公共环境是每一个成员的责任。法律具有滞后性，无论发达国家亦或是发展中国家，它的法律永远都不会赶超社会的发展，所以法律永远是在完善的路上。通过华清嘉园小区绿地的环境案例的成功告诉我们要学会运用法律的武器保护我们的合法利益，在本案中北京市环保局和規划局从行政诉讼的被告位置走下来联合环境保护组织走上环境公益诉讼的原告席上。相信从这以后中国会迎来越来越多的环境公益案件，我们也相信随着法律的进步完善成功的环境公益案件也会越来越多。

参考文献

[1] 胡靓.环境行政公益诉讼[A].中国法学会环境资源法学研究会[C].北京：中国政法大学，2007.95-110.

[2] 刘睿.环境公益诉讼[J].陕西社会主义学院学报，2004，（5）：90-100.

[3] 胡鸿高.论公共利益的法律界定——从要素解释的路径[J].中国法学，2008，（2）：56-65.

[4] 王轶.正确理解公共利益切实维护私人权利[J].今日中国论坛，2007，（4）：30-40.

[5] 李艳芳.美国的公民诉讼制度及其启示[M].北京：法律出版社，2007.100-119.

[6] 胡锦光.论公共利益概念的界定[J].法学论坛，2005，（6）：50-80.

[7] 叶勇飞.论环境民事公益诉讼[M].北京：法律出版社，2008.75-98.

[8] 刘居艳.环境公益诉讼制度及其给我国的启示[M].青岛：中国海洋大学出版社，2000.62-75.

作者简介

黄添玉（1993.09-）女，汉族，河北邢台人，西北政法大学行政法学院2016级硕士研究生，宪法与行政法专业，研究方向：军事法

（作者单位：西北政法大学行政法学院）