环渤海地区政府信息公开滥诉问题规制——以比例原则为角度

范 懿

（天津市河西区人民法院 行政庭，天津 300204）

政府信息公开行政法律关系，经历了从2008年的初创到2015年立案登记制后的爆发。相对人申请政府信息公开的启动行为，对政府执法水平和法治环境，既有监督的正效应，例如促进政务信息公开透明，方便投资经营的法治化；也有干扰的负效应，例如围绕一个实质信息而反复、重复滥申请、滥复议、滥诉讼，导致建设项目久久不能落地或者落地后久久无法正常推进。最大限度的发挥政府信息公开申请的正效应，同时限制其负效应，成为行政执法、司法实务界和理论界热议的问题。

一、环渤海区域政府信息公开行政诉讼较多

根据中国裁判文书网的公开数据①，从2015年5月1日立案登记制实施到2018年7月1日，环渤海区域7省市的政府信息公开行政案件合计11393件，占该统计时间段全国政府信息公开案件数（38695件）的29.4%。相比而言，同期长三角地区②的政府信息公开案件数为11133件，泛珠三角地区③的案件数为8647件。环渤海区域的政府信息公开行政诉讼更为活跃，其中的滥诉问题也更加严重。具体情况如图一所示。

图一：环渤海区域的政府信息公开案件数汇总

图二：天津的政府信息公开案件数汇总④

再以天津为例，天津法院系统受理的政府信息公开行政案件数量在2015年立案登记制实施当年，出现了明显激增，而后虽逐年递增但各年案件数均远高于2015年之前数据。在天津法院受理的政府信息公开案件中，某个人或若干人反复提起、重复提起的串案比较突出。每一批次串案本身的数量就多，再乘以串案多次被起诉的较多的批次数，于是就形成了信息公开案件数量短时间内激增的情况。

二、原告资格引发的政府信息公开滥诉

政府信息公开诉讼中的原告资格问题⑤比其他行政案由下的原告资格问题，对司法实践的影响更大，现已引发大量滥诉实例。

（一）原告资格引发滥诉的典型案例

1.陆红霞案⑥

陆红霞等人曾向市政府、城建局、房管局等机关至少提起94次信息公开申请、39次行政复议和36次信息公开诉讼。法院认为，原告申请信息的真实目的是借此表达不满并向被诉机关施压以求更大的拆迁补偿安置利益；原告的做法构成获取信息权利的滥用；原告的起诉明显缺乏诉的利益、违背诚实信用原则，属于滥用诉权行为。一审法院裁定驳回陆红霞的起诉，二审法院裁定驳回陆红霞的上诉，维持原裁定[1]。

2.驴驹河案

笔者所在的T市B区驴驹河村的23名村民，因土地征收、河滩补偿、渔业公司补偿分配等经济利益，自2014年6月起频繁向T市市政府、B区区政府、街道办事处等行政主体提出信息公开申请、提出复议申请、向管辖法院起诉。截止2015年7月31日，其已经提起信息公开申请1761件，提起行政复议1761件；截止2017年3月20日，各级法院已经审结其信息公开行政案件1392件，除199件为2014年起诉外，剩余均为2015年5月1日以后起诉；其中，最高院现已审结的17件案件，原告均被裁定驳回起诉⑦。

（二）原告资格引发滥诉的原因分析

1.制度赋予相对人在信息公开诉讼中的优势诉讼地位

《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）对相对人申请信息权利的无门槛规定，导致行政相对人，既是政府信息公开行政管理法律关系的启动者，有权通过提出相关申请而启动政府信息公开工作程序；又是政府信息公开行政诉讼法律关系的启动者，有权通过提起行政诉讼而启动政府信息公开诉讼程序，从而拥有了信息公开诉讼的优势地位。若相对人主动限制并合理行使其诉权，则能够充分实现《条例》的立法目的和新《行政诉讼法》拓宽保护相对人诉权的立法原则；若相对人滥用诉权，甚至以诉权为手段企图实现不合法目的，则会使行政机关疲于应对滥诉。

2.传统诉讼理论对原告资格审查的忽视

受“干涉行政”的传统行政法理论影响，传统行政诉讼理论往往立足于撤销判决而讨论立案条件的审查，侧重强调保护相对人诉权而非审查相对人诉权。反映在政府信息公开诉讼中，对原告资格的审查就简化为有无提出过申请，忽视审查相对人是否具备其他应当具备的资格，包括是否具有给付请求权、是否具有应受保护的资格等等。

3.行政给付诉讼尚未获得实务界接纳

政府信息公开诉讼属于典型的行政给付诉讼。由于行政给付诉讼类型尚未被实务界普遍接纳并具体运用在审判实践中，再加上政府信息公开诉讼出现前，行政给付诉讼较少而以撤销诉求为标志的行政形成诉讼和以确认违法为标志的行政确认诉讼较多，所以对行政给付诉讼类型下原告资格的讨论和审查，同样被审判实践忽视。随之，政府信息公开诉讼的原告资格问题，尚未得到实务界足够的重视，为什么要审查原告资格、以什么标准来审查、以什么事实为判断依据等等问题，均未得到足够的诉讼理论论述和实践案例支持。

三、原告资格在政府信息公开诉讼中的应然状态

厘清原告资格在政府信息公开诉讼的应然状态，能够帮助确立对原告资格设定要求的目标，有利于更好的规制滥诉问题。行政诉讼类型直接与当事人的起诉条件、法院的审理规则和权限以及判决形式等有密切的关系[2]。厘清原告资格之前就必须确定政府信息公开诉讼的类型。

（一）域外观点

德国学者在福斯特霍夫提出的“国家负有生存照顾义务”理念基础上形成了给付行政的概念[3]。随着社会发展，给付行政的内容还包括了基础设施、社会行政、信息服务等[4]。

日本学者进一步扩展形成供给行政、社会保障行政与资助行政三类，供给行政中包括了信息供给服务[5]。

（二）域内观点

我国有学者认为，基于国家负有生存照顾之义务，给付的内容可以包括社会保险、社会救助、生活必需品之供给及提供文化、信息、咨询服务等措施[6]。

随着服务型政府的提出、《条例》的制定和实施，以政府信息公开行为为代表的行政给付行为逐渐进入大陆行政法学研究的视野。给付行政所给付的内容从初期的物质条件到中期的物质方面和精神方面，再到现在的经济、社会、文化、政治等多个方面。

（三）行政给付行为类型下的政府信息公开行为

由上述观点，政府信息的提供属于大陆法系行政法理论中典型的给付行政，给付的法理基础是基于公权力的国家义务和法定义务所产生的行政相对人享有的公法上的给付请求权。因此，政府信息公开是给付行政的具体化，其行政行为类型属于行政给付，其对应的诉讼类型属于行政给付之诉。

学者结合政府信息公开的事实行为属性，将政府信息公开诉讼具体明确为行政给付之诉中的“请求作出事实行为之诉”[7]；有学者结合新《行政诉讼法》第73条规定的一般给付之诉，将该政府信息公开诉讼归入一般给付之诉中的积极给付之诉[8]。

（四）行政给付诉讼类型下政府信息公开诉讼的原告资格

在明确政府信息公开的行政给付诉讼类型后，反观先前政府信息公开诉讼的审理和研究，均习惯性沿用了传统撤销判决的诉讼类型和思维模式。误用的诉讼类型和思维模式，必然导致研究重点和审理方向的偏失。厘清的政府信息公开行政给付诉讼类型，有助于厘清其诉讼类型下的原告资格应然状态。

1.原告资格应以公法上的给付请求权为来源

给付之诉的原告资格来源于公法上的给付请求权。该请求权可来自于公法法律规定、行政行为、事实行为和行政契约的约定。具体到政府信息公开诉讼中，原告资格应当来源于《条例》所赋予的信息给付请求权。信息给付请求权应符合《条例》立法本意，包括申请目的不明显违反立法目的、申请内容不明显超越《条例》的调整范围、申请身份不明显缺乏《条例》的法定条件等。司法实践中，经常把原告曾向被告申请政府信息作为原告资格的判断依据，忽视了对原告资格来源即给付请求权的审查。《条例》对申请人资格的规定缺失，也导致了政府信息公开诉讼的低门槛化，变相赋予了相对人的“双启动权”，即启动政府信息公开申请和政府信息公开诉讼的两个主动权。

2.原告资格应以实施信息给付请求权为目的

给付之诉中，原告权利的使用即起诉，应当以实施给付请求权为目的，以满足请求权对应的权利内容为价值。具体到政府信息公开诉讼中，原告起诉的目的应当是依照《条例》立法目的以满足知情权为价值，不应是对信息公开工作进行所谓公益性监督，例如提起以纠正为目的的诉讼；也不应是对已经满足的知情权重复主张权利，包括实际满足和推定满足，前者如已向相对人公开了信息，后者如已被依法判定不应享有对某项信息的知情权。

四、比例原则适用于行政诉讼的意义及其在其他领域的适用经验

比例原则被誉为行政法中的“帝王条例”[9]。自奥托·麦耶在其《德国行政法学》中首次提出比例原则以来，比例原则已经从传统行政实体法对公权力的约束作用，逐渐被引入民事实体法和民事诉讼法中用以对私权利的行使进行适当约束。但在我国行政诉讼实务中的适用较少。面对政府信息公开诉讼中原告资格引发的滥诉问题，民法的“诚信原则”已被实务界拿来应对[10]。因法理基础不同，“诚信原则”在应对政府信息公开滥诉问题上仍显力不从心，而比例原则限制处于优势地位的行政行为滥用的初衷，对于限制相对人的滥诉行为，在基本法理上具有互通性。

（一）可以作为解决诉讼程序争议的正义标准

比例原则的渊源可以追溯到雅典的梭伦时期。梭伦对限度和过度的思想给予高度的重视，他将正义作为出发点，将限度作为社会秩序的界限，使其成为以后立法者的楷模[11]。极大程度接近和实现正义，切实解决争议，是诉讼制度的终极目标之一。新《行政诉讼法》将“解决行政争议”作为修订的立法目的之一。比例原则在行政诉讼程序中的适用，以判断诉的必要、衡量诉的利益、分配诉累负担、引导诉的目的与诉的程序相符为主要方向，也是法院处理程序争议的正义标准。

（二）可以作为原告与被告诉讼地位的平衡标准

比例原则还是公权力和私权利的黄金分割点。行政诉讼因被告一方为行使行政职权的行政主体，而更加鲜明的具有公权力与私权利诉讼博弈的法律意味。公权力与私权利在诉讼中的地位平等，不仅要求公权力不能擅用而侵犯私权利的合法利益，还要求私权利不可滥用而影响公权力的正常行使。尤其是现代服务型社会和服务型政府下，以给付行政为核心的公权力背后所代表的公共资源、公共服务、公共利益，极易因私权利的滥用诉权引发失衡。这便需要比例原则发挥作用，平衡二者的诉讼地位，使二者应当处于适当的比例，从而使得在诉讼结果上，公权力的行使对相对人的需求可能造成的不利影响被限制极小的范围和限度之内，切实解决行政争议。

（三）其他领域适用比例原则的有益实践

1.在民事实体法中的适用

王利明先生曾论述过民法中如何适用比例原则的精髓——要求合比例、适度，着眼于相关主体利益的均衡，其精神在于反对极端、实现均衡，既不能“过”，也不能“不及”[12]。还有学者同时借鉴比例原则限制公权力的经典理论下的原有含义和在现代理论下的理念发展，提出在民法中引入比例原则，使其成为维护私法自治的两道“防火墙”：对外，其可以有效抵御国家公权力的过度介入；对内，其可以确保私法自治不被处于强势地位的私主体所滥用[13]。

2.在民事诉讼法中的适用

有学者主张遵循比例原则所内涵的适当性、必要性和均衡性等子原则，在民事诉讼程序中设置权利救济机制时，确保救济力度与权利的重要性相适应、救济方式与救济对象相适应、救济方案与当事人意思相协调，并理顺救济机制体系内部的适用顺位[14]。

3.在刑法中的适用

刑法中的“罪刑相适应原则”也体现了比例原则所蕴含的平衡思想。罪刑相适应，要求惩罚所带来的损失与违法行为所致的获利之间有适当比例关系，即惩罚与侵害之间要有一个合适的比例。

分析其他领域适用比例原则的实践，有助于我们借鉴如何在行政诉讼中更好的适用比例原则。综合上述各种适用实践，其他领域主要是适用其理念和思想。比例原则实质上体现的是一种适度、均衡的理念和思想，其以特有的“目的与手段”之间的关联性作为判断标准，旨在达成“禁止过度”之效果，以维护法律的实质正义[15]。行政诉讼程序中亦可引入比例原则的理念，从而更好地对原告资格提出合比例要求。

五、在政府信息公开诉讼中适用比例原则审查原告资格

适用比例原则审查政府信息公开诉讼原告资格，就是要在借鉴其他法律领域对比例原则的适用方式的基础上，突破比例原则在传统理论中限制公权力的作用，主要适用其均衡、适度的理念，体系化运用比例原则的各个子原则，通过审查起诉人是否具备原告资格，来平衡诉讼中居于优势诉讼地位的起诉人与居于劣势地位的应诉机关，而非从传统上理解比例原则，更非要给出一个具体数量比例来确定原告是否构成滥诉。通说认为，比例原则是一个体系，包括三个子原则即适当性原则、必要性原则与狭义比例原则三个子原则。新说在通说基础上又增加了正当性原则，强调目的正当[16]。本文即从起诉人的诉讼目的应当具有正当性、诉讼手段与诉讼目的应当具有匹配性、诉讼手段应当具有必要性、法益应当具有均衡性等方面，审查起诉人是否具备原告资格。

（一）诉讼目的的正当性

正当性，强调起诉人的起诉目的具有应受保护的正当价值。只有诉讼目的具有正当性，才涉及考量诉讼手段与诉讼目的的适当、手段的必要和法益相当。

诉讼目的正当，可以从起诉状的表述中分析判断。相对人请求权来源于《条例》确定的信息给付义务。因而，相对人启动诉讼，应当以满足其信息给付请求权的需要为正当目的，而其信息给付请求权应当符合《条例》的立法精神，即发挥信息的服务作用。若相对人的诉求，仅为满足个人好奇心，信息本身对相对人没有正当服务价值，仅仅具有使相对人知道与否的存在价值或者为窥探他人隐私、窃取商业秘密等非法目的，信息本身有被恶意、非法目的利用的风险，则此类信息给付请求权就会导致非正当的诉讼目的。

（二）诉讼手段的必要性

必要性，强调相对人为实现其正当目的所采取的诉讼手段合法、必要。诉讼制度对相对人赋予原告资格，是为了方便其在自力救济之外，运用诉讼救济解决诉讼纠纷。若相对人通过自力救济就能够很方便的实现诉讼目的，那么从正常意义角度，就不应当选择相对更加费时费事的诉讼救济。

实践中，对于已经被行政机关主动公开的信息、家庭成员已经获取的信息、自己代理他人申请或诉讼已经获取的信息等信息，相对人本可以自助查询获得，但在目前行政诉讼成本极其低廉的客观环境下，仍然选择通过诉讼来请求获取，就属于典型的缺乏诉讼必要性。这种缺乏必要性的诉讼手段背后，往往是相对人力求通过诉讼实现其他诉讼外效果的隐藏目的的驱动。

（三）诉讼手段与诉讼目的具有匹配性

手段与目的的匹配性，强调起诉的行为与实现知情权、行使信息给付请求权的诉讼目的相匹配。如果手段根本不能达成目的，甚至扰乱正常的诉讼秩序、变相重复诉讼、纠缠诉讼等，或者手段可能影响到现状中的诉讼秩序和相关行政管理目的的实现，那么就属于违反该原则。

实践中，对于依申请后已经公开的信息，已公开信息中的子信息，已经确定不应公开、不存在的信息等，相对人的知情权处于已被告知和已实现状态，那么相对人坚持提起的诉讼就与法律设定的诉讼目的——保护知情权——不相匹配，尤其如前述陆红霞等典型案例中的过多、过细、过滥、重复的诉讼，导致被告机关的疲于应诉，也会导致司法机关的应接不暇和浪费司法资源，违背了《条例》的制定初衷——保护知情权，对于保护知情权没有任何实际意义。

（四）法益的均衡性

法益的均衡性，强调诉讼手段带来的诉累与诉讼目的所保护的价值之间的比例应当至少保持均衡，甚至应当低于其所保护的价值。行政诉讼中，诉讼对私权利需求形成的保护价值，不能造成公权力超过其正常行使、提供公共资源、公共服务等价值的侵害；反之，诉讼对公权力行使形成的保护价值，不能给予私权利超过其合法利益、正常需求等价值的侵害。诉讼制度对原告资格的限制所造成原告诉讼权利的减损，必须小于诉讼制度所维护的诉讼公平价值；同时，诉讼制度对原告资格的增加所造成的原告诉讼权利的增益，不能大于其起诉所能实现的目的。

六、原告资格的司法审查重点

既然选择了适用比例原则来规制原告资格引发的滥诉问题，那么就必须能够服务于司法审查实践，能够为实践提供审查原告资格的具体判断条件。笔者综合比例原则，提出如下条件，作为司法审查原告资格的重点。

（一）是否明显具有不正当的起诉目的

即起诉目的是否明显与《条例》立法目的不符，即并非用于发挥信息的服务作用。《条例》第1条集中规定了国家给付信息的义务和信息应发挥的作用。这一点在《条例》的修订征求意见稿中更加得到了强化。若起诉与信息的服务作用无关，则相对人与被诉标的明显无“法律上利害关系”，其原告资格明显不存在。

（二）是否明显缺乏诉讼的必要性

即起诉人是否已经获取其申请的信息，包括直接获取和推定获取两种情形。前者是自己已经获取相关信息，例如已经向其公开、曾因诉讼获得信息。后者是自己应当已经获取相关信息，例如作为信息传递的经手人和整理人、作为其他已获取信息的申请者代理人等情形。给付义务的履行导致公法请求权的灭失，相对人实际并不具有原告资格。

（三）是否明显缺乏诉讼的匹配性

即起诉人的诉讼目的虽为获取某项信息且其实际也未获取该信息，但起诉人已知其知情权的范围被限制于该信息之外，例如已经经过行政复议等生效法定程序明确其对该信息不应享有知情权时，仍然通过诉讼来获取该信息，其行使的诉讼手段构成重复主张权利，与法律应保护的诉讼目的不匹配，故而也不应具有原告资格。

（四）是否明显缺乏应被诉讼救济的请求权

即起诉人的信息给付请求权不应明显处于不应被诉讼救济的状态。一方面，若相对人尚未向行政机关提出给付信息的申请，那么相对人就无法证明其信息给付请求权未得到满足，则明显缺乏应被诉讼救济的请求权。另一方面，若相对人与所申请的信息明显不可能具有法律上的任何利害关系，即对所申请的信息明显不可能享有公法上的请求权，则也不应被诉讼救济。

行政诉讼类型化研究正在兴起，新《行政诉讼法》及其正在制定中的司法解释，均在诉讼类型上进行着探索。行政诉讼类型化带来不同诉讼类型下对原告资格的重新审视。这种审视，并非背离保护原告诉权的行政诉讼基本理念，而是有的放矢的保护合法诉权，规制和预防滥诉现象发生。引入比例原则来审视政府信息公开诉讼的原告资格，切合了行政诉讼类型化研究的需要，重拾了行政法“帝王条例”的精髓，提出了规制滥诉的合比例要求。这也是不忘行政法平衡公权与私权之初心，开拓经典理论指引司法实践之新思路的一种前行探索。

注 释：

①由于中国裁判文书网的发展滞后于本次统计时间，实践中司法案件上网数也很少达到100%上网，因此相关案件数应该小于实际案件数。

②参照2010年国务院批准的《长江三角洲地区区域规划》所划定的江浙沪三省市。

③参照2003年国内逐渐提出的“9+2”泛珠三角经济区，包括广东、广西、福建、江西、海南、湖南、四川、云南、贵州以及港、澳。港澳暂不在统计之列。

④天津地区的数据来源于天津法院系统内网大数据平台。由于图二数据来源不同于中国裁判文书网，所以与图一数据存在差异，但不影响图二所反映的案件趋势，也不影响图一各数据之间的比较。

⑤本文所讨论的原告资格仅限于一般政府信息公开诉讼中的原告资格问题，不涉及反信息公开行政诉讼中的原告资格问题。反信息公开行政诉讼相关论述，可参见李广宇.政府信息公开司法解释读本[M].北京：法律出版社，2011。

⑥2015年第11期《最高人民法院公报》登载的《陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案》即通常所说的陆红霞案，成为政府信息公开诉讼原告资格的最为典型的案例之一。

⑦政府信息公开申请的数据来源于T市政府法制办，政府信息公开行政案件的数据来源于中国裁判文书网。最高院审结的驴驹河信息公开行政申诉案件，2016年上网的有7件，2017年截止7月底已经上网10件。