我国失能老人养老保障服务供给研究综述

马肖成　苏立宁

【摘 要】 我国养老保障问题随着“老龄化”社会的到来早已成为社会焦点，但是对于作为其中一部分的失能老人，尤其是农村失能老人的养老保障问题人们似乎关注的不够。本文在综述了学界关于我国失能老人生存现状研究成果的基础上，分别从保障水平低与加强保障、医疗资源短缺与改善就医状况、家庭养老功能弱化与社区养老、失能的社会压力与减压等四个方面，梳理了学者们关于失能老人养老保障服务供给的研究成果，同时指出了研究的不足，提出了殷切的希望。

【关键词】 老龄化；失能老人；养老保障服务

一、关于我国失能老人生存现状的研究

2010年第六次人口普查数据显示，我国65岁及以上人口占总人口的8.87%，60岁及以上人口占13.26%，[1]而按国际通例这两个比例分别超过7%和10%时，即说明该国或地区进入“老龄化”社会，我国即是。全国老龄办在2011年发布的数据显示：截止到2010年末，我国部分和完全失能的老年人数约3300万，占总体老年人口的19.0%，其中完全失能老年人1084.3万人左右，占总体老年人口的6.25%。而到2016年，全国两种不同失能程度的老年人口总数突破4000万，相较于2010年增加了700万人，占总体老年人口的19.5%，其中完全失能老年人达1240万人左右，比2010年增加160万人，占总体老年人口的6.05%。[2]

所谓失能老人，饶丽，[3]王婉谕[4]以及徐新鹏、王瑞腾和肖云[5]采纳国际通行的标准，认为吃饭、穿衣、上下床、上厕所、室内走动、洗澡6项指标，一到两项“做不了”的，定义为“轻度失能”，三到四项“做不了”的定义为“中度失能”，五到六项“做不了”的定义为“重度失能”。我国2001年颁行的一份官方文件《老年人社会福利机构基本规范》提到，养老机构内老人的护理级别可根据生活自理能力和需求划分为三级，即自理老人（一般照顾护理）、介助老人（半照顾护理）、介护老人（全照顾护理）。[6]徐新鹏、王瑞腾和肖云也解释说失能可以理解为老年人因慢性疾病、躯体损伤、心理失调导致身体功能受损，进而导致日常活动受限的状态。成茜则将失能老人界定为由于疾病、年老、伤病、残疾等原因导致在吃饭、上下床活动以及洗澡穿衣等日常生活活动必须完全依赖他人或者由他人协助的年龄在60岁及以上的老人。[7]失能老人是老年人群体中的特殊群体，社会弱势群体中的弱势群体。学界研究失能老人，得出几点关于我国失能老人的生存发展特点：

第一，如上所示，失能老人规模庞大，绝对量大且呈增长趋势。从1992年到2002年的十年间，中国老年人口失能率有所改善，平均下降1%，但是体现在部分时间段，部分群体身上，却呈现一种上升趋势，不得不引起研究者的警觉。在1994年到2004年的抽样调查中，中国老年人中生活不能自理的比例由7.5%上升到8.9%，其中高龄老人（80岁以上）失能率增长最快，从33.7%上升至35.3%。[8]老年人年龄愈大，失能的概率就愈大，高龄老年人成为失能老人队伍的“主力军”，[9]失能老人规模会随着年龄的增长呈现向左倾斜的倒“V”字分布，老年人出现失能最多的年龄段是在70-74岁。[10]失能老人数量在性别分布上存在失衡现象，女性失能老人多于男性，这与我国老年人口总体的性别比是相适应的。我们应当看到，虽然随着我国经济的发展和人们生活水平的逐渐提高，我国老年人的预期寿命不断增长，但生活自理预期寿命在其余寿中的比重却下降了，[11]即寿命虽然延长，但这些寿命的质量却不高。

第二，造成老年人失能的原因多样。脑卒中（中风）、认知症（失智症）、帕金森病、高血压、高血脂、糖尿病和骨关节病是最易导致老年人失能的七大病种。不同程度的慢性病几乎在每一位失能老年人身上都存在，所患疾病前4位依次为高血压、脑血管疾病、关节炎和心血管疾病，分别占比40.0%、27.2%、25.2%和18.7%。[12]王德文等则分析，老年人的失能状况除了受“年龄”影响最大外，“疾病状况”、“居住环境”、“长期从事体力劳动”、“婚姻状况”、“生活习惯”都是影响老年人生活自理能力的因素。[13][14]因此，针对导致老人失能的不同原因采取不同的护理措施，才能对失能老人的生活质量提高起到更大作用。

第三，失能老人的心理健康状况堪忧，对精神生活诉求较高但难以满足。失能老人的心理有时像孩子一样，脆弱、敏感，完全的依赖性、强烈的孤独感、极强的无助感等是他们的常态特征，[15]尤其是无配偶或无子女的老人，最典型的是农村五保失能老人。由于当今社会家庭小型化和年輕人工作压力大，传统的家庭照料功能减弱，老人和其子女沟通少，老年人的好多思想行为不被认可，造成他们自我认同感低，长此以往，心理健康越来越差，甚至抑郁。在养老机构里的老人也会因为和别的老人相处不快、想家等种种原因产生心理不适，普通老人会面临的问题在失能老人身上只会体现的更严重。除了情感的缺失，还有文娱生活贫乏，虽然他们很想去参加丰富多彩的文娱活动，但是由于身体原因很多想法实现不了，他们的社交圈在不断萎缩。[16]在失能老人的养老保障过程中，如何加强精神赡养，保证他们的心理健康显得尤为重要。

第四，城乡失能老人在养老保障方面存在很大差异。城市很多老人有退休金等养老金，农村老人没有；城市老人除居家养老外，有公立养老院和私立养老院或老年公寓和一些“医养结合”型养老集团等机构可供选择，而农村老人除居家养老外几乎别无选择，因为农村敬老院基本只收“五保”老人；由于固有的城乡二元结构的长期存在，城市和农村失能老年人自身所具备的资源禀赋量有很大差距，[2]城市老人在日常生活和就医等方面享受的便利和优质资源是农村老人享受不到的；逐渐成熟的社区养老在城市开展的条件要远远好于农村，“医养结合”施行的条件对于农村来说也相当困难，农村敬老院连最起码的护理人员都严重短缺，医疗资源匮乏。而社会保障城乡财政投入差异巨大，以昆明市为例，2005-2010年间昆明城乡居民人均社会保障支出差距在 9 倍以上。[17]农村失能老人的养老形势严峻，应得到更多关注。

从以上研究可以总结出：我国社会“老龄化”中“失能化”凸显，失能老人有和一般老人相同的养老问题，也有其独特性，即失能老人比一般老人更“体弱多病”，养老需求得不到有效供给，生存质量低。失能老人的养老保障问题已经不容忽视，尤其农村失能老人养老更具挑战性，这也彰显了相关研究的现实意义。养老问题是一个社会问题，失能老人的养老更是如此，这就要求不仅仅是失能老人自身及其家庭，而且政府和社会应予以更多关切。

二、关于失能老人养老保障服务供给的研究

1、保障水平低与加强保障

（1）失能老人养老保障水平低且现有保障体系不堪重負。尽管当今我国的社会保障体系初步建立，社会养老保险制度、社会医疗保险制度以及社会救助制度对失能老人的照护给予了相当的关照，但是社保制度的“广覆盖、低水平”特点明显，无法对家庭养老的经济和精神负担起到较大的缓解作用，面对失能老人群体持续扩大、照护需求多样化和传统家庭结构解体、劳动年龄人口减少的局面，它已经不堪重负。

曹信邦指出，中国老年人的抗财务风险能力极其有限，面对未来可能出现的失能长期护理的成本费用，老年人仅靠个人的负担能力是明显不够的。一方面，市场所提供的并且失能老人愿意购买的长期护理的财务需求小于失能老人长期护理的现实需求。另一方面，中国还没有建立起制度化的失能老人长期护理财务风险化解体系，缺少财务风险损失共担机制。长期护理财务供需存在非均衡问题。[18]

陈以博从我国养老机构面临的压力角度分析，指出，全国要求进入养老照护机构的老年人约有1400万，但目前各类机构能提供的床位不到 200 万张，远远满足不了该项需求。此外，养老照护人员的培训发展也滞缓严重。目前我国有约 4000 万的失能与半失能老人，需要超过400 万的护理人员，但截止至 2013 年，我国注册护士仅 278 万，即使全部分配给失能老人依然有较大的空缺，而目前在养老机构从事照护工作的人员多数不是拥有专业护理知识的护士，而是专业性较差的进城务工人员或就业困难人员，其与失能老人照护有较高的细致化要求有一定的落差。[19]养老机构由于考虑自身盈利和照护难度大普遍不愿接收失能老人，这与我国养老照护机构设立初衷之“公共性”、“福利性”考量并不相符。目前，我国亟需建立包括公共长期护理保险制度在内的较为完善的养老保障体系，使失能老人老有所养，养有所乐。

（2）拓宽养老资金筹措渠道以解决养老资金短缺问题。当前失能老人生存质量不高，归根到底是因为我国经济发展水平还不够高，社会保障制度还不够健全，前者通过“开源”来解决，后者通过“节流”来解决。一方面要大力发展经济，使国民可支配收入和财政收入持续增长，让用于国民养老的资金量扩大，花更多的钱就能买到更高质量的养老服务；另一方面则要通过较为完善的制度设计合理配置既有的养老资源，提高资源利用率。

第一，“开源”。整个国家的钱分三个层面，政府的财政、个人的收入和企业（或称为市场）的运转资金。

首先，政府财政上应进一步增加对社会保障的投资，至少可以选择在社会保障的某些急需改善的领域增加投资，比如失能老人的养老保障，并随着财政的增加逐渐扩大到整个社会保障领域。曹信邦从财政均衡视角研究描绘在2015-2050年间中国失能老人长期护理保险制度的建设蓝图，并提出，2015年失能老人长期护理财务需求总量为2256亿元，2025年为6272亿元，2035年为17441亿元，2050年将达到6028亿元，2050年的财务需求总量是2015年的26.7倍。他强调建立公共长期护理保险制度的必要性、紧迫性和可行性，测算出2015-2025年公共长期护理保险缴费率在1.11%-1.61%，2030达到2.03%，2050年为4.71%，2035年财政补贴占财政收入的0.55%，2040年为0.66%，2045年是0.72%，2050年达到0.77%[18]。通过表1可以对比看出，失能老人长期护理财务需求量很大，失能老人的生活质量高低很大程度上仰赖政府的财政支持力度的大小。

表1 2016年中国社会保险基金收支情况与2015年失能老人长期护理财务需求总量对比（单位：亿元）

五项合计 养老保险 医疗保险 失业保险 工商保险 生育保险 护理财需

收入 53563 37991 13084 1229 737 522 2256

支出 46888 34004 10767 976 610 531

数据来源：2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报

其次，个人收入上应加大对低收入群体的转移支付，缩小贫富差距和区域差距。土地作为农村的集体财产，对于农民的生产生活有着至关重要的作用，几乎每一位农村居民都有自己的土地，如果将这片土地视为其私有财产，农民的个人资产会大幅度提高。但由于我国实行土地公有制，农民只具有土地使用权，不具有所有权，随着城市化的发展，农村土地流转问题成为社会的焦点。我国应加快农村土地资源资本化进程，让农民从中受益，这对解决农村经济发展问题大有裨益。陈伯庚明确指出，市场化改革有利于盘活农村的“沉睡”资产，使其在市场流通中实现增值，从而增添农村经济发展的新动能。[20]王姗建议，我国可以借鉴发达国家的土地产权制度，加快推进我国的农地产权相关制度建构，赋予农民以较完整的土地物权。同时也应加强土地资源利用的总体规划和土地用途管制，防止农民集体或个人为无限获取土地上的经济利益而过度流转土地。[21]搞活农村资本市场会推动农村经济发展，从而解决农村养老资金不足问题。土地养老一直是农村常见的一种养老方式，土地养老被看成是家庭养老的一个具体形式，指家庭以来自土地的收入作为养老的经济支柱，保障形式不一，分为农业养老、互惠养老、地租养老和用土地换社保四种。[22]尽管近年来关于土地养老的保障功能正在逐渐弱化的论调“甚嚣尘上”，但不可否认的是，经过一系列农村土地改革措施之后的土地养老仍是农村养老的重要形式。

最后，企业资金上，企业应加大对养老市场的投资，兴办性价比高的养老机构，研发老年人使用的产品。中国养老产业2020年将迎来5万亿元的市场空间，[23]企业应抓住机遇，结合养老产业的营利性与公益性，伴随养老产业方面的立法逐渐完善，做长远规划与投资。银行业也应积极配合政府信贷扶贫，其中小额信贷凭借其独有的运行模式，作为微观金融领域的创新是我国一项有效的扶贫措施，为我国农村欠发达地区提供卓有成效的金融服务，是我国扶贫攻坚战略中必不可少的重要环节，[24]因此通过让“失能”贫困家庭脱离贫困来支持失能老人养老是必要的和可行的。

第二，“节流”。“节流”做法的理论基础是保险学原理，失能老人要在失能前通过保险缴费来承担以后面临的失能风险，这就要求当下的年轻人在花钱的时候要“节约”，给自己未来的养老预留一部分钱，就是拿现在的钱为未来买单。以美国保险学者A·H·魏兰脱和B·克劳斯塔为代表人物的保险性质学说——风险转嫁说认为保险的性质体现在把多数个人的危险转嫁给他人或团体的过程之中，[25]失能老人护理保险制度就是最典型的体现。除此之外，相关制度设计，包括“医养结合”制度、社区养老制度和NGO制度等都是通过对养老资源进行有效配置，从而最大限度地为老年人提供优质服务。

2、医疗资源短缺与改善就医状况

（1）农村乡镇敬老院的医疗资源极度匮乏。农村敬老院是农村老年人集中养老的场所，《农村敬老院管理暂行办法》第二条指出，敬老院是农村集体福利事业单位，敬老院以乡镇办为主，五保对象较多的村也可以兴办。第七条规定，敬老院以供养五保对象为主，有条件的敬老院可以向社会开放，吸收社会老人自费代养。敬老院的质量因所在镇的经济发展状况存在差异，但总体不容乐观。一方面入住者多无亲无友或生活不能自理，这些老人需要较高质量的物质和精神照护；另一方面敬老院严重缺乏护理人员和医疗器材及药品。这种供需矛盾严重影响老人的生存质量。如果说要求敬老院在精神层面满足老人需求有些苛刻，那要求敬老院在老人就医方面给予充分保障并不过分。随着年龄的增长，老人身体机能下降，患病风险提高，就医需求增多，而敬老院所能提供的就医服务极其有限，有的敬老院内仅有一位专业的医生，几乎不存在失能老人所需的康复训练设施。张云英、胡天天直言，当前政府提供的用于农村养老的资金仅能满足农村老年人的基础性需求，对于医疗服务、康复护理、其他支持性服务等进一步的长期照护需求满足程度有限。[26]我国虽然建立了基本医疗保险制度，但该制度报销支付的内容仅覆盖到疾病范围内，不包括生活照料、康复护理、精神慰藉等其他长期照护内容[27]。农村敬老院对农村居民养老具有重要影响，弥补农村医疗资源不足以改善老人就医状况是农村工作的重中之重。

（2）“医养结合”改善失能老人就医状况。“医养结合”养老模式是在重新审视各种养老服务内容之间的关系之后，将针对老年人健康的医疗服务放在更加重要的位置，以此来统筹分配养老资源和医疗资源，达到更佳的养老服务供给，是区别传统的单纯为老年人提供基本生活需求养老服务的一種新型养老模式。[28]高小芬认为，养老机构或社区为老人提供的服务既包括传统的生活护理服务、精神心理服务、老年文化服务，更重要的是包括医疗康复保健服务，具体有医疗服务、健康咨询服务、健康检查服务、疾病诊治和护理服务、大病康复服务以及临终关怀服务等。[29]黄佳豪、孟昉总结出“医养结合”的基本方式有三种，即养老机构或社区增设医疗机构、医疗机构内设养老机构、养老机构或社区与医疗机构联合，“医养结合”养老服务面向健康、基本健康、不健康和生活不能自理的四类老年人，但重点面向生活不能自理的老年人，主要包括残障老年人、慢性病老年人、易复发病老年人、大病恢复期老年人及绝症晚期老年人等。[30]不难看出，失能老人是“医养结合”的重点关注对象，“医养结合”的养老模式是比较符合失能老人养老需求特点的。“医养结合”在天津、合肥、郑州等地已经付诸实践，但遇到了资金投入不足、服务主体参与积极性不高、服务收费水平偏高、服务内容单一僵化、政府多头管理、政策扶持落实难等问题[30]。黄佳豪等提出以下应对之策：一二级医院转型成“医养结合”型养老机构，大的养老机构内设医疗机构和养老机构外包医疗服务给医院；依据老人不同需求设定服务内容和将病情观察与生活护理分成相对独立的两方面的分级护理，开展精神慰藉，达到身心共善；强化医生培训和管理，提高护工福利待遇；健全政府管理机制，落实各项优惠措施，完善相关立法，建立专项发展基金或设立养老基金会，募集资金拓宽“医养结合”养老机构的资金渠道。[30][29][31][32]当前急需推进“医养结合”的是农村，集中力量把“医养结合”推广到农村是政府需要积极作为的。

3、失能的社会压力与减压

（1）老年人的长寿与失能对整个社会造成长期压力。1949 年我国人口平均寿命仅为 35 岁，而到 2010 年，平均寿命延长至 75 岁。国家卫生计生委在《“健康中国 2020”战略研究报告》中更是进一步提出了 2020 年人均预期寿命达到 77 岁的目标。人均寿命的延长固然是好事，但就算在10年甚至20年的养老时间内老人健健康康，也会因为跟不上时代发展或种种原因而感到生活缺乏意义，何况伴随年龄的增长，老人失能风险变大，要在疾病残疾中度过晚年，这不得不让我们重新定义生命的意义，活着的意义。抛开哲学层面的探讨，从社会经济发展来看，失能老人的激增无疑给社会造成供养负担，甚至一系列社会问题。有数据显示，预计到2020年，我国老龄化水平达到17.17%（60岁及以上老人占总人口比重），老年抚养比[ODR = （ 65岁以上人口数 / 15-64岁人口数 ） * 100%]将上升至16.9%，而我国人口红利最大年（2010年）的ODR仅为11.9%。陈以博指出，我国目前失能老人主要依靠家庭照护，许多亲人为了尽到照护义务，不得不放弃原先的本职工作，或是选择一些临时性的兼职。当今我国的经济发展已经走出了劳动力供大于求的时期，中国各地都出现大面积的劳动力短缺。选择照护家里的老人而放弃就业的这部分人群，多数是低技能的从事附属性工作的体力劳动者，一方面在正值壮年的工作黄金期选择退出，相当于放弃通过提高技能，谋求自身更好发展的机会，另一方面缴纳多年的社保金也会面临断供难续的风险，这无疑又给自己将来的养老生活增加更多不确定性。各地的“用工荒”现象也因此可能进一步加剧，在短期内，将会影响到我国经济的稳定发展。我国历来重视民生问题，失能老人的养老问题势必会对国家财政带来长期且巨大的压力。

（2）建立长期护理保险制度缓解失能老人照护压力。曹信邦认为，长期护理指为了维系因衰老、慢性病或身体功能障碍而丧失日常自我生活能力的老人的生命，由家庭、社区或专业机构提供的日常生活护理和医疗护理服务。长期护理保险是运用保险的风险共担原理为对因衰老、疾病、意外或身体器官衰弱而日常生活不能自理的失能老人提供护理所发生的长期的、高额的护理费用提供经济补偿的一种财务制度。很多学者从不同角度研究长期护理问题，得出许多对我国长期护理制度建设有借鉴价值的结论。熊波、石人炳从个人资本理论的角度研究了当出现长期照料需求时，老人如何合理选择照料资源来满足自己的需求，即在非正式支持和正式支持之间的选择问题，发现对于城市长期失能老人的照料决策而言：第一，长期照料决策受到资本不平等的影响；第二，长期照料决策受到资源收益最大化的影响。[33]研究结果可以为当前政府部门在大力发展老年人照料服务体系的过程中提供决策依据并且揭示了老年人选择不同养老方式的重要影响因素。刘晓雪等指出，长期护理资金的筹措模式分三种，一是完全福利模式，即资金筹措基本来源于国家的税收收入；[34]二是社会保险模式，即资金基本来源于政府、企业及个人三方的共担；[35]三是商业保险模式，资金基本来源于个人，政府只承担很少部分的责任。[36]这对我国不同地区根据自身情况选择不同的资金筹措模式具有参考价值。总体来看，我国学者研究失能老人长期护理，主要包括以下几个方面：一是失能老人长期照料需求内容与发展趋势；二是长期照料现状（成就与问题）与对策；三是失能老人长期照料模式的选择及其影响因素分析。[37]国外研究失能老人长期护理问题要比中国早很多，也积累了很多值得借鉴的经验，如以商业保险机制为主要依托的美国模式、以社会保险为主的多元性质的德国模式、以长期护理保险为主要内容的日本模式。他们的经验表明，在失能老人长期照护方面要有较为完善的法律支持体系；服务方式和服务内容要多元化；要重视专业人力资源培训；要让长期照护服务从医疗服务中独立出來。[38][39]通过建立完善的长期护理保险制度，将失能老人的照护风险转移，能够变相提高失能老人抵御失能风险的能力，从而降低失能老人对外界的依赖程度，但是毕竟这项制度在我国发展较晚，如何使其与我国国情相融合以发挥其最大效用是需要进一步探索的。

4、家庭养老功能弱化与社区养老

（1）家庭养老功能弱化致老人何处养老成难题。黄佳豪、孟昉指出，受计划生育、人口迁徙流动和老少分居等因素的影响，自1982 年以来我国平均家庭户规模呈现持续的小型化趋势，从 1982 年平均每个家庭户4. 41人减少到2010年的3. 10人。与2000年相比，2010年一代户和二代户组成的家庭超过了80%，老年人与成人子女居住在一起的比例降低，老年空巢家庭比例越来越高，老年人独居现象增多，从表2也可以看出。由于年轻人观念的变化，无论是否独生子女，2/3的年轻人在婚后都与父母分开居住。[40]年轻人外出务工和就业等人口流动加剧老年人独居状况，造成老人失能而需要长期护理时往往得不到子女的及时照料。另外，中国家庭结构已经从传统的金字塔形状演变为倒金字塔型的“四二一”家庭结构形态，和子女生活在一起的老人的养老给家庭带来的负担也很重。家庭结构和家庭居住方式的重塑，使传统的老年人依靠家庭成员给予生活上方方面面照顾的养老形态产生深刻性变革，家庭护理可以操控的资源量迅速锐减，家庭成员供给护理服务的机会成本显著增加。随着家庭养老功能的不断弱化，老年人应何处去安度晚年，成为社会急需解决的难题。

表2 1995-2012年中国家庭户规模比重情况（单位：%）

年份 1995 2000 2005 2010 2011 2012

1人户 5.89 8.30 10.73 14.53 14.01 14.08

2人户 13.73 17.04 24.49 24.37 26.00 26.42

3人户 28.42 29.95 29.83 26.87 27.70 27.58

4人户 26.58 22.97 19.18 17.56 16.91 16.79

5+人户 25.38 21.74 15.77 16.67 15.38 15.13

数据来源：《中国统计年鉴》（1996-2013），《中国2010年人口普查资料》，第五次人口普查数据（2000年）

（2）以社区养老方式推动社会化养老。社区养老的养老方式，其核心是通过整合老年人所在社区的养老资源，为有需要的老人提供精确、便捷而细致化的社区照护。社区照护是指老人居住在各自的家中，照护服务主要由社区提供，不排除来自家庭成员的照护，主要有日常生活照料和日间托养等，同时为家庭提供居家上门服务。丁佳丽认为，这种方式适合于那些病情较稳定、有一定生活自理能力的老人。对失能老人的照护采用社区养老模式是应对单纯的家庭养老保障不足的一种社会化养老方式。社区养老有其显著优点，社区作为联系家庭和社会的服务平台，起到沟通小家庭与大社会的桥梁作用，让小家庭的相对封闭性与大社会的绝对开放性相融合，通过有效的信息流、物质流和资金流的交换，提高单个家庭应对风险的能力。社区既能在保证服务专业性的基础上提供机构照护很难达到的人性化的温馨生活环境，提高社区内外资源的利用率，节约了政府的财政支出，又避免了单纯依靠子女的家庭照护的局限性，让子女从照顾年迈父母力不从心的困境中解脱出来，能有效地综合协调失能老人的需求和照护服务供给的关系，充分整合来自家庭、社区、政府、非政府组织、个人的参与力量，形成严密的长期照护的社会安全网络体系。[39]社区养老融合了居家养老和机构养老的特点，既离家近，方便子女探望，又能够比较准确的预测并合理配置社会资源，使老人接受专业的、高质量的服务。祝建兵、陈娟娟认为，由农民群体自发建立的、能够真正为农民切身利益发声的各种公益性的民间组织，如农村发展合作组织、农业发展合作组织、农民联合协作组织等农村NGO以及一些农村民间慈善组织等的发展是解决农村公共产品供给不足的有效途径。[41]在农村，可以成立关爱失能老人的NGO，联合敬老院和社区，为失能老人提供精神慰藉、社工护理等服务，体现互助互爱的传统美德精神；在城市，NGO更发达，尤其要充分发挥它们的作用。当然，社区养老也面临社区服务设施不足、社区专业工作人员数量不足等问题，但社区平台的加强也是必须的[42]，社区养老的不可避免性决定了其未来扩大之趋势不可避免，这是由社会化养老的趋势所决定的。

三、小结与评论

1、运用的理论与研究方法

以上研究失能老人的众多文献，支撑的理论主要有：第一，馬斯洛需求层次理论。曹信邦、成茜或拓宽了最低生理需求的内容，认为人类最低层次的生理需求不仅包括物质需求，还包括生存服务需求，从理论上为政府介入失能老人长期护理财务供给提供了理论支撑；或认为人类的需要是共通的，空巢失能老人也不例外。第二，福利多元理论。曹信邦、夏伟伟在福利多元理论的基础上，或提出长期护理财务供给多元主体的架构；或针对影响我国失能老人长期照护的深层因素，提出构建福利多元化失能老人长期照护体系。还有诸如全人理论、需要理论、冰山模型、社会支持网格理论、结构功能主义理论、老年社会学理论、个人资本理论等理论的运用，视角极其多元化。

研究方法更是多样，定量分析与定性分析交叉运用。第一，文献分析法是所有研究者都采用的一种方法，通过阅读文献，使得研究的问题更加明确，并且进行不同程度的创新。第二，实地调研。成茜、李莹莹、张云英、胡天天等在进行问题研究过程中的实地调研较充分，许多数据资料和现象皆为实地获取和观察所知，其中，问卷调查和访谈是通用的较为成熟的方法。当然，也有许多作者将既有的官方统计数据用于研究和证明，如北京大学老龄健康与家庭研究中心2011-2012年的中国健康长寿调查（ CLHLS）数据。第三，许多其他专业方法。在涉及失能老人失能程度时，运用各种国际通用量表，如卡茨 （ Katz） 量表、Barthel指数评定量表来测量失能老人的日常生活自理能力 （ ADL） ，还有研究城乡失能老人养老保障差异时用的比较分析法，研究构建复杂的失能老人长期护理保险制度时用的系统分析法和归纳分析法等，部分文献使用了较为严格的测量公式和质量控制及数据处理方法并绘制技术路线图，或运用构建模型的方式进行研究。

2、对研究中不足的补充与展望

上述研究尽管范围广泛，几乎涵盖了失能老人相关领域的所有问题，但有一方面关注明显不够，即缺少系统阐述我国农村失能老人养老保障发展现状及发展方向的文献。从上文几处涉及农村养老状况的论述就能看出，当今中国正处于经济转型的关键期，各种社会问题层出不穷，整体的经济跨越式大发展并不代表所有地方都发展地很好，农村贫困问题始终困扰着很多人，而农村失能老人相比于贫困人口，境况相当，甚至更“惨”，农村失能老人地养老保障问题在相当长时间段里应视为我国社会保障的“前沿”问题，有待全社会投以更多目光和解决之道。因此在长期护理保险制度的建设、“医养结合”模式的实施以及社区养老等都应加强其在农村适用的理论与实践探索和研究。在研究方法上应加强城乡对比研究，找出城乡养老差异，探索出能打破城乡二元结构、城乡均适用或适合各自的养老模式。

除此之外，与失能老人养老保障有关的研究“前沿”还包括智慧养老。智慧养老强调用先进的管理方法和信息技术，将需要照顾的老年人与政府、社区、医疗机构、护理人员等紧密联系起来，即将养老服务的需求方和供给方进行无缝对接，无论老人选择何种养老方式，在家还是在养老机构，都可以不受时间和地理环境的限制，随时随地接受最高质量的服务，这是一种对互联网技术、智能制造和管理服务人员等都有极高要求的高级养老模式，真正体现了对生存质量最优化的极致追求。当然，智慧养老和智慧城市、共享经济一样，需要以社会发展到高度文明为前提，没有足够的技术支撑和较高的国民综合素质，也就没有谈“智慧”的必要，所以未来智慧养老是养老方式发展的趋势，但这仍需要全社会力量的不断投入。总之，不论采用何种养老方式，我们既要尊重老人的内心意愿，也要考虑社会利益的最大化，期待不久的将来，每一位老年人都能更有尊严地生存着，更有尊严地老去。

【参考文献】

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【作者简介】

马肖成（1996—）男，安徽宿州人，本科生，专业：行政管理.

苏立宁（1981—）男，安徽马鞍山人，副教授，研究生导师，研究方向：公共政策分析.