延迟退休年龄的SWOT分析及推进策略

王 开 茹

(广西民族大学 政治与公共管理学院，南宁 530000)

改革开放以来，经济社会的发展导致人口高预期寿命延长，也带来了生育观念的转变。由于计划生育政策的长期宣传，再加上我国养育小孩的痛苦指数①不断提高，大部分年轻人生育观念改变了，生育一个孩子甚至不生成为普遍现象。因此，高预期寿命与低生育率两种因素的叠加影响，使得我国人口老龄化问题越来越严重。怎样解决因人口老龄化问题带来的冲击，应对日益增长的养老需求，成为当前决策者面临的最为紧迫的议题之一。在多种政策建议选择中，延迟退休年龄政策成为一项被高度关注的解决方案，并得到了决策者的认同。

一、问题提出

延迟退休年龄政策是指国家实施提高劳动力法定退休年龄或劳动力全额领取养老金年龄的制度政策[1]。延迟退休年龄是减轻养老压力的常用方法，我国关于延迟退休年龄政策的实践已经有很长的历史。从新中国成立至今，我国先后对退休制度进行了六次调整，有关退休年龄的规定、实施范围不断变动，但总的来说变化不大[2]。随着我国人口老龄化程度不断的加深，为了应对日益增长的养老需求，重提延迟退休政策成为题中应有之义。自十八届三中全会提出要研究制定渐进式延迟退休年龄政策以来，学术界有关延迟退休年龄政策的探讨非常激烈。从学者对于延迟退休年龄政策的研究方向来看，研究大致分为两类：一类是基于是非判断，比如赞成延迟退休年龄政策的学者认为我国目前实行的退休年龄政策具有时滞性[3][4]；延迟退休年龄有利于减轻养老金支付压力，增加养老金收入，促进养老金的收支均衡[5][6]；解决劳动力不足和人口红利消失的发展困境[7]。然而对延迟退休年龄政策持反对态度的学者认为延迟退休年龄必将加剧年轻人就业压力[8][9]，延迟退休政策只是解决养老基金缺口的暂时性、过渡性的手段[10][11]。另一类则聚焦于评估政策的有效性，比如学者刘斌从我国推行延迟退休年龄政策的背景出发，分析了渐进式延迟退休年龄的必要性及其条件，并提出对渐进式延迟退休年龄的整体构思[12]。此外，学者罗馨通过分析不同阶层的利益诉求，提出要“制定严谨周密的延迟退休年龄实施计划、完善劳动者权益保障体系、提高老年人剩余价值和资源利用率、完善老年人退休生活建设”等切实可行的配套对策建议[13]。从以上的文献回顾中可以看出，推行延迟退休年龄政策总体上已是大势所趋，但在推行过程中仍然有不少阻力。如何争取更多公众接受和支持延迟退休年龄政策，促进政策目标的实现，成为我国政府现阶段面临的又一大难题。本文运用SWOT模型分析法，以有关延迟退休年龄政策的文献为基础，全面分析延迟退休年龄政策自身的优势和劣势、外部机遇和威胁。针对分析结果提出推进延迟退休年龄政策的策略，争取更多公众接受和支持延迟退休年龄政策，达到政策实施的目标。

二、基于SWOT模型分析我国延迟退休年龄政策

SWOT模型分析方法是由哈佛商学院的肯尼斯·R·安德鲁斯在其《公司战略概念》一书中首次提出的，主要是帮助企业制定策略，解决组织中的战略思想问题[14]。本文借助战略管理理论的重要分析方法——SWOT模型分析方法，从优势(Strengths)、劣势(Weaknesses)、机遇(Opportunities)和威胁(Threats)几个方面分析我国延迟退休年龄政策，从战略高度看清政策推行过程中的基础、动力和阻力，为推进延迟退休年龄政策提出建议。

(一)延迟退休年龄政策的优势分析

1.缓解养老负担

随着改革开放的不断推进，我国的社会结构发生了急剧的变化，随之而来的是“银发浪潮”的来袭，中国人口老龄化迅速发展。党的十九大报告指出，“要积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境”。由此可见，面对日益严峻的现实挑战，养老问题特别是解决老年人社会保障问题成为摆在政府和社会面前急需解决的难题。随着科技医疗水平的不断提高，我国人口平均预期寿命不断延长，目前的退休年龄已经不适应当前人口年龄的变化。此外，自20世纪70年代实行计划生育以来，我国人口生育率逐年下降，人口结构发生了很大的变化，尤其是“421”家庭模式的出现，过早的退休年龄给年轻一代的子女带来了沉重的养老负担。通过延长退休年龄，使得在旧制度规定中满足退休养老条件的职工重新回归岗位，缩短退休养老期，既能满足职工继续工作的需要，增加中老年人的可支配收入，又能缓解当下养老的需求和负担。

2.减轻养老金支付压力

通过延迟退休年龄，可以减轻我国由于人均预期寿命延长而引起的养老金支付压力，填补养老制度转轨时，留下的巨大空账。截止2014年，我国女性的平均寿命达到77.37岁，男性也达到72.38岁[15]。如果按照以前规定的退休年龄退休，男性一般会经历12年左右，女性会经历20年左右的退休养老期，养老金领取时间将大大延长，无疑会给国家养老金支付带来沉重的负担。进入21世纪以来，中国养老金个人账户亏空的数额连年攀升，由2000年的357亿元，到2005年的576亿元，再到2012年突破了1000亿元②，到2014年底养老金个人账户的空账额超过3.5万亿③。因此，在目前日益加快的老龄化进程中，通过实施延迟退休年龄政策，可以起到开源节流的效果，是保证我国养老保险可持续的有效措施。同时，较高的退休年龄给老年人带来了稳定而持续的高额退休收入，不仅有利于缓解养老金支付压力，还能带动消费，促进经济社会的发展。

3.提高人力资本利用率

郑功成认为，整个社会的受教育水平越高，工作年限就应该相应地往后延长，不然就会造成人力资源的巨大浪费[16]。自1977年我国高考制度恢复，到20世纪90年代以来九年义务教育的全面普及，再到1999年以后的全国高校爆炸式扩招，我国的高等教育进入普及阶段。截止到2015 年，全国普通高校本专科招生规模达到737.8万，高校在校生人数2625.3万人，在校研究生191.1万人。高等教育毛入学率也从1999年的10.5%提高到2015年的40%[17]。2017年全国教育事业发展统计公报显示，2017年全国各类高等教育在学总规模达到3779万人，高等教育毛入学率达到45.7%。④由此可见，国民平均受教育水平在不断提高，人均受教育年限也在逐年延长。延长退休年龄有利于人力资本较高的员工延长工作年限，降低人力资源的浪费，提高人力资本利用率。

(二)延迟退休年龄政策的劣势分析

1.增大青年就业压力和企业负担

我国是一个人口大国，严峻的就业形势一直是摆在我国政府和社会面前的一大难题。2018年政府工作报告中提到，2017年我国城镇新增就业人口达到1351万人。与此同时，根据国家统计局相关数据显示，近年来我国的城镇失业率一直维持在4%以上，如果不考虑隐性失业人数，当前我国每年失业人数超过900万[18]。从短期来看，延迟退休年龄政策所导致的挤出效应(老年人占据了年轻人的就业岗位)必定会加大青年人的就业压力。此外，我国经济已经进入新常态，国内正处于转型发展的关键时期，产业结构不断优化，对劳动者的素质以及技术水平要求越来越高。老年人由于年龄的增长，学习能力逐渐下降，对新兴的技术和专业技能学习能力下降，延迟退休会给企业带来效益上的损失。另外，对于一些体力劳动，随着年龄的增大，老年人也很难再适应，也加重了企业的负担。

2.影响老年人的生活质量

延迟退休年龄使希望回归家庭安享晚年的老人重新回到工作岗位。一方面，这些盼望退休后能享受天伦之乐的老年人，对工作没有了热情和积极性，导致工作效率低下，不利于企业的发展；另一方面，随着年龄的增长，身体素质大不如前，尤其是对于那些从事高强度的体力劳动者和有毒有害的职工来说，如果再从事几年的繁重工作，肯定会对身体产生严峻的挑战。另外，随着社会生育年龄的提高，按照旧制度规定退休的老年人充当了家庭育儿的力量。我国很多家庭都采用“隔代抚养”的模式，既保障了老年人含饴弄孙的愿望，也能缓解子女的压力。如果实行推迟退休年龄，将会打破这种均衡的生活状态，使得老年人既要工作又要照看孙辈，导致老年人身心俱疲，生活质量下降。此外，在目前我国“育儿”体系不够完善的状况下，延迟退休年龄政策可能会导致年轻一代生育率降低，进一步加剧人口老龄化。

3.对传统“孝”文化的侵蚀

“百善孝为先“，孝道是中国优秀传统文化中不可忽视的一部分。“孝“体现了中国优秀传统文化中的“感恩”“回报”和“礼敬”。延迟退休年龄，会为老年人退休后提供充足的经济保障，激发老年人工作的积极性，使其能在工作岗位上继续发挥作用。与此同时，政策的实行，很有可能使得年轻人不懂的感恩，孝敬老人的意识逐渐淡化，甚至有可能形成依老、啃老的社会风气。老年人工作上的延续和经济上的保障，很可能使得年轻人产生一种父母还年轻，用不着自己去照顾的心理，使其逐渐淡忘了孝敬父母的义务，从而使得传统的“孝”文化遭到侵蚀。

(三)延迟退休年龄政策的机遇分析

1.国家政策大力支持

延迟退休年龄政策作为十八届三中、五中全会提出的重要任务，国家政府部门积极统筹谋划，从研究制定渐进式延迟退休年龄政策到明确“小步慢走、渐进到位”的实施原则，政策实施的时间表和路线图逐步清晰展现出来。国家正通过支持延迟退休政策的推行，来积极应对人口老龄化的到来。

2.人口政策的溢出效应

在公共政策领域，溢出现象是指某一领域的议题有时会影响到另一问题进入议程能力的事实。为应对我国老龄化的加速发展，我国逐渐改变人口政策，从“双独二孩”政策出台到“单独二孩”政策的实施，再到“全面二孩”政策推行，一系列人口政策的调整，都是期望能够提高我国的生育率。但人口政策的调整并没有达到应有的效果，全面二孩政策推行两年多来，中国出生人口数远不及预期。因此，延迟退休年龄政策的推行受到人口政策的溢出效应的影响，使得国家迫切需要通过延迟退休年龄政策的即时效应与人口政策的滞后效应相互叠加，达到缓解人口老龄化的效果。

3.国外先进经验可供借鉴

人口老龄化作为一个普遍面临的问题，延迟退休年龄是各国的普遍做法。借鉴国外的先进经验和做法，有利于政策的改进和完善。从各国实践来看，延迟退休年龄的做法各具特色[19](如表1)，通过梳理发现，渐进式和有弹性的延迟退休年龄政策是各国普遍采取的方法，同时激励机制也是不可或缺的，这对我国退休年龄政策的完善和推行具有重要的参照意义。

表1 各国延迟退休年龄做法[19]

(四)延迟退休年龄政策的威胁分析

1.延迟退休年龄政策支持率低

自十八届三中全会提出要研究制定渐进式延迟退休年龄政策开始，延迟退休年龄政策就受到了社会各界广泛的关注。2013年人民网与相关机构做了一份调查问卷，调查显示有将近七成的受访者反对延迟退休年龄政策。⑤此外，学者吴珂通过问卷调查和访谈法的形式以河南省新乡市牧野区为样本，对不同群体关于延迟退休年龄的态度进行了调查。调查发现，有56%的受调查者不赞成延迟退休年龄政策，中立态度大约占到受调查者的23%，赞成的仅占21%[20]。由此可见，面对“银发浪潮”的来袭，虽然延迟退休年龄政策是缓解人口老龄化的关键举措，但是如何调整和完善政策使其争取更多公众的认可与支持成为政府目前面临的一大挑战。

2.政策涉及利益主体复杂，异质性大

由于延迟退休年龄政策涉及利益主体复杂，异质性大，政策如果不能权衡利弊并统筹兼顾，将会引发剧烈的社会冲突。比如，可以将政策涉及到的利益主体划分为“体力劳动者”和“脑力劳动者”两大群体，体力劳动者主要包括普通工薪阶级职工，他们随着年龄的增长身体素质不断下降，特别是体力劳动的职工，延迟退休将会使他们的身体负担加重，使得他们退休后身体状况面临严峻的考验，因此，这一群体大部分不支持延迟退休年龄政策。但是，像代表“脑力劳动者”的知识分子所具备的知识、经验、创造性等能力会随着年龄和阅历的增加而不断提升，延长退休年龄将会使其优势更好地发挥，因此，这一群体大部分支持该政策的实施。在不同利益主体间寻找到延迟退休改革的最大公约数，成为推进政策顺利实施的关键。

3.相关配套制度仍待完善

延迟退休改革作为我国全面深化改革进程中社会保障领域的关键一环，牵一发而动全身，需要相关配套制度的保障才能顺利推进。比如，在政策实施过程中，最大的制度障碍就是养老金“双轨制”，该制度引发了群众的强烈不满。为保证公平性，2015年我国实行养老金制度改革，实行养老金“并轨制”，养老金“双轨制”基本被废除，这次改革磨平了横亘于机关事业单位和企业之间的这条鸿沟，成为了延迟退休年龄政策推行过程中的制度保障。但是，当前我国社会保障领域的相关制度仍然存在许多问题，比如劳动力就业制度、收入分配制度等都与推进延迟退休年龄政策息息相关，只有完善好相关的配套制度，才能争取更多公众的认可与支持，保证政策顺利实施，达到政策目标。

三、推进延迟退休年龄政策的策略

通过对延迟退休年龄的SWOT模型分析(如表2),为政府更好地推进该项政策提出了清晰的策略选择。本文通过构建有关延迟退休年龄政策的SWOT策略选择矩阵(如表3)，让政府能够发挥政策本身的优势，克服自身劣势，抓住外部机会，规避外部威胁，使延迟退休年龄政策能够得到更多公众的支持，促进政策有序推进，达到政策目标。

表2 延迟退休年龄政策的SWOT模型表

表3 延迟退休年龄政策的SWOT策略选择矩阵

(一)SO融合性策略——抓住外部机遇，发挥自身优势

SO融合性策略指的是政府要抓住外部有利时机，充分发挥好延迟退休年龄政策自身的优势。首先，要准确把握党中央的政策导向，利用好有利于推动延迟退休年龄的政策性文件。比如，各级政府在推行延迟退休年龄政策过程中要充分贯彻落实《中国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》有关实施渐进式延迟退休年龄的要求，在政策执行过程中形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的有序格局。

其次，借鉴国外先进经验并结合国内研究成果，进一步完善我国延迟退休年龄政策。比如，可以借鉴美国的分层级退休制度，并与激励机制相关联。还可以借鉴德国的弹性退休制度，针对不同的人群采取“全退”、“半退”和“延退”三种选择方式[21]。通过借鉴国外的延迟退休经验，形成“渐进、弹性、激励”相结合的延迟退休年龄模式，充分减轻人口老龄化带来的压力。另外，充分利用国内丰富的研究成果，在养老金支付方面，建立工龄与养老金缴费资格年限、养老金替代率与缴费年限的强制关联激励机制[22]。从而缓解养老金支付压力。最后，充分利用好人口政策的溢出效应，依据老年人的特点，制定老年人人力资本的开发与利用计划，鼓励老年人将自身的经验和技能贡献到经济社会发展中来，提高老年人人力资本的利用率。

(二)WO稳健型策略——利用外部机会，克服自身劣势

WO稳健型策略是指政府要充分利用好政策推行过程中面临的外部机会，克服政策自身存在的劣势。首先，政府应完善相关就业政策，减轻青少年就业压力和企业负担。比如，政府可以加大对“双创”政策实施的支持力度，通过精简创业审批流程、增加创业贷款金额，大力营造全社会创新创业的氛围，鼓励青少年通过创业解决就业问题，减轻青少年就业压力。另外，政府要制定延退职工工作培训制度，完善延退职工培训体系，通过引导企业与社会培训机构、NGO组织合作，加强职业培训力度，使老年职工保持继续工作的能力。其次,政府应完善社会健康保障体系建设，加大资源投入，大力推广家庭医生签约服务，推动健康老龄化，为延退老人继续工作提供健康保障，提高老年人的生活质量。最后，各级政府要充分贯彻落实《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》，尤其是加大传统优秀“孝”文化的宣传力度，探索实施带薪探亲制度以及独生子女“护理假”，适度延长探亲时间，在全社会营造一种尊老、敬老、孝老的文化氛围。

(三)ST进攻型策略——依靠自身优势，主攻外部威胁

ST进攻型策略指的是政府依靠政策优势，主动回应政策推行中遇到的外部威胁。首先，完善多元利益主体协商机制，使多元利益诉求得到回应与保障。延迟退休年龄政策涉及利益主体复杂，异质性大，在政策的制定和推行过程中扩大政策制定的参与范围。另外，政府在政策的推行过程中，不能因为政策在总体有利于经济社会的发展，缓解人口老龄化压力，从而就占据“道德制高点”的位置，实行自上而下的强制性推行措施。要建立开放式的决策体制与决策过程，保护相关利益主体的知情权与参与权。其次，政府要始终树立政策营销的理念。政策营销理念要求政府部门运用营销的技巧，促使公共政策和社会需求“互配”[23]。延迟退休年龄政策的制定和执行要充分运用政策营销的方法，广泛征求来自社会各界人士的意见和建议，充分尊重民众意愿。在政策营销过程中，要以“顾客为导向”，尽可能运用民众喜闻乐见的方式与利益相关者进行对话。比如，发挥大数据时代网络媒体的舆论影响作用，借助官方媒体和各大网络平台向社会公众解读当前我国的人口老龄化趋势，使公众逐渐认识到政策本身的合理性与合法性，符合时代发展趋势与经济社会发展的需要，争取人民的支持。最后，支持发展老年产业，弥补养老金缺口。随着我国人口老龄化速度的加快，老年产业市场日益庞大。比如，旅游业和娱乐业作为朝阳产业，老年人将有更多可支配时间来从事这些活动，来满足自身的精神需求。另外，由于老年人寿命的延长，健康产业(医疗保健等)成为最具有活力的创新产业之一。政府应把握好“银发浪潮”带来的机遇，大力支持发展老年产业，增加财政和税收，补充养老金收入，使“尊严养老、体面养老”成为现实。

(四)WT抵御型策略——突破自身劣势，降低外部威胁

WT抵御型策略指的是政府保持审慎态度不断突破政策本身存在的劣势，抵御外部威胁。政府如果选择这一策略，意味着自身条件和外部环境都比较严峻，存在诸多不确定性因素，影响延迟退休年龄政策的顺利推进。首先，政府应该加强配套政策的实施，通过政策“组合拳”来推进政策的实施。比如，制定弹性与差异相结合延迟退休政策，杜绝“一刀切”，根据不同行业、不同地区制定更加细化的退休政策。另外，针对“隔代抚养”问题，政府应尽快将“育儿”服务纳入政策制定范围，政府可以采取PPP模式，为企业开办育儿机构提供政策支持，同时加强监督管理，保障育儿机构合理有序运行，进而减轻“隔代抚养”中老年人的压力。其次，要加快老龄事业发展，不断提高老年人退休后的社会保障水平，解决延退老人的后顾之忧。比如，构建系统完善的老年医疗保险和救助体系，保障退休老人的医疗健康，增强身体素质。同时，要以社区为基础，开展丰富多彩的文化娱乐活动，丰富老年人的精神生活，从总体上提高老年人的生活质量，使老年人能安享退休时光。最后，政府应构建多样化的养老保险金投融资模式。目前我国养老保险金的投融资手段较为单一，一般通过购买国债、存放银行等收益率较低的方式实现养老保险金的保值增值，资金投融资水平较低。由于我国养老保险金的资金状况关系到我国公民对延迟退休年龄政策的意愿，因此，我国养老保险金应在保障“安全第一”的基础上，遵循“鸡蛋不要放到一个篮子里”的原则，根据统筹账户和个人账户的不同性质，可以采取不同的投资方式，例如个人账户可以选择收益较高，风险较大的股票，提高养老金收益率，保障职工享有更充足的退休养老金，增强政策可行性。

结语

随着我国人口预期寿命的延长，人们生育观念的转变，“银发浪潮”来势汹汹。积极稳妥地推进实施延迟退休年龄政策成为应对我国人口老龄化的关键一招，对于我国经济社会发展具有重要意义。但是，由于政策涉及利益主体复杂，异质性大，政府在政策的推行过程中会遇到各种质疑和挑战，如何保证政策最大限度的体现社会共识，争取更多公众的接受和支持，成为摆在政府面前的一大难题。本文根据SWOT矩阵组合，为政府提供了SO融合性策略、WO稳健型策略、ST进攻型策略和WT抵御型策略，以争取更多公众接受和支持延迟退休年龄政策，促进政策目标的达成。

注释：

① 养育小孩的痛苦指数：包括“育儿成本、机会成本、看护成本、房价”等。参见：梁建章：为什么在中国养育小孩是极其痛苦的事http://money.163.com/18/0226/10/DBIK24EC00258J1R.html.

② 养老金亏空年度增量数据来自财政部历年公布的统计数据。

③ 郭晋晖.养老金个人账户空账额超过 3.5 万亿，引发养老待遇降低 [N]. 第一财经日报，https://www.yicai.com/news/4735654.html.

④ http://n.cztv.com/news/12957155.html 2017年全国教育事业发展统计公报：去年高等教育在学规模达3779万人。

⑤ 人民网：http://politics.people.com.cn/n/2013/1101/c1001-23394208.html.