政府购买城市社区体育公共服务机制建设研究*

岑国斌

(华南理工大学，广东 广州 510641)

1 城市社区体育公共服务的政府购买

1.1 政府购买体育公共服务的类别

随着政府购买公共服务的活动日益增多，对其能够利用财政资金进行购买服务的范围相关部门也设定边界，以期使得政府购买行为日益规范[11]。就“体育公共服务”而言，广州市政府财政部门出台相关规定，将体育类公共服务列为政府购买基本公共服务的一个中类，对其类别细分为7个小类，主要包括了从体育公共政策研究、体育宣传服务、体育技能培训、国民体质检测到各类别体育活动组织的服务。(见表1)

表1 广州市政府购买公共服务(体育类)类别范围

1.2 社区层面的体育公共服务购买

1.2.1 城市社区体育公共服务的基本内容

分类还从城市社区体育公共服务的角度，对可以购买的社区公共体育公共服务进行了细分。这两种分类，提供了政府购买城市社区体育公共服务的详细种类，有利于实践中购买相关体育公共服务的操作。(见表2)

1.2.2 基于社区案例的描述

本文以广州市洪桥街道的政府购买社区体育公共服务为研究对象。洪桥街道总面积为1.58km2，辖区内有8个社区居委会。全街共有户籍居民14068户，46452人，常住人口67369人，流动人口6792人，居民活动场地有文化广场、科普长廊、晨练广场等。公共设施包括：街道政务服务中心、街道出租屋管理服务中心、街道文化站、工疗站各1个、庇护站2个、老年之家9家、街道卫生服务中心1家。

2013年洪桥街道向区政府申请体育公共服务财政资金10万元投入到向社会组织购买服务。全年共组织了6个项目类别的体育公共服务，主要是健身指导类服务和体育宣传性服务。共提供服务次数28次，累计参与人数超过1.7万人(见表3)。由于专门从事体育公共服务的正式社会组织比较缺乏，S街道的体育公共服务供给者均由政府聘请相关机构的体育从业人员，或者从高校体育学院聘请专业老师担任指导员。从洪桥街道组织的社区体育公共服务指导从业人员状况来看，聘请的指导人员“专科”学历以下和“专科”学历以上人员基本各占50%，其中体育专业人员占比不足20%(见表4)。

由此案例分析可以看出，目前该社区居民主要享受到的服务项目集中在公众体质测试服务、科学运动健身宣传服务、体育技能培训服务这三类，其参与人数约占总人数的93%，然而目前社区体育公共服务专业指导人员非体育类人员占82.8%，

表2 城市社区体育公共服务内容概要

表3 洪桥街道2013年政府购买体育公共服务及居民参与情况

表4 洪桥街道购买社区体育公共服务专业指导人员情况

由此可以看出目前体育公共服务缺乏体育类专业的指导人才，居民的体育服务需求得不到专业的指导，长此以往势必会对居民的健康及锻炼兴趣造成严重的影响。

2 社区体育公共服务政府购买的机制困境

2.1 政府主导下的“供需矛盾”

通过政府购买的方式向社区提供体育公共服务，可以利用市场机制的作用选择最优的服务供给，是实现效用最大化的一种途径。但是，在政府购买体育公共服务的实践中，也出现了由于“政府主导”而产生的供需矛盾。市场机制的运行过程中，货币是“选票”，持有选票者即为“消费者”。然而政府购买体育公共服务是由城市街道政府主导，为辖区内各社区组织相关的公共服务供给，这在客观上忽略了城市社区居民的实际需求状况，而仅仅实现了体育公共服务供给的政府购买形式。

在所调查的洪桥街道中，从参与体育锻炼的场所可以看到(见表5)，54.8%的居民选择到体育场馆进行体育锻炼，对这项体育公共服务的需求是十分明显的。但是，洪桥街道所组织的体育服务中，仅有1次体育场馆服务，只有108人获得了参与机会。2013年洪桥街道所购买的体育公共服务最多的是“科学运动健身宣传服务”，参与人数达到8433人。虽然该项活动在体育公共服务中也有很重要的作用，居民也乐于了解这些信息。但是居民对宣传服务是被动接受，调查的体育锻炼场所，反映的是居民实际的需求。因此，在政府购买体育公共服务的机制设计中，“供需”的实际状况是需要评估的一个重要因子。

表5 洪桥街道居民体育锻炼场所抽样调查概况

锻炼场所社区空地广场公园学校体育馆商业体育馆人数130153169305243百分比%13%15.3%16.9%30.5%24.3%

2.2 “街道”主导下的“社区”缺位

在我国城市管理体制中，实行的是“区政府-街道办事处-社区居委会”三级体制[3]。在这三级体制中，街道办事处是市辖区人民政府的派出机关，受市辖区人民政府领导，行使区人民政府或功能区管委会赋予的职权。而根据居民委员会组织法的规定，社区居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。基于这样的行政设置，街道具有为社区购置体育公共服务的“财权”。

由于社区在街道为主导的城市行政体制之下缺少话语权，因此源自社区居民对公共服务的具体需求差异难以体现出来。在调查的洪桥街道中，辖区共有6个社区居委会，其中典型的差异体现在两个社区中。A社区是广州市的城市中心高档住宅区，人口以白领阶层为主；而B社区是高档住宅区边缘的商贸区，人口以外来流动人口为主。显著的人口结构差异必然有着对各项公共服务的需求差异。在对洪桥街道的调查中，选择“体育场馆”为锻炼场所的居民80%来源于A社区。洪桥街道有登记的流动人口6500余人均来源于B社区，B社区居民的锻炼场所基本为“社区空地”和“广场”，其参与过的政府购买公共服务为“科学运动健身宣传服务”。

不同人口结构的社区有着不同的公共服务需求，因此，政府购买社区体育公共服务的主导权放置在“街道”层面将导致社区居民公共服务需求与政府供给的公共服务不相称的矛盾。街道主导，社区缺位，成为政府公共服务购买制度设计层面的一个重要缺陷。

2.3 市场主体匮乏引致从业人员受限

政府购买社区体育公共服务能够持续稳定发展的重要前提是有充分的服务生产者供给服务“产品”[4]。当前，我国提供公共服务的社会组织处于起步发展阶段，而提供社区体育公共服务的社会组织更为缺乏。在此背景下，虽然政府启动了对体育公共服务的购买，但是获得的公共服务质量却受到限制。从洪桥街道的具体情况来看，政府购买社区体育公共服务中，从高校体育学院聘请的专业老师担任指导人员的比重不到20%，其余80%均由非专业人士担任。这一状况反映的是，在体育公共服务供给市场化不足的背景下，专业从业人员的匮乏导致行业的专业性不足，高素养从业人员比重过低。

2.4 社区政府购买公共服务招投标制度的缺失

基于洪桥街道的调查可以看到，街道政府主导的社区体育公共服务购买，由于服务市场主体相对缺乏，街道政府主要通过聘用和雇佣的形式，从非正式渠道获得专业指导人员服务[14]。然而，优质社区体育公共服务的长效供给，必需全面利用市场的遴选机制对服务供给主体进行选择，才能实现市场化机制的优势，达到有别于传统行政体制供给的市场化公共服务效应。

当前，街道政府一方面要将社区体育公共服务的行政主导权下放到社区层级，通过社区自治建立起来的沟通体系，形成良好的公共服务供需传导机制。另一方面，在主导层级由街道下移到社区的过程中，需要更为规范的政府购买公共服务的制度体系来保障公共服务的良好和质优[15]。那么，适时引入财政资金购买的招投标制度才是制度建设的方向。当前缺乏财政招投标体制的建设，那么潜在的市场主体无法得知相关需求信息，因此也难以参与到市场供给中来，这样给本来就缺乏数量基础的体育公共服务供给市场带来了更为封闭的负面影响。

2.5 政府购买社区体育公共服务机制重构思路

通过对社区层面政府购买体育公共服务的理论研究和洪桥街道的实证研究发现，政府购买在社区体育公共服务的供给中存在着一定的制度缺失，这种缺失导致了制度阻滞，使得相关的政府实践行动难以开展[7]。因此需要对政府购买社区体育公共服务机制进行重构(图1)。

图1 社区体育公共服务购买机制示意

3 结论与建议

3.1 结论

3.1.1 目前社区体育公共服务制度主要以街道行政干预为主导，社区缺乏话语权，使得体育公共服务的供需存在龃龉。

3.1.2 体育公共服务市场主体的不足，政府招投标制度的缺失，也从制度层面阻滞了行业的发展，从而也影响了社区体育公共服务政府购买体系的发展成熟。

3.1.3 城市社区体育公共服务的政府购买需要通过机制重构，搭建起“社区主导”、“市场导向”、“居民负责”的多中心治理框架。

3.2 建议

3.2.1 社区组织及背后的“街道办”应从“生产者”的角色转变为“供应者”的角色。

3.2.2 通过政府的财政资金招投标制度确立市场化体制的“竞争机制”，使得市场的遴选功能能够正常发挥作用。

3.2.3 建立以社区居民为“核心”的监督机制。