改革开放40年中国经济发展与环境质量的关系分析

袁晓玲,邸 勍,李政大

(1.西安交通大学经济与金融学院,陕西西安710061;2.西安交通大学环境质量综合评价中心, 陕西西安710061;3.西安建筑科技大学管理学院,陕西西安710055)

改革开放40年来,中国发展成就巨大,已经成为世界第二大经济体。然而,长期以规模和数量为目标的发展模式造成污染问题加剧,环境承载力吃紧,自然资源告急。低效率的要素粗放型发展方式已经对自然环境造成了严重破坏,给人民群众的健康和财产带来巨大损失。同时,环境破坏和资源短缺的现状也难以继续维持长久的可持续发展。很多发达国家或经济体在发展初期都走了“先污染后治理,以资源环境换增长”的道路,这启示我们经济发展与环境质量是对立统一的,需要相互促进,如果不能妥善处理二者关系将会给社会经济发展带来巨大危害。在经济发展过程中,如果过度排污和浪费资源,人类就会失去优良的生存空间,随之而来的各种自然灾害还会给人类造成巨大的经济损失,发展也就失去了原本的意义和初心;反过来,环境质量的损失还将导致人类缺乏资源保障和发展空间[1]。可见,好的环境质量是经济发展的必要条件和根本基础。然而,中华人民共和国成立初期,由于经济基础薄弱,工业化体系不健全,首要任务是解决温饱问题和改善物质条件,故改革开放初期只能以经济建设为中心,将要素配置到见效快、不确定性小的粗放型项目中去,无暇兼顾环境质量[2]。进入21世纪,中国成为“世界工厂”,低附加值、高耗能、高污染的产业呈现“井喷式”发展,直接导致自然资源不断减少,生态系统不断退化,污染程度不断加剧。虽然国家对环境治理的力度不断增大,但是治理速度赶不上破坏速度,环境问题已成为制约经济发展的一大掣肘。

21世纪初,党中央高瞻远瞩地提出以全面协调可持续发展为中心的科学发展观。2012年党的十八大又将生态文明建设纳入“五位一体”战略布局。党的十九大报告在面对新时代的发展机遇和挑战时更加突出以人民为中心的发展理念,将“美丽中国”建设上升为建设社会主义强国的高度,提出要从数量型经济发展模式向高质量经济发展模式转变。实现经济高质量发展,意味着要用较少的投入换取较多的产出,要对环境负面的影响越来越小,要促使经济建设与环境质量协调共生,从而让人民有更多的获得感、幸福感和安全感,否则发展就不是绿色发展,更不能称之为高质量发展[3]。近年来,习近平总书记也多次强调:“在经济已由高速增长转向高质量发展的阶段,需要跨越一些常规性和非常规性关口,需要把经济社会发展同生态文明建设统筹起来,在发展中保护环境,用良好的环境保证更高质量的发展。”因此,处理好金山银山和绿水青山的关系,构建经济与环境相协调的新型发展模式是实现经济高质量发展的必然要求和重要途径。

一、经济建设与环境保护不协调的发展过程

改革开放40年是一个振奋人心的奋斗历程,我国从世界最不发达国家之一跃升至如今的世界第二大经济体,但是环境质量整体上却不断恶化。随着人们对美好生活需求的增加,经济增长与环境保护之间的不协调问题已引起政府和学术界的高度重视[4]。

(一)经济建设起步,环境保护意识欠缺(1978—1988年)

1978年,党的十一届三中全会拉开了改革开放大幕,全党的工作中心转移到“四个现代化”建设上来。这一阶段的特点是经济建设逐渐复苏,发展水平整体较低,以经济建设为中心的思想驱使人们更加追求建设速度,而环境问题根本得不到重视。1978年,我国国内生产总值(GDP)仅为3 645亿元,位居世界第10位,经济总量占全球的1.8%,经过10年的发展,1988年的GDP达到15 332亿元,相比1978年增长了3倍。然而,在物质匮乏的年代,通过发展经济使人民摆脱贫困成为政府的主要目标和任务,在基本生活需求没有得到满足时,人们对于环境质量重要性的认识是欠缺的[5]。1988年,工业废气和废水的排放量与1978年相比分别增加了109%和226%,经济快速发展的背后是污染不断加剧。在改革开放起初的10年里,虽然《环境保护法》《水污染防治法》《草原法》《中华人民共和国土地管理法》《大气污染防治法》等一系列法律法规相继颁布,但是物质条件的匮乏和意识的薄弱,导致资源被随意索取,污染物随意排放,环境执法形同虚设,污染物数量的变化基本与经济发展变化趋势一致[6]。

(二)经济增长波动明显,环境问题日益严重(1989—2002年)

党的十三届四中全会以来,社会主义现代化建设事业全面铺开,解决人们的温饱问题和改善物质生活条件变得更为重要,这一时期受国内外形势影响,经济增长率出现剧烈波动。20世纪90年代后期,中国企业开始大范围参与全球经济分工,承接了众多发达地区的产业转移,高污染、高耗能行业规模扩大,导致环境污染和生态退化现象更加严重。到世纪之交,人口的膨胀导致人均资源占有量减少,超过7 000万的人口都存在不同程度的饮水困难,能源危机开始显现,污染排放不断增加,生态退化十分严重[7]。据世界银行估计,这一时期中国自然湿地消失近30%,每年天然林面积减少约40万公顷,酸雨发生区域已占到整个国土面积的30%,生态退化引起的自然灾害造成的损失相当于国内生产总值的5%,因灾害死亡的人口数量已累计超过50万[8]。这些问题的出现开始引起中国政府的警觉,随之启动了退耕还林、退耕还草、保护天然林等一系列生态保护重大工程。

(三)经济持续高速增长,环境问题开始制约经济发展(2003—2012年)

党的十六大以来,中国经济迎来了改革开放以来第二波高速增长时期,国内生产总值持续上升,但不能回避的问题是污染持续加重,自然资源告急,生态环境容量已经无法继续满足高强度的经济发展,日益恶化的环境问题也引起全社会的关注。在此期间,我国GDP分别在2008年和2010年反超德国和日本,人均GDP在2012年时已经达到4万元人民币,跃至世界第二大经济体。这10年间,对外开放不断加深,社会保障不断增实,人民生活持续改善,但是环境质量恶化的趋势并没有缓解,经济建设和环境质量发展背道而驰。2006年中国GDP占世界总量的5.5%,但能源消耗占世界的15%。2006年中国二氧化碳排放量为56.49亿吨,仅次于美国,2007年上升到60亿吨,占全球二氧化碳排放量的21%,成为世界上二氧化碳排放第一大国[9]。经济与环境之间矛盾升级引起了政府的高度重视,党的十六大明确提出要“树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”,按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求推进各项事业的改革和发展。党的十七大把科学发展观写入党章,并列入党的指导思想。2012年,我国环境污染治理投资总额为8 253.6亿元,占GDP的1.59%,是2003年环境治理投资额的4倍,一系列环境专项整治工程逐步开展。可见,环境问题逐渐得到重视,政府加大了对环境治理的投入[10]。

(四)经济发展进入新常态时期,经济与环境协调发展上升为国家战略(2013年至今)

党的十八大以来,中国经济占世界经济总量的比重超过15%,对世界经济增长的贡献率超过25%,成为推动世界经济发展的重要引擎。2017年,我国制造业增加值占世界的比重已达到22%,按照国际标准工业分类,在22个大类中,我国在7个大类中名列第一;人均粮食产量相比1978年增长了100多倍,城镇化水平超过55%,互联网普及率超过50%;铁路营业里程达到12.4万公里,公路里程424万公里,民用航空航线里程328万公里,均为世界前列。然而,这一时期摆在我们面前的严峻问题是如何真正实现经济与环境之间的协调。2013年京津冀地区的雾霾污染轰动全国,全国100多个城市均出现了不同程度的雾霾污染。2016年全国338个地级及以上城市中,空气质量达标的只有84个。2015年,工业废水排放量从刚改革开放时的一年200多亿吨增长到700多亿吨,工业废气排放量从4万多亿立方米增加至70多万亿立方米。面对环境不断恶化的趋势,党的十八大提出“五位一体”总布局,正式把生态文明建设纳入全面建设中国特色社会主义的范畴,指明了经济和环境协调发展的方向。2017年11月党的十九大胜利召开,十九大报告在总结此前理论和实践的基础上,结合当下面临的经济下行压力和环境质量恶化等问题,进一步把“美丽中国”上升到建设社会主义强国的高度,并将建设生态文明提升至中华民族永续发展千年大计的高度。2018年第十三届全国人大一次会议又将“生态文明”写入了宪法,十九届二中、三中全会也再次强调将生态文明建设与绿色发展理念作为中华民族伟大复兴的重要抓手,“绿水青山就是金山银山”的理念逐步深入人心。在这一“阵痛期”,粗放式发展将向内涵型发展转变,要素劳动力资本驱动将向创新驱动转变,数量型经济将向质量型经济发展。因此,以绿色的经济发展成果反哺环境质量,让高质量的自然环境支撑经济快速发展,二者互相促进的发展方式将必然成为经济高质量发展的重要引擎[11]。在协调经济与环境发展上升为国家战略的背景下,调结构、去产能、去杠杆等一系列措施开始推行。2017年全国PM2.5年浓度平均为43 μg/m3,比2016年下降6.5%;超标天数比例为12.4%,比2016年下降1.7个百分点;Ⅰ—Ⅲ类水质断面(点位)比例较2016年上升0.1个百分点,不少污染物排放量开始出现负增长。这表明,环境持续恶化现象初步得到抑制,经济发展与环境质量开始趋于协调。

二、经济发展与环境保护不协调的原因分析

改革开放40年,我国的经济发展成就堪称“中国奇迹”,但是经济与环境的关系总体上处于“边污染边治理,边治理边破环”的状态,“黑色增长”模式至今也没有从根本上扭转。那么,是什么原因导致经济与环境难以协调发展?

(一)经济与环境的关系受限于发展的客观规律

格罗斯曼(Grossman)等[12]认为,经济发展和环境污染之间呈“倒U”型关系,环境质量随着经济增长的积累呈先恶化后改善的趋势。即在早期工业化或经济发展的较低阶段,由于经济发展水平较低,环境受影响程度较小;到了工业化进程加快或经济起飞时期,人们更加重视对物质层面的追求,经济建设与生态环境协调发展的意识淡薄,自然资源的耗费及废物的排放超过了环境的承载能力,环境恶化严重,此时经济增长与生态环境的矛盾较为突出;到后工业化社会和经济发展的更高阶段,生产技术改进降低了污染程度,人们在满足基本物质需求后开始追求高质量的美好生活,社会也有了更充足的资本投入到环境改善中,环境改善与经济发展从“两难”到“双赢”区间中会出现一个转折点。

大量研究表明,美国、英国、日本等发达国家或经济体的经济发展和环境质量呈“倒U”型特征,体现出“先污染后治理”的发展历程[13]。随着19世纪末西方资本主义国家工业化的蓬勃发展,尤其是二战之后的大规模恢复性生产建设,引发资源耗竭、污染加重等问题,这些国家都经历了牺牲环境换取经济发展、环境抑制经济发展、经济与环境和谐发展的几个阶段。回顾中国改革开放以来的发展,当前正处在“先污染后治理”的后遗症中,环境容量已经无法满足经济持续向好的需要。40年间,我国工业化发展规模不断扩大,但是多以低附加值、高污染的产业为主,粗放型发展方式造成污染物持续增加[14],人民群众在改革开放初期也只是关注物质成果的发展,忽略了环境污染可能带来的危害。近些年来,一些东部相对发达的地区已经进入工业化后期,重点产业已经转向现代服务业和高端制造业,有些省份已经相继达到EKC曲线拐点或越过拐点。然而,中西部地区还是处在大规模建设时期,矿产、钢铁、化工、水泥等低端产业是经济支柱,并且“小作坊”式的生产单位遍地皆是,污染控制难以保证,这些地区的EKC曲线拐点出现还尚需时间[15]。从全国整体来看,“倒U”型曲线拐点的出现应当在人均可支配收入达到37 000元人民币以上甚至更高水平的时候[16]。

(二)环境保护历经从理念到国家战略的演变过程

企业的生存之道是通过大规模生产追求利润最大化,在工业化初期,西方发达国家的企业家们受逐利思想影响较大,其生产活动全然不顾生态环境问题,同时政府对环境危害的后果预期不足,缺少长远的政策导向,法律、制度等约束措施缺失。那时,日益严峻的环境问题开始波及大众生活,经济发展受到环境制约,环境问题成为全社会共同关心的问题。随后,一系列发展战略、法律法规、政策制度开始陆续颁布并不断丰富和完善[17]。如,英国在1994年制定了全球第一个可持续发展战略,美国和日本的环境政策基本上都已上升为法律,拥有非常完善的法律框架,并且执法严格。

回顾我国改革开放之后的发展历程,经济与环境和谐共生的问题也是由浅入深而被广泛认知的。“六五”“七五”和“八五”规划中针对环境保护简略设有专章,提出了保护环境的基本目标、要求和措施,但是在实际发展过程中这些观念形同虚设。20世纪末,“九五”规划提出要建立与社会主义市场经济体制相适应的环境法规体系,但是由于处罚力度不足,在实施过程中效果并不理想。此后的“十五”“十一五”和“十二五”规划逐步出台了重点区域和流域治理政策,推行了环保税、财税体制改革等措施用以缓解环境压力。2012年,党的十八大报告首次对生态文明设单篇论述,将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。2016年3月,“十三五”规划纲要公布,“绿色发展”成为贯穿纲要通篇的主基调。2017年,十九大对经济与环境协调发展又提出了新的判断、新的观点和新的举措,报告指出在经济处于由总量型向质量型转型的关键时期,更加需要基础设计与战略目标实现节奏一致的环境保护目标,制定符合经济发展实际的环境保护标准。然而,不可否认的是我国长期以来所欠的环境“历史账”较多,经济与环境的协调发展是从一个被边缘化的问题逐渐转变成为国家发展战略中不可忽视的重要内容,治理速度赶不上破坏速度,发展理念还需要进一步落实到经济社会发展的各领域和环节中,并且需要尽快丰富和完善与经济高质量发展相吻合的环境治理制度和法律法规[18]。

(三)环境治理力度从上到下逐渐减弱,治理能力存在短板

回顾美国、日本、欧盟等发达国家或经济体的环境治理历史,其治理体系和治理能力都是处在不断完善的过程之中。面对肆意排污和资源索取,各级政府及不同部门消极应付态度时有发生,权责不清和推卸责任现象较多。这些国家经过长期的摸索、研究和实践,构建了一个适合本国国情的治理体系。例如,美国联邦政府成立环境保护署,在州、市、县也分别设立环境保护机构,明确规定了每一层级政府在环境治理上的权限和职责,各有侧重,层层衔接,并且搭建了联防联治机制,对环境进行全盘整合式管理。日本政府的环境管理是“分散式”结构,环境厅主要负责环境法规制定,其他相关省厅负责各自辖区具体工作。另外,日本企业大多设立环境管理员,让环境保护根植于企业文化,并且将“公害教育”普及到基础教育中。英国则通过成立环境署,形成专门统一治理环境的管理机构,统领所有环境保护与管理方面的工作,并将土地、大气和水资源的管制纳入统一轨道。

尽管近年来我国也推出了一系列措施来缓解环境问题,但成效甚微。其因主要在于:(1)各级地方政府“雷声大雨点小”的问题长期存在,尤其是在基层政府,环境保护和治理只停留于口号层面而没有落实到实际工作中去,消极应付和临时抱佛脚思想严重[19]。一方面,多数地方政府缺乏生态观念,对一些政策和理念的执行力较差;另一方面,在“财政分权”的经济利益和“标尺竞争”的晋升压力驱动下,地方政府倾向于推动风险低、周期短、见效快的“短平快”投资项目,同时,权力寻租现象促使一些污染密集型企业通过对地方官员行贿的方式,降低环境准入的门槛或直接落户当地生产,从而进一步加剧了环境污染。(2)缺乏统一的环境管制体系,环境治理责任主体界定不清。生态环境保护和建设是一项系统工程,需要采取工程的和非工程的多项措施,这些措施涉及计划、农业、林业、畜牧、水利和科技等多个部门,需要根据具体情况和生态问题特点,采取综合配套措施。然而,由于存在管理体制不顺、政出多门、各项治理措施相互脱节等问题,生态建设规划往往缺乏科学依据,生态建设的生物措施和工程措施不能很好结合,有限的资金被分散使用,大大降低了生态建设的综合效益[20]。(3)长期以来我国经济与环境协调发展的地位和层次始终不够明确,政府长期以来在制定政策时将经济发展与生态环境孤立起来进行研究和管理,造成了条块分割,使得经济与环境难以协调[21]。(4)“一刀切”现象普遍存在。不少地方政府面对上级的任务要求,为逃避责任不分青红皂白,不看实际情况,简单粗暴地关停企业,这种治标不治本掩耳盗铃般的治理方式,严重破坏了经济发展。

三、切实做好经济与环境相协调,实现经济高质量发展

40年的改革发展经验表明,经济增长与环境发展不协调已成为制约中国经济转向高质量发展的重要因素。当前在借鉴国外成功经验的同时,更要牢牢把握好历史机遇,加快生态文明体系建设,推进思维观念、发展方式和治理能力等方面的变革,尽快构建经济与环境协调发展的中国方案,进而驱动经济高质量发展。

(一)引导全民形成经济与环境协调发展观念

以往“增长至上”的功利化思想对生态环境造成了极大破坏,“增长”等同于“发展”的错误认知必须摒弃。全社会需要共同树立起“保护环境就是保护生产力,改善环境就是发展生产力”的意识和理念,正确处理人与自然的关系,在环境保护的前提下进行合理开发与利用,让良好的环境成为经济发展的有力保障。各级政府必须改变“以GDP论英雄”的发展思想,杜绝陷入一味追求经济高速发展的误区,并要在全社会做好引领和宣传工作,打破此前对待环境问题消极防治的做法;企业必须树立起底线思维,不能单纯为了追求经济利益而不顾环境问题,要做到自身可持续发展和全社会可持续发展的统一;公民需要在日常生活中履行好爱护环境的责任和义务,保护好我们共同的生存环境,主动学习和掌握基本的环境治理相关知识和技能。在正确理念的指引下,依靠多方参与共同创造一个绿色协同发展的良好氛围。

(二)打破损害环境的经济发展方式,培育经济增长新动能

以“高投入、高耗能、高污染、低效率”为特征的粗放型发展方式已经不能维持未来中国经济的健康运行。改变发展方式,减少资源浪费和污染物排放,有利于降低发展给生态环境带来的破坏程度,也可以使经济获得更加稳定充足的发展空间。改变发展方式,一是要加快经济体制改革;政府发挥引导职能的同时,要让市场在资源配置中起决定性作用,避免权力寻租,减少资源浪费,使各类生产要素正确分配,进而减小对环境的破坏。当然,市场是以追求利益为先导,政府需要在市场失灵时发挥其引导作用,从而起到保护环境的目的。二是要推动要素驱动向创新驱动转变;以科技为支点,大力推动科技创新,提升技术水平,将投资和要素投入为主导的发展方式向创新驱动的发展方式转变,形成新的内生增长动力,从源头上降低污染排放和资源浪费,提高经济发展的绿色含量。三是要加快产业转型升级;一方面要优化提升传统产业,由劳动密集型为主的产业布局向以知识密集型为主的产业布局转变,从而使更多高技术含量和高附加值产品融入社会。另一方面要鼓励发展以金融、物流、信息产业为代表的现代服务行业,让更多优良的服务融入社会。

(三)提高全民参与度,全面提升环境治理能力

当前严峻的环境现状已经难以保障经济的可持续发展,被人们长期诟病的环境治理效果也亟待改善。提升治理能力和治理水平,首要任务是调动全社会力量,建立一个政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系[22]。中国政治制度的最大优势是能够集中力量办大事,中央政府需要科学决策,引领好大方向;立法机构和国家专业部门需要完善法律法规,做好相应规划,制定好排污许可、环境评价、生产方式、信息公开、应急管理等统一的制度;各级地方政府应当严格履行好职责,用好行政手段,压紧压实生态环境治理责任,从而强化环境治理相关规定实施的硬约束;企业的生产和经营必须坚持经济利润、社会责任、环境保护的统一,不断推动企业的技术创新和制度创新,从而实现生产和经营的绿色化;基层的村委会、居委会、工会、共青团、妇联、行业协会等民间组织也要发挥各自特点,在环境教育、推动社区环境整治、倡导绿色生活方式等方面发挥作用;普通民众是社会运行的主体,要保护他们的环境知情权、监督权、决策权、参与权,鼓励所有人参与环境的治理活动。其次,在一个完善的治理体系基础上,还需要更加科学地认识和治理环境[23]。这就需要打破传统的消极防治方式,在尊重自然规律的前提下,深入了解当地的自然禀赋、经济支柱和发展阶段等特征,杜绝简单粗暴的停止发展或“一刀切”处理,结合当地实际情况制定差异化的治理政策和治理方案。另外,构建和强化区域间环境联防联控管理机制,统筹治污减排和生态修复两项工作同时进行,“双管齐下”提高环境治理效率。