改革开放40年政府职能转变的演进过程

郭菊娥,袁 忆,张 旭

(西安交通大学管理学院,陕西西安710049)

1978年改革开放以来,中国政府坚持以人民利益为中心,以行政体制改革为抓手,不断提升治理能力,优化治理方式,积极应对国民经济和社会发展需求。政府职能转变不仅是中央深化行政体制改革的关键工作之一,而且是政府机构改革的主要任务与核心目标,更是中国共产党执政理念演进的“微观缩影”。研究政府职能转变有助于阐明中国特色社会主义政府管理模式的内在特征,从治理角度揭示中国社会发展历程的脉络线索,为发展和构建面向未来的国家治理体系提供经验与借鉴。

近年来有关政府职能转变的研究可以凝练为总结政府职能转变的过程、关注政府职能转变的逻辑和探索政府职能转变的路径等方面。总结政府职能转变的过程研究,周志忍等[1]基于变革管理视角,认为政府职能转变经历了两个阶段,改革重点分别是经济管理职能和社会管理与公共服务职能;邓雪琳[2]通过对1978 —2015年间政府工作报告文本的量化分析,认为经济建设历来都是政府职能的核心内容。关于政府职能转变的逻辑研究,竺乾威[3]认为改革开放以来三个阶段职能转变的改革逻辑是从以权力为中心到政府运作流程方式为中心,再归回以权力为中心;吕同舟[4]提出了理论和过程两种辩证统一的政府职能转变逻辑,认为进一步推动政府职能转变需要将职能转变与治理工具的应用创新相结合。探索政府职能转变的路径研究,青锋[5]认为将政府职能转变的理念贯彻于法律法规的制定过程以及通过清理现行法律法规,调整和规制政府权力,是实现政府职能转变的法治化路径;王浦劬[6]则认为政府职能转变的实现路径具有阶段性特征,2002年以前表现为以改革为引领,2002年之后表现出以创新为引领。

虽然研究者从不同视角对政府职能转变进行了深入探索,但基本上只聚焦于“政府”主体,关注职能转变本身的目标、原则、方法、结构、内容、逻辑与路径等,对推动职能转变的非政治领域的内在因素鲜少涉及。本研究认为,站在改革开放40周年的历史节点,应从更为全局的视角,采用历史和辩证相结合的思想,重新审视职能转变的内在机理,突显职能转变的本质是政府对行政环境变化的主动适应或被动反应。行政生态学理论认为,行政系统存在的前提与发展基础是包括经济、政治、社会三方面的行政环境。在现实中,行政环境的变化往往由一系列关键事件引领。因此,本研究将基于事件系统理论,深入挖掘政府职能转变不同阶段的关键事件,采用“历史与当下相结合”的双重视角,剖析关键事件对中国行政体制改革的短期影响与“长尾效应”,审慎构建我国政府职能转变的演进地图。

一、基于事件系统理论的政府职能转变分析框架

(一)事件系统理论与政府职能转变

事件系统理论主要研究事件(Event)对主体状态的影响。该理论改变了以往把事件作为一个整体影响主体行为的研究视角,指出事件本身具有强度、空间和时间三维属性。事件强度代表了事件对主体的冲击力,可以用新颖程度、颠覆程度和关键程度表示[7]。当一个全新的、颠覆了主体以往认知或行为的重要事件发生时,该主体的行为会受到很大影响。空间属性则代表了事件对于主体的空间关系结构,即该事件发生地与主体的距离以及对主体的覆盖程度等,当一个事件远离主体所处环境且只涉及主体一小部分时,该事件可能难以影响主体的行为。时间属性代表事件对主体施加影响的时机以及延续程度。例如,当事件发生在主体的关键时刻或者长期对主体产生影响(即使强度不大),则该事件对主体行为也会产生较大影响[8]。

事件系统理论为政府职能转变研究提供了新视角。根据事件系统理论,政府作为行政主体,其行为变化会受到关键事件影响。具体而言,政府职能转变的过程即政府通过内部组织结构和部门职责调整适应外部行政环境变化的过程,其中行政环境变化可以通过一系列关键事件来表征。基于推动行政环境变化的关键事件研究政府职能转变,有助于澄清政府职能转变的深层动机,总结政府职能转变的演进特征。政府职能涵盖领域广泛、内容复杂,转变过程并非一蹴而就。正如风起于青萍之末,浪成于微澜之间,政府职能转变是由浅入深、由量变到质变的动态演进过程。因此,本研究关注政府职能转变的阶段性,基于阶段时间内发生的“事件集”角度分析外部行政环境变化,呈现政府职能转变的演进过程和阶段性特征。

(二)基于事件系统理论的政府职能转变演进分析框架

根据事件系统理论,本研究选取改革开放40年来发生在社会和政府内部的,事件强度高、发生时机特殊或持续影响时间长以及对政府高层具有直接影响的一系列事件,形成不同政府职能演进阶段下的事件集。基于这些事件集构建起改革开放40年政府职能转变演进的分析框架,具体如图1所示。

图1 改革开放40年政府职能的演变

二、事件系统理论下政府职能转变演进分析

(一)计划经济向市场经济过渡期的政府职能转变(1978—1992年)

1978—1992年是中国改革开放最初的14年,中国从这一时期开始在计划经济体制内引入市场经济,政府职能也由统治型逐步过渡到管理型。

1.关键事件

关键事件①:小岗村“包产到户”——1978年11月,安徽省滁州市凤阳县小溪河镇小岗村18位村民签订联产承包责任书。

小岗村事件本质上是家庭联产承包突破人民公社“三级所有,队为基础”制度,引发舆论反思计划经济与“承包制”关系,最终推动农村经济体制改革,带动政府职能转变。

1962年以后,各地方广泛采用的“三级所有,队为基础”人民公社制度,存在管理集中程度高、经营方式单一以及分配上的平均主义等缺点[9]。“穷队共富队的产”往往会挫伤劳动者的积极性,带来个人与集体经济利益的矛盾。小岗村事件可被视为中国“自下而上”从实践领域对计划经济体制的反思与突破。村民“托孤”以悲壮的姿态彰显了改革力量态度的坚决。小岗村事件的意义不仅仅在于计划经济体制下农村生产方式的“点式突破”,更在于带动了更多的“小岗村”出现(1979年春,全国已有200万个村的3亿社员采取“包产到组”),最终“聚沙成塔”引发社会舆论的“争论”,进而正式揭开中国农村经济体制改革的序幕。

关键事件②:经济特区设立——1979年7月15日,中共中央、国务院在深圳、珠海、汕头和厦门试办特区,1980年5月16日,“特区”更名为“经济特区”。

关键事件③:海南汽车倒卖案——1984年1月到1985年3月,海南政府领导干部采取炒卖外汇和滥借贷款等做法,先后批准进口近9万辆汽车并进行倒卖。

建立经济特区是中国“点式”探索市场经济的尝试,海南汽车倒卖案则反映了探索过程中包含政府在内的社会主体对市场经济制度的忽视,将行政指示奉为圭臬的体制“惯性”。

改革开放之初,我国仍以计划经济为主,计划经济和市场经济的制度性内在矛盾导致国内市场环境与法律体系都不支撑市场经济发展,特别是外商投资。试办经济特区成为解决这一问题的必然选择,通过在特区内实行特殊的经济政策、灵活的经济措施和特殊的经济管理体制,发挥外商投资的示范带动效果。经济特区的建立为中国探索和发展社会主义市场经济提供了宝贵经验,但在这一过程中也暴露出当时国内行政体制的诸多弊病,尤其是社会主体对市场经济的“认识问题”。海南汽车倒卖案不仅典型且集中地凸显出改革者急于求变、急于求成乃至于漠视法律的心态,而且暴露了社会主体一方面将行政指示奉为圭臬的计划经济体制“惯性”,另一方面藉由改革之名践踏法律的失格行为。

关键事件④:价格闯关——1988年底,在4年价格双轨制和3年经济高速增长后中国尝试“价格闯关”,但物价飞涨,居民出于恐慌疯狂抢购物资,导致宏观经济再趋紧绷。

价格闯关是中国在更深层次推进市场经济的积极尝试,一方面体现出中国政府推动改革的迫切性,另一方面也体现出政府职能部门对中国国情和市场经济规律仍没有充分掌握。

物价闯关是中国放开价格管制,让双轨制价格体制“并轨”的首次尝试。尽管价格并轨是市场经济不断发展的必然结果,但政府低估了改革的影响,全国性的价格失控引发了民众极大的恐慌情绪,疯狂的抢购行为最终导致此次尝试以失败告终。价格闯关事件对宏观经济产生了较为负面的影响,虽然没有招致毁灭性的生产崩溃,但对全国民众的改革热情则是一次重大的挫败。

2.关键事件对政府职能转变的影响

中华人民共和国成立之初,为了恢复经济,政府以行政手段代替市场机制,依靠计划经济分配物资以调节商品供求关系,形成“全能型”政府,同时扮演生产者、监督者、调控者的角色。这是中国政府职能转变的起点。

第一,小岗村事件及其引发的农村经济体制改革表明政府职能转变的初始导向是发展经济,推动经济建设。家庭联产承包责任制意味着生产者被允许拥有并自行分配生产剩余。中央领导承认“包产到户”合法性意味着发展经济成为政府工作中心——只要改革有益于经济发展,便通过试点开展尝试。当试点经验积累到一定程度,需要政府在机构设置中匹配相应变动时,来自基层的关键事件成功地发挥了其“渗透效应”。1982年,为更好地履行经济建设职能,国务院机构改革重新组建了国家经济委员会,将撤销的国家农业委员会、国家机械工业委员会、国家能源委员会和国务院财贸小组的一部分主管业务交由国家经委负责,切实扩大国家经委职权和业务范围,从而能够集中统一地指挥国家经济活动。

第二,经济特区建设表明政府在可控范围内探索市场经济制度对计划经济观念的碰撞,通过市场经济的实践活动,选择性地“倒逼”政府进一步转变管理职能。中美建交之后,由于经济特区的设立,大量外资进入中国开展投资活动。中央政府原有对外贸易部门的运行模式已不能满足不断发展和变化的对外贸易活动。机构臃肿、效率低下、干部老龄化等问题严重制约政府职能发挥。因此,政府通过合并进出口管理委员会、对外贸易部、对外经济联络部和外国投资管理委员会等相似部门,设立对外经济贸易部,统一履行对外经贸职责,同时通过废除领导终身制,精简编制等方式调整内部职能结构,提高工作效率。

第三,海南汽车倒卖案尽管对于政府职能转变的方向和强度没有直接影响,但是通过“集体式”失格行为提醒政府在转变职能后需要强化观念革新与市场监管。海南汽车倒卖案的发生暴露了中国改革过程中的观念紊乱和制度悖论,时任海南行政区党委书记、公署主任雷宇对《加快海南岛开发建设问题讨论纪要》的“过度解读”,当地海军动用军舰以调防名义协同走私等等荒谬的改革行为,表面上看是以改革之名对既有制度进行创造性破坏,本质上则是行政主体未能领会政府主导下市场经济改革的复杂性和艰巨性,妄想行政权力以“破格获取”的方式满足市场需求获得改革成绩。这起局部“自行放大”改革失格行为加强了政府对改革过程中市场监管的重视力度。

第四,价格闯关失败客观上引发精简过后的政府职能机构再次膨胀,政府公信力下降,表明政府职能转应充分重视改革阵痛引发的社会效应,以渐进形式推进改革。在价格闯关前夕,市场经济的发展和价格双轨制的实施已经导致商品价格不断上涨,民众积累了一定恐慌情绪。尽管政府已经认识到价格闯关会引发阵痛,但对情况认识不充分,最终引爆了民众严重的恐慌情绪,导致价格失控、闯关失败。政府不得不再次加强对市场的管控,已经精简过的政府机构迅速膨胀,引发了改革的反复。

1982年党的十二大提出“计划经济为主、市场调节为辅”的原则,尽管未动摇计划经济的主导地位,但已将市场调节机制引入计划经济。1988年政府进一步提高市场经济地位,提出社会主义经济是“公有制基础上的有计划的商品经济”。政府开始将“生产者”职能剥离,自身只专注于“管理者”职能。尽管这一历史阶段的职能转变存在诸多问题,精简的政府机构表现出一定的膨胀反复,但一系列事件所引发的,无论是观念还是实际的职能转变,都影响着今天的行政体制。目前家庭联产承包责任制依然是我国农村经济的一项基本制度。经济特区使得一批沿海城市快速发展,促进了中西方经济体制交流,带动了我国政府职能的不断发展和完善,如今深圳等地区始终走在中国改革前沿,仍在通过不断尝试和创新,为中国政府职能转变提供先行经验。

(二)计划经济向市场经济转轨期的政府职能转变(1992—2001年)

1992年党的十六大首次提出了建设“社会主义市场经济体制”的伟大目标,标志着我国正式由计划经济时代迈入市场经济时代。

1.关键事件

关键事件①:中央财政危机——1993年,中央财政收入严重不足,难以维持各项硬性支出。

中央财政危机是改革开放后中央在“区块分割”行政隶属关系控制体系“分权让利”的结果,是行政体制改革滞后于经济社会发展现状的突出表现。

改革开放初期,政府建立了“划分收支、分级包干”财政体制,打破了“大锅饭”财政格局,加强地方财政权限。分级包干体制对调动地方积极性和权责统一起到了积极作用。但随着经济的增长,其缺陷也不断显露。区块分割的行政管理体制客观上导致地方低水平重复建设和盲目投资。尽管“利改税”后企业经营自主性有所提升,但地方利益和企业捆绑导致地方政府通过行政手段干预企业经营的行为依然严重。改革开放后中国经济总体上出现了持续性的高增长,但税收收入增速明显低于税源增速,财政收入占GDP比例逐年下降。到1993年中央财政收入严重不足,导致政策亏损性补贴资金和重点建设项目资金等各类硬性支出难以到位。中央财政危机的背后,是区块分割行政隶属关系下中央和地方关系不顺及缺乏规范性导致的中央宏观调控能力下降。

关键事件②:住房市场化——1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》发布实施,住房公积金制度开始全面建立。

“房改房”概念的诞生,意味着私房可以上市买卖,公房作为计划经济的产物退居幕后。

1991年初,由于居民住房情况和经济发展之间的矛盾突出,上海向新加坡学习,开始建设公积金制度,公积金制度将中国房改从存量转化转变到了增量扩展之上。公积金制度在试行两年多后于1994年开始在全国范围普及。住房市场化改变了以往住房“靠政府、靠单位、靠企业”的观念。《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》是建立在经济适用住房建设基础上的,具有保障性质的住房供应体系,主要为解决企业职工以及城市居民的住房困难。至1998年,全国城镇自有住房占全部住房的比例已超过50%。

关键事件③:汇率市场化——1994年1月1日,人民币官方汇率与外汇调剂价格正式并轨。

关键事件④:外贸市场化——1994年1月11日,国务院作出《关于进一步深化对外贸易体制改革的决定》,对外贸领域实行市场化改造。

1994年的外贸体制改革以汇率并轨为核心,实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制。推动外贸开放经营、平等竞争、自负盈亏,建立适应国际经济通行规则的运行机制。

1991年,中国已经开始实行双重汇率制度,并在之后的两年多时间里做过数十次调整,为汇率市场化打下了基础。到1994年,中国正式实行以市场机制为基础的汇率制度,实现了官方和市场汇率的并轨,为外贸体制的改革打下了基础。外贸体制改革后,本着政企分开的原则,政府不再通过外贸承包的指令性计划指标直接干预企业经营活动。同时取消了各类外汇留成、上缴以及额度管理,实施外汇收入结汇制,鼓励民营企业进入外贸行业,从而实现了外贸领域的市场化改造。

关键事件⑤:国务院机构改革——1998年,国务院进行了大规模的机构调整,组成部门减少了1/4,专业经济部门基本撤销,编制减少了近1/2。

1998年国务院机构改革是前期对政府职能定位的探索通过组织机构调整形式的“固化”,标志着社会主义市场经济体制下政府职能在制度层面的确立。

国务院于1992年提出建设社会主义市场经济体制,让市场在资源分配中起基础性作用。但1993年的机构改革并未对政府工作部门做出大幅度调整。在之后五年的过渡期中,政府在各个领域职能定位上进行了一系列市场化改革实践,如房改与汇改等。1998年启动的机构改革历时四年半,自上而下对政府职能部门进行了大规模的调整。改革撤销了几乎所有专业经济部门,国务院各部门转交给企业、社会中介组织和地方的职能超过200项,全国各级党政群机关共精简行政编制115万名,基层机构清退超编人员约43万人。至此,计划经济时期的政府职能基本完结,市场经济下的政府职能初步确立。

2.关键事件对政府职能转变的影响

在改革开放之初,市场经济得到快速发展。尽管并未改变我国以计划经济为主体的经济体制,但在十余年改革实践过程中积攒的宝贵经验,为市场经济体制的进一步确立奠定了基础。

第一,中央财政危机引发中央和地方、政府和企业的关系重塑,政府与市场的关系逐渐清晰。财政包干体制打破了传统高度集权的统收统支财政体制,刺激了地方积极性,对中央支出压力有一定缓解。但随着经济社会的不断发展,造成了“弱中央,强地方”的局面,中央政府宏观调控能力被弱化。同时,由于缺乏对地方政府行为的规制和监督,区块分割的隶属关系让地方政府片面追求地方利益,最终导致中央财政危机的发生。财政危机迫使中央政府重新思考和地方的财政隶属关系,进而引发了分税制改革。分税制改革后,税收被分为三类:一是中央税,用于保障国家利益以及进行宏观调控;二是中央与地方共享税,用于经济发展;三是地方税,用于增加地方财政收入。分税制改革一方面强化了中央宏观调控能力,另一方面逐步消除了国家与企业的行政隶属关系,实现政企分离,使企业不再依靠行政领导而自觉地按市场要求进行生产经营。

第二,房改推动了中国城市化的进程,人口从农村流向城市,带来了政策、制度以及整个社会环境的深刻变化。改革开放初期,城镇人口不足2亿,居民消费水平较低,政府实行“统一管理,统一分配,以租养房”的公有住房实物分配制度。尽管早在1980年政府就开始推行住房商品化政策,但受到市场购买力制约,效果并不理想。之后提出的“提租补贴”制度也未能根本解决住房问题。随着经济的增长和城市人口的增多,城镇居民住房需求和公房供给之间的矛盾突出。住房公积金制度的建立,正式推动了我国住宅商品化改革。这是我国市场经济进一步发展,向住宅领域扩展的结果,其背后的制度变化实际上是我国居民住宅产权的变化。在福利房制度下,住宅的产权属于政府和企业,居民无法自由买卖,只能等待分房。但分房需要通过级别、工龄、年龄、家庭人口等一系列条件的审核和排名,极大地抑制了居民的住房需求。商品房制度下,居民拥有住宅产权,可以自由买卖。房屋的商品化对国民经济起到了明显的拉动作用。

第三,外贸市场化后中国经济对开放程度加大,政府在国际贸易中的地位和角色发生转变,推动了关税体系的重塑。作为拉动经济增长的三驾马车之一,对外贸易体制改革是我国经济体制转型的重要内容之一。伴随着外贸市场化和对外开放程度增大,中国在世界经济中的参与程度不断加深,扮演的角色和承担的职责都发生了变化。尤其是随着对外贸易体制向关贸总协定规则的不断靠拢,中国通过建立健全外贸法律法规、完善外贸监督管理体制、强化外贸政策保障等方式不断加强和完善在对外贸易领域的职能。

第四,机构改革是政府职能转变的“最后一公里”,体现了我国政府职能转变理念和实践先行,而后固化于制度的基本逻辑。政府机构是政府职能的载体,政府职能的定位决定了政府机构的形式和部门具体职责。这意味着,机构改革是政府主导下自上而下的,基于职能定位对职能履行方式的调整。由于制度应当具有持续性和稳定性,职能转变是理念和实践先行,形成的实践经验对理念正确性进行检验后,再在制度层面固化下来的过程,其中制度层面包括法律法规和政府职能机构设置。改革开放之初到1998年的20年间经历了三次较大规模的政府机构改革,但每次都逃脱不了精简再膨胀的怪圈。其根本原因是政府机构设置和政府职能转变目标之间的不匹配,一方面发展市场经济的职能转变目标要求政府向市场放权、减少对微观经济的干预,另一方面职能机构设置上仍然保留着专业经济管理部门,导致政企不分的现象难以消除。随着1998年的政府机构改革中专业经济管理部门的撤销,制度层面上政企不分的组织基础得到很大程度消除,完成了市场经济下政府职能在制度层面的转变。

1992年党的十四大提出建设社会主义市场经济体制,这是改革开放以来一次重大的理论突破,意味着我国正式由计划经济迈入市场经济时代[10-11]。这一阶段的市场经济体制下,政府依然扮演着“管理者”的角色。但管理的重心不断上移,在微观层面弱化对经济实体的直接干预,在宏观层面加强对国家经济的调控职能,并不断强化身为“监督者”的角色,维护市场秩序。这一阶段的职能转变成果,直接影响着当今的政府机构架构。特别是1998年的国务院机构改革,撤销了几乎所有的工业专业经济部门,很大程度上消除了政企不分体制基础,将政府职能的重点转向宏观调控、社会管理和公共服务[12]。自1998年之后,国务院机构膨胀的现象鲜有发生,政府机构改革的重点逐渐从“量”的变化转变为“质”的提升。另外,在这一时期,拉动经济增长的“三驾马车”中的“两驾”已经开始发挥作用,其中,随着住房制度的改革,房地产市场快速发展,对经济发展起到了极大的推动作用,但也催生了地方政府“土地财政”的特征,为后来产业结构的失衡埋下了伏笔。而外贸体制的改革,也为中国成为世界第三大经济体、全球第二大贸易国奠定了基础。

(三)社会主义市场经济体制完善时期(2001—2012年)

21世纪初,中国不断加大对外开放程度,世界范围内市场经济对中国经济影响越来越密切,促使我国在全球化形势下不断完善社会主义市场经济体制。

1.关键事件

关键事件①:中国加入WTO——2001年12月11日中国正式成为世界贸易组织的第143名成员。

WTO作为一个以市场经济为基础的全球性贸易组织,其对政府行为的规制和约束对我国政府职能转变产生了深远影响。

加入WTO对中国来说既是机遇也是挑战。就机遇而言,一方面,WTO的最惠国待遇和自由贸易有利于我国产品和服务的出口和先进技术的进口;另一方面,加入WTO对创造就业机会有巨大帮助。就挑战而言,随着关税和非关税壁垒的逐渐削减,进口汽车等外国商品对国内市场会产生冲击。受全球化影响,国内产业结构也面临挑战,竞争力低下的国内企业有倒闭风险。加入WTO后,我国行政管理体制同国际市场经济规则之间的差异快速暴露。计划经济体制下,政府对企业干预较多,带有指向性的特殊政策导致国企和民企地位不平等的现象长期存在。另外,我国行政体制下宏观调控对行政手段过于依赖,重审批轻监管的市场准入机制也与全面开放市场的WTO规则相违背。

关键事件②:SARS事件——2002年底SARS(非典型肺炎)在中国广东顺德首发并快速波及国内多个地区,2003年扩散至东南亚乃至全球。

SARS事件中,由于政府应急机制不足,信息披露不及时等职能的缺位,谣言快速传播,民众恐慌情绪严重,产生疯抢物资等不理智行为,严重扰乱了社会秩序。

SARS事件暴露了当时中国政府在公共管理领域的诸多问题,如突发事件应急机制不足,信息披露不及时,公共卫生防御体系和医疗保障体系不健全,监督机制不到位等等。由于部分政府官员未履行政府信息透明义务,在疫情爆发伊始试图掩盖疫情的严重性,缓报、瞒报和漏报疫情信息,导致谣言快速传播,扩大了社会的恐慌情绪,引发抢购等失控行为。在谣言和一些别有用心的舆论影响下,社会对政府信心下降,对政府公信力产生了较大的负面影响。

关键事件③:国有商业银行股改——2003年底,国家以中国银行、建设银行作为试点,运用国家外汇储备等补充资本金进行股份制改革,后推广至其他国有商业银行。

关键事件④:股权分置改革——2005年,国家启动股改,通过非流通股股东和流通股股东之间的利益平衡协商机制,消除A股市场股份转让制度性差异。

国有商业银行股改和股权分置改革不仅是WTO规则下我国金融领域不断开放的结果,更是市场经济下对国有资产管理体制的改革,是我国政企分开的重要突破。

入世对金融领域进一步开放的要求和国内金融市场制度落后的矛盾逐渐加深。在金融领域一方面是五年内取消银行业限制的承诺;另一方面是国有四大行(工行、中行、建行和交行)坏账严重、资本金缺口巨大的现状,国外机构甚至认为中国国有银行“技术上已经破产”。这一背景下,国家在保证绝对控股的前提下对国有商业银行进行了股份制改革,改革后银行资本充足率大幅度上升,资产质量显著提高。在股权流通领域,我国国企长期存在同股不同权、同股不同利等“股权分置”问题,2/3的股权不能流通。股权分置改革是规范资本市场的根本要求,改革后市场投机程度降低,中小投资者的权益得到保障,二级市场活力得到释放。

关键事件⑤:《物权法》颁布——2007年,酝酿了13年的《物权法》颁布,这是一部调整财产关系的法律,也是对财产进行占有、使用、收益和处分的最基本准则。

《物权法》对国家、集体和私人的物权实行平等保护,保证了市场主体平等地位,体现了国家鼓励、支持、引导非公有制经济发展的要求,是中国法制建设道路上的重要里程碑。

改革开放之后的30年中,市场经济得到了长足发展,但在法律层面始终缺少保护国家财产、集体财产和私人财产的统一规定。“有恒产者有恒心,无恒产者无恒心”,随着非公经济的不断发展和人民财产的不断积累,人们对保护私有财产合法权益的制度化需求越来越迫切。《物权法》是我国第一部明确规定动产、不动产的归属和利用的法律规则,结束了以往因司法解释散乱、适用判例和法律文件不一致而产生的混乱。

2.关键事件对政府职能转变的影响

第一,加入WTO对完善社会主义市场经济制度起到重要引导和推动作用。中国市场对外开放后,对国内经济和市场的影响因素增多,国内市场变得更加复杂,这对政府宏观调控职能提出了更高的要求。同时,由于WTO组织对政府行为的规制和要求,政府通过行政手段干预市场的情况将受到更多的制约,这要求政府丰富和发展履行经济建设职能的其他手段,包括经济手段、法律手段等。基于此,党的十六大明确把政府的经济管理职能确立为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。通过国务院机构改革,逐步形成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”[13]。同时,“深化国有资产管理体制改革,完善宏观调控体系,健全金融监管体制,推进流通体制改革,加强食品安全和安全生产监管体制建设”[13]也成为政府职能转变的重要内容。

第二,SARS事件暴露了当时中国政府在公共服务职能上的缺位,“倒逼”政府进行职能转变。SARS事件对政府处理突发危机事件的能力提出了挑战,特别是对政府信息公开透明提出了明确要求。缓报瞒报是政府官员“官本位”的思想作祟,将自己的“乌纱帽”看得高于民众安危。SARS事件要求政府对自身和社会的关系重新反思,改变“官贵民轻”的管理者思维。卫生部原部长张文康和北京市原市长孟学农因为处理“非典”危机不力,成为中国内地首例部长级别官员因失职而被解任。另外,SARS事件倒逼政府调整职能重心,强化社会管理和公共服务等职能。由于SARS事件的发生,中国公共服务领域以飞快速度进步。从2003年到2006年,中国政府先后投入了257亿元人民币改善公共医疗设施和应对传染性疾病,建立疾病预防和控制系统,传染性疾病的通报体系覆盖了全国95%以上面积的区域。国务院办公厅和各级政府应对突发事件的预案也在2003年7月之后相继发布,涉及自然灾害、公民健康危机、工业事故以及重大交通事故等多个方面。

第三,国有商业银行股改和股权分置改革反映了通过政府主导的制度性调整破除掣肘市场经济发展的体制机制障碍,适应外部环境变化,激发市场活力的改革思路。随着与全球市场经济的接轨和对外开放程度的加深,市场环境发生巨大变化。尤其是金融领域,一方面国外资本的进入必然会加剧市场竞争,另一方面单一所有制成为掣肘国有独资经济体发展的重要体制障碍。长期内,公有制经济体承担了过多政策性业务,竞争力下降,难以达到国际要求标准。但在现有制度下,由于所有制及股权分置问题的限制,非公经济体难以发挥积极作用。破除体制机制障碍,发展多种混合所有制经济成为进一步激发市场活力的必然要求。

第四,《物权法》的颁布体现了社会主义市场经济体制的基本制度,为依法行政、建设法治政府提供了法制基础。物权制度是市场经济体制国家的基本制度之一,市场交易的本质是物权的转移,只有明确了财产所有权和用益物权,市场交易行为才能得到保障。社会主义市场经济体制表现为公有制经济为主、多种所有制经济共同发展。在这一体制背景下,《物权法》对理顺国家与国有企业财产关系,公共财产、集体财产与私有财产关系,确认和保护多种所有制经济具有重要意义,制定和实施《物权法》是实行社会主义市场经济体制的必然要求。依法治国是政府行使职能的基本理念,受制于法律法规的不完备,一物多卖、已售财产抵押等不法投机行为长期存在却得不到有效制止。《物权法》完善了市场秩序,明确和规范了市场交易行为,消灭了不法投机行为的制度基础,推动了国家治理法治化的进一步发展。

党的十六大提出了深化行政管理体制改革,完善社会主义市场经济体制。随着2003年和2008年两次机构改革,社会主义市场经济体制下的政府职能结构基本形成。比如2003通过建立国资委、组建商务部、国家食品药品监督管理局等部门,深化国有资产管理体制改革,推进流通体制改革以及加强食品药品安全与安全生产监管[13]。党的十七大则提出建设服务型政府的要求,代表我国政府职能从“管理型”转向“服务型”,“在体制和制度层面更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用”[14]。政府则将更多的资源投入到公共服务领域,如2008年新组建的“住房和城乡建设部”“人力资源和社会保障部”“工业和信息化部”等都具有鲜明的服务特色。

(四)全面深化改革阶段(2012—2018年)

新时期,中国进入全面深化改革阶段。新一届领导人将行政体制改革提高到国家治理体系和治理能力现代化的新高度,全面推进行政法治化、规范化。

1.关键事件

关键事件①:经济进入新常态——中国经济在经历30余年高速增长后,GDP增幅自2012年起开始回落,2012、2013以及2014年上半年的增速分别为7.7%、7.7%和7.4%。

关键事件②:“大众创业,万众创新”——2014年李克强总理在夏季达沃斯论坛上首次提出推动“大众创业,万众创新”,并写入2015年政府工作报告。

经济新常态的实质是原有经济增长动力的衰退,在新常态下,经济增长动力由要素和投资驱动向创新驱动转变,“双创”是中国经济进一步发展的必然要求。

中国经济增速自2012年起开始放缓,经历了30多年高强度大规模开发建设后,传统产业相对饱和,靠人口红利和低成本驱动的粗放型、数量型扩张转入质量型、差异化竞争。从产业配置看,钢铁、水泥等行业产能严重过剩,占用了大量生产资源,集聚了巨大的经济风险,养老、医疗、教育等行业却存在社会力量进入不足、竞争不充分的问题,导致社会资源严重错配,影响了整个经济的效率。新常态下,创新驱动成为新的增长动力,创新驱动的本质是发挥企业作为创新主体的作用,加强产学研相结合,依靠科技创新带动经济和社会发展,实现综合国力的不断提高。

关键事件③:霾污染——2013年起,霾污染严重威胁着中国部分地区的居民健康,2015年纪录片《穹顶之下》将人们对“雾霾”的关注度推向一个新的高峰。

以GDP为主要指标考评体系导致地方政府重经济建设职能,轻社会治理职能,这一政府职能结构的不均衡引发了环境污染加剧,公共产品供给不足等社会问题。

在过去的几十年中,GDP总量一直是地方政府官员绩效考核的重要指标。官员在有限任期内追求晋升的本性一定程度上促进了“GDP为王”思想的产生,地方政府以牺牲长远利益为代价换取短期绩效,忽视难以被量化的公共服务和社会治理职能。这种政府职能上的缺位,最终造成了巨大的经济损失,中国政府在2013年和2014年仅治理大气污染就分别花了50亿元和100亿元人民币。根据预测,大气“国十条”的雾霾治理政策将导致2017年京津冀地区的GDP总量损失4.8%,2020年的GDP损失10.25%。

关键事件④:精准扶贫——2013年11月,习近平到湖南湘西考察时首次作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。

扶贫治理是我国政府社会治理职能的重要内容,精准扶贫的本质是我国社会治理职能履行方式的不断精细化。

改革开放后我国扶贫治理工作取得了举世瞩目的成就。但是由于扶贫制度设计的缺陷,贫困居民底数不清、情况不明、扶贫工作搞大水漫灌、重点县舍不得“脱贫摘帽”等问题长期存在。精准扶贫是政府主导下的贫困治理模式,其精准性体现在三个方面:一是贫困人口的精确识别,二是扶贫资源的精确投放,三是扶贫工作的精确管理。

关键事件⑤:建立自由贸易实验区——2013年9月29日,中国(上海)自由贸易试验区正式成立。

自贸区的本质是政府对标美欧的大国经济体模式,消除政策壁垒,通过自我转型和升级主动应对全球化竞争的实验基地。

自上海自贸区创立的五年来,超过一百项创新措施在全国推广,充分发挥其作为深化改革“试验田”的作用。自贸区的创新改革事项体现了我国政府职能转变的思路和方向。例如,负面清单制度意味着政府从法律层面明确市场主体“不能做什么”,将“法律禁止不可为,非法律允许不可干涉”的法治理念落入实处。随着负面清单管理制度的设立和清单项目的不断减少,市场活力得到极大提升。

2.关键事件对政府职能转变的影响

党的十八大以后,新一届政府把简政放权、深化行政审批制度改革作为转变政府职能的先手棋和当头炮,不断推进行政体制改革向“深水区”前进,政府职能转变进入全面深化改革的新时期。

第一,行政环境变化是政府职能转变的重要动因,经济新常态创新驱动成为经济增长驱动力,加速政府职能转变。政治生态理论已经指出,政府职能的形态受其行政环境影响,其中经济环境是行政环境的重要组成内容之一。中国经济进入新常态,经济减速、结构转型和政策调整成为重要特征。伴随着经济增速下调,各类隐性风险逐步显性化,全面刺激政策的边际效果明显递减,对资源配置模式和宏观调控方式提出新的要求。在新常态下,依靠要素投入、规模效应和低成本扩张的增长模式已难以为继,创新驱动成为新的增长动力。这意味着,政府要转变职能,进一步减少对市场的干预,一方面将市场在资源配置中的地位从“基础性”提升到“决定性”,另一方面加强政府作为监管者和服务者的职能,为“双创”提供良好的市场环境。

第二,霾污染事件暴露了短期导向的绩效考评体系与地方可持续发展要求之间的矛盾,表明当前政府职能在顶层设计上仍存在结构性缺陷,政府职能转变仍需进一步深化。自20世纪90年代起,政府实行分权制改革,赋予地方政府更多管理权限,鼓励地方积极发展经济建设。各地政府官员为追求绩效和晋升,以牺牲环境为代价换取短期经济增长,使得环境公共产品的供给缺位。霾污染事件为这种粗放式发展敲响了警钟,极大地增强了生态环境保护职能,各地政府展开“铁腕治霾”等行动,改善当地居民生存环境。2018年,国务院通过机构改革组建了自然资源部和生态环境保护部,政府生态保护修复、国土空间用途管制以及环境问题行政执法等方面职责得到加强[15]。

第三,精准扶贫的背面是粗放扶贫,粗放向精准转变的本质是我国政府执政理念的转变,是社会治理职能精细化的体现。政府职能的背后是政府的治理理念,粗放扶贫体现了大水漫灌式的粗放治理理念,资源配置低效带来的资金浪费、资源破坏,监管不到位带来的腐败、责任无人承担等问题,均是缺乏精细化管理的表现。贫困治理由粗放模式向精准模式的转变,反映了政府社会治理理念的转变。社会治理精细化对政府职能定位,官员执政方式提出了新的要求。其一表现为对政府公共服务和公共管理职能的重视,要求政府构建权利平等、机会平等和规则公平的社会保障体系,构建责任政府。其二表现为以民众满意度作为衡量政府绩效的重要指标,构建服务政府。

第四,自贸区的建立代表我国政府职能转变试点模式发生改变,由政策优惠推动的被动吸纳模式向创新驱动的主动发展模式转变。在改革开放的前三十余年中,由于市场制度的不完善,政府职能转变的方式是通过吸纳国际标准完善自身行政体制。基于这样的思路,在经济特区等一批早期改革试点中,主要靠给予宽松的法律环境和政策优惠推动区域内市场经济体制不断发展,带动政府职能转变。随着社会主义市场经济体制的不断完善和发展,其和资本主义市场经济体制的根本性制度差异要求中国政府不断创新,建立独特的“中国模式”。在自贸区内,通过体制创新消除政策壁垒成为推动市场经济进一步发展的重要驱动因素。从“允许的才能做”到“不禁止的都可以做”体现了法律制度层面政府对市场管理模式的根本性改变。

改革开放至今已有40个年头,政府职能转变经历了“统治型—管理型—服务型”的转变过程,社会主义市场经济体制下的政府职能逐步确立,中国特色国家治理模式初步形成。在新的时期,随着经济增速的放缓,政府经济建设职能的重心从总量的增长转变为质量和结构的优化;随着政府与市场边界的进一步厘清,政府市场监管、公共服务和社会管理职能进一步强化,职能结构日趋合理。然而应当看到,政府职能仍面对诸多挑战。

三、改革开放40年政府职能转变总结与分析

纵观改革开放40年历程,我国政府职能发生了巨大转变,不同于西方国家政府的职能转变过程,我国政府职能转变具有明显的“中国特色”,具体表现在四个方面。

第一,伴随着改革开放演进的政府职能转变,社会领域需要面对中国传统文化中的“救主意识”,经济领域需要应对自中华人民共和国成立以来近30年计划经济体制的思维模式。中国共产党领导的中央政府职能转变,表面看是治理行为变化,实质是以马列主义毛泽东思想为理论指导,以实事求是为基本原则,在文化传承创新基础上立足国情的治理理念的适应性转变。

在社会领域,两千多年的封建传统给中国社会刻下了“臣民文化”的烙印。受文化历史惯性影响,“救主意识”长期存在于中国社会之中——即个体将自身命运寄托于他人,希望别人为自己“做主”。在政治上往往表现为民众对“青天大老爷”“父母官”的需求。尽管民主是社会主义核心价值观的基本内容,但在改革开放之初社会民众普遍缺乏自主精神和自治能力是在中国践行社会主义民主制度必须面对的文化现实。因此,政府通过职能转变向地方放权,向社会放权的过程,不仅是政府治理行为的变化,也是社会主义民主意识不断发展的过程。在经济领域,中华人民共和国成立之初至改革开放约30年的计划经济体制的管控模式对中国民众的思维模式影响深远。即使在市场经济体制下,政府依然习惯于通过行政手段以有形之手调控经济。但是,随着中国经济体量的不断增大以及和全球经济联系的日趋紧密,中国经济环境越来越复杂,政策激励的边际效应递减,指令性计划导致的资源难以自由配置、产业结构不合理、产能过剩等问题越来越严重。政府职能转变,变的是治理方式,转的是治理理念,其实质是以马列主义毛泽东思想为理论指导,以实事求是为基本原则,在文化传承创新基础上立足国情的国家治理模式和治理能力的不断发展提升。

第二,政府职能转变演进过程的动力来自社会领域的民生诉求,经济领域的市场需求,行政领域的执政追求。每一个历史阶段发生的关键事件集合对职能转变的推动其本质是上述“三求”在特定时期的综合作用,反映着时代的主题特征。在“为人民服务”宗旨的指导下,经济领域的市场需求是贯穿改革开放过程,促进职能转变的第一驱动因素。

政府职能的设立、发展和运行受到来自经济、政治和社会三个方面的环境影响和制约。纵观改革开放40年过程中对政府职能转变产生重大影响的事件集合,都具有这几个领域的明显特征。但在不同时期,来自不同领域的事件对政府职能转变的推动具有不同影响。在我国,经济体制转型始终是促进政府职能转变的最主要驱动因素。改革开放后经济建设成为政府工作的重点,经济体制改革经历了计划经济向市场经济的转轨,以及市场经济的不断完善。计划经济和市场经济在生产资料的所有制形式、经济运行机制、调节经济的手段和方式等方面都存在很大区别。这些差异要求政府在任何时期必须坚持职能转变,建立适应市场经济运行机制的政府职能体系。随着我国社会主要矛盾转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,来自社会领域的民生诉求对职能转变的推动力不断增强,尤其对政府公共服务、社会治理、文化建设等领域职能的发展和完善起到了重要推动作用。

第三,政府职能转变所呈现出的渐进性探索式改革,发端于自下而上的社会经济政治关键事件和自上而下的国家战略发展目标,酝酿于试点区域由开放政策激发的社会经济活动与传统管理方式的建设性冲突,成熟于对试点经验的充分论证和应用推广,固化于国家行政机关的机构改革与职能再定位,始终坚持和体现着稳定与和谐的主体精神。

制度变迁具有两种形式,来自于制度不均衡引发的自下而上的诱致性变迁,以及来自制度顶层设计需要的自上而下的强制性变迁。一方面,社会经济政治环境的发展变化对政府职能提出了新的要求,推动了政府职能的不断调整和变化。特别是一系列发端于社会基层的事件,如小岗村事件和SARS疫情的爆发等,自下而上地引发了政府职能的调整。另一方面,马克思主义经典理论虽然揭示了科学社会主义的基本原则,但并未规定社会主义社会的具体制度和方案。这意味着,我国需要通过顶层设计完善社会主义社会制度,这是一种自上而下的变革。无论是自下而上,还是自上而下的政府职能转变,都呈现出渐进性特征。改革会带来不稳定因素,在未充分了解改革引发的后果时贸然进行大范围改革,或者改革步伐迈得太大,容易给社会带来负面影响,如1988年的价格闯关。因此,政府职能转变需要以渐进方式推行,以保证社会的稳定,防止改革的反复。在改革实践中,政府通过建设特区等方式,以局部试点的形式让实践先行,“摸着石头过河”,在一定范围内对现有职能进行突破,形成实践经验,并在充分论证成功与失败经验的基础上扩大试点范围,最终在确保改革效果的前提下,在制度层面通过立法及政府机构改革的形式固化转变的职能。

第四,政府职能转变的过程性结果,是通过阶段性重置行政系统的功能,持续优化社会活动,经济活动与行政环境之间的良性互动关系,不断探索社会,经济与行政的“合法性”边界,注重充分发挥各领域主体的制度性“原生”活力,以保障社会整体发展节奏与运行效率为基本要求,将反馈性的有效经验凝练为中国特色社会主义治理模式的构成元素。

职能转变是政府通过动态调整适应国家和社会发展需要的过程,其本质是政府、市场和社会三元主体间边界的确定和关系结构的塑造,具有明显的阶段性特征。三元主体之间的边界体现为各自的职责范围,即应该管什么,不该管什么的问题。改革开放初期,政府承担了很多不应该,也承担不起的职责,一方面给政府增加了负担,另一方面抑制了市场和社会活力。职能转变的过程,是基于在尊重客观规律的原则上,不断厘清三元主体之间边界的过程,让三元主体充分发挥自身对经济和社会发展的积极作用。政府、市场和社会的关系结构体现为如何通过结构塑造形成三元主体间的良性互动关系。政府和市场都存在失灵,单一的政府调控或者市场调节机制都无法有效推动经济和社会长期稳定的发展,需要通过调整二者的关系结构,使二者发挥作用的运行机制得到有机结合,同时发挥社会主体的积极作用,共同服务于经济和社会发展,保障社会整体发展节奏与运行效率。改革开放40年来,伴随着不断的创新和探索,我国经历了深刻的经济体制变革和社会结构巨变,取得了非凡的成就,积攒了宝贵的经验。逐步走出一条中国特色社会主义社会治理道路,形成国家治理的“中国模式”,为“人类命运共同体”价值观的塑造贡献了中国智慧,为其他国家,特别是发展中国家的现代化之路提供了可借鉴的发展模式。