中国生态补偿40年:政策演进与理论逻辑

李国平,刘生胜

(西安交通大学经济与金融学院,陕西西安710061)

1978年改革开放以来,中国的生态补偿经历了其作为环境保护附属政策的初设阶段、从环境保护政策中分离出来的形成阶段,以及由分项政策和综合政策组合的完善阶段。在理论层面,中国生态补偿40年是以生态环境的两个外部性问题为主线,以生态环境保护对象的产权界定、生态环境保护的主体界定,以及生态环境保护主体和生态环境保护对象之间的产权保护关系为核心内容展开。回顾其演进历史,中国生态补偿政策的初始阶段以生态环境价值的负外部性治理为主要目标,生态环境价值的正外部性内部化要求居于附属地位。然而在中国改革开放的深入发展过程中,国家以资源环境为巨大代价实现了经济的持续高速增长,物质资本高速增长的同时出现自然资本的超速减少,自然资本的减少一度已经触摸到生态环境承载力的底线,这使中国物质资本的增长形成瓶颈,在这样的背景下,作为以保护和增加自然资本为目标的生态补偿进入了新的发展历程。本文以正外部性内部化理论和产权理论为依据,通过对中央政府有关生态补偿法律法规文件的梳理,考察我国生态补偿逻辑演进的历程和阶段性变化。

一、初始阶段(1978—2004年):生态补偿依附于环境管制

如何处理经济快速增长与资源环境的掠夺式消耗之间的尖锐矛盾,中国政府在改革开放之初,就将治理环境污染和环境破坏的环境保护置于国家战略的高度,并逐步将正外部性内部化的生态补偿作为环境保护的一个重要方面。生态补偿成为中国环境保护政策框架中的附属部分。

1978—2004年我国经济迎来了前所未有的持续快速增长,在工业化、现代化、城市化的高速发展过程中,资源掠夺式利用问题、环境严重污染和环境损害问题逐渐成为经济社会发展过程中的伴生现象。大气污染、水质污染、固体废弃物污染、土地污染等各种环境问题在我国工业化初中期集中显现,国家采取污染者治理、破坏者恢复的环境管制原则,由中央政府到地方政府制定相对完善的环境法律法规体系并加以贯彻执行。

(一)生态补偿是中国环境保护政策的重要内容

我国的环境保护在20世纪70年代初已受到重视,1973年国务院批转国家计划委员会《关于全国环境保护会议情况的报告》的批文中提出:经济发展和环境保护同时并进、协调发展。1983年第二次全国环境保护会议提出:“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展,实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。”[1]这里的三同步和三统一原则较早体现出我国经济发展由“先污染后治理”的传统发展模式转向在经济建设的同时进行环境污染治理和生态环境保护效益补偿的转型诉求。具体在工业化和城市化建设中,环境建设不仅要求对环境污染和环境破坏进行同步治理,而且要求对生态环境进行事前保护和建设。由此形成预防为主、防治结合,谁污染谁治理和强化环境管理的三大政策,并具体体现为三同时制度、环境影响评价制度、排污收费制度、城市环境综合整治定量考核制度、环境目标责任制度、排污申报登记和排污许可证制度、限期治理制度和污染集中控制制度等构成的政策体系[2]。1989年颁布的《环境保护法》将“三同步和三统一”的原则赋予了上位法的地位。该法第四条规定:“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划。国家采取有利于环境保护的经济技术政策和措施,使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”第一章第八条规定:“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人,由人民政府给予奖励。生态环境保护效益的补偿已在《环境保护法》中初步规定。”

相对而言,这一时期我国关于环境污染和环境破坏治理的环境政策已形成较完整的制度体系。同一时期出台的相关法律包括《森林法》《矿产资源法》《草原法》《水法》《矿山地质环境专项资金》等重要资源领域保护方面的法律,初步构成了一个依附于环境保护法律制度的生态补偿制度雏形,直接规定生态效益补偿的法律规章偏少,处于较次要的位置,见表1。

表1 中国生态补偿法制建设初设阶段(1978—2004年)的政策演进

从表1可见,这一时期我国生态补偿主要涉及森林、草原、流域和水资源、矿产资源开发等重点领域,初步建立了水资源的有偿使用制度。提出对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人给予奖励,但并未提出奖励标准;提出国家设立森林生态效益补偿基金,但规定该基金用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理;提出在草原禁牧、休牧、轮牧区,国家对实行舍饲圈养的给予粮食和资金补助,但并未提出补偿标准。上述重要法规对生态补偿的条文显示:这一时期的生态补偿仍然局限在生态环境保护的直接生产成本或生态建设成本的层面,对生态保护发展机会成本的补偿没有涉及,对生态保护效益的补偿本质上并未触及。

以这一时期生态建设受到高度重视的森林为例。虽然我国《森林法》几经改进,但仍然不是以森林生态效益内部化为依据的生态补偿制度。1979年全国人大常委会通过《森林法(试行)》确立以森林资源开发和保护为主的森林保护原则,但该原则以森林资源利用与森林保护为目标,与以森林生态系统保护和森林生态系统功能价值补偿的价值取向距离较远,对于森林生态补偿的森林生态环境产权界定和森林生态系统功能价值几乎没有涉及。1984年全国人大常委会通过《森林法》、1998年九届全国人大常委会第二次会议对《森林法》进行重要修改,都对生态补偿的内容进行了补充。比如,第8条第二款中规定:“国家设立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用,不得挪作他用。”第15条规定:一些林木、林地的使用权可以合法转让、作价入股;但同时规定,严禁将林地改作非林地。该法第18条限制各单位和个人征用、占用林地,并对上述行为规定了比较严格的审批程序。第3条第一款规定:“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地,个人所有的林木和使用的林地,由县级以上地方人民政府登记造册,发放证书,确认所有权或者使用权。”第3条第2款规定:“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益,受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。”第7条规定:“任何单位和个人不得侵犯承包造林的集体和个人依法享有的林木所有权和其他合法权益。”经过修改的《森林法》提出的生态效益补偿基金因含义不清、用途局限而难以名符其实,对林地使用权、林木所有权的确权规定缺乏实质意义,只能靠中央政府推动森林生态建设和实施森林保护[3]。

(二)生态补偿的标志性工程:三北防护林体系建设成就

在我国森林生态补偿法律逐步完善的背景下,1992年国务院提出“要建立林价制度和森林生态效益补偿制度,实行森林资源有偿使用”,2004年森林生态效益补偿基金正式设立,标志着我国在森林领域的生态补偿制度的确立,一系列大规模生态建设工程,包括防护林体系建设、水土流失治理、荒漠化防治、退耕还林还草、天然林保护、退牧还草、“三江源”生态保护等生态补偿工程在地方和国家层面实施。

作为国家层面生态补偿重要工作的生态屏障建设的标志性工程,三北防护林体系建设工程成就举世瞩目。三北地区沙化土地总面积148万平方千米,占全国沙化土地的85%;水土流失面积240万平方千米,占全国的67%,同时黄土高原45万平方千米的水土流失面积基本上分布在此地区。为解决三北地区生态恶化问题,中国政府从1978年开始实施“防护林体系”建设工程,从1978年到2050年,分三个阶段、八期工程进行,规划造林5.34亿亩[4]。以工程四期林业投资额为例,由2001年的129 432万元增加至2010年的494 736万元,2010年的投资额是2001年的近4倍;与此同时,造林面积由2001年的1 031 858公顷增加至2010年的1 856 480公顷,2010年的造林面积是2001年的近2倍[注]数据来源于中国三北防护林体系建设网。。

通过三北防护林体系建设工程的持续投入和生态补偿,三北防护林体系建设工程构筑起了以林草植被为主体的我国北方国土生态安全体系。主要成就包括:(1)保护和恢复沙化、盐碱化严重的草原、牧场1 000多万公顷。其中,陕、甘、宁、蒙、晋、冀6省(区)率先实现了由“沙逼人退”向“人逼沙退”的历史性转变,毛乌素、科尔沁两大沙地实现了根本性好转。(2)治理水土流失面积20多万平方千米,黄土高原40%的水土流失面积得到初步控制,土壤侵蚀模数大幅度下降,年入黄泥沙减少3亿多吨。(3)营造农田防护林223万公顷,使三北地区57%的农田实现了林网化,保护农田1 756万公顷。(4)经过1978—2010年30多年分四期的三北防护林体系建设,三北防护林体系工程取得了重大阶段性成果,该区森林覆盖率由5.05%提高到10.51%。未来该项工程还将继续实施,根据《国务院办公厅关于进一步推进三北防护林体系建设的意见》和三北防护林体系建设总体规划,通过第二阶段五期工程建设期(2011—2020年),到2020年,三北地区森林覆盖率将达到12%,沙化土地扩展趋势得到基本遏制,水土流失得到有效控制,将建成一批区域性防护林体系;到2050年,三北地区的森林覆盖率将由1977年的5.05%提高到14.95%[5]。

回顾1978—2004年我国生态补偿的初始阶段,可以发现,这一时期的生态补偿主要是扼制日益严重的自然资源减少、环境恶化趋势,依靠中央政府的专项资金实施跨区域的重大生态环境保护工程,中央政府代表生态环境保护受益者行使生态环境保护效益补偿,但由于生态补偿对象的公共产品属性和外部性属性,生态环境保护受益者的中央政府代表补偿无论在量上还是质上都未能贯彻受益者补偿原则。

二、形成阶段(2005—2011年):以“受益者补偿”为指导原则

中国生态补偿法制建设的初设阶段在森林生态补偿方面取得了重要成就。但这一阶段生态补偿以中央政府为唯一补偿主体购买或补偿森林生态效益,并未真正贯彻谁受益谁补偿的要求。除森林领域外的其他重要领域尚未建立生态保护效益基金制度。包括森林在内的各个重要领域都未能按照“受益者补偿”的理念来构建法律规章体系。

与此不同,中国生态补偿法制建设的形成阶段是以“受益者补偿”为特征的。2005年党的十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出,按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则,加快建立生态补偿机制。国家发展改革委员会根据“十一五”规划纲要要求组织编制《全国主体功能区规划》,指导地方编制省级功能区规划,为建立生态补偿机制提供空间布局框架和制度基础。中国第十一届全国人大四次会议审议通过的“十二五”规划纲要进一步对建立生态补偿机制问题作了专门阐述,要求研究设立国家生态补偿专项资金,推行资源型企业可持续发展准备金制度,加快制定实施生态补偿条例。2010年国务院决定将研究制定生态补偿条例列入立法计划,发展改革委员会与有关部门起草了《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》征求意见稿和《生态补偿条例》草稿,提出中央森林生态效益补偿基金制度、重点生态功能区转移支付制度、矿山环境治理和生态恢复责任制度,初步形成了生态补偿法规的大体框架,见表2。

表2 中国生态补偿法制建设形成阶段(2005—2011年)的政策演进

这一时期以“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则来指导建立生态补偿机制。提出限制开发区和禁止开发区,把增强生态产品生产能力作为首要任务,对禁限重点生态功能区主要支持其保护和修复生态环境;提出建立自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水环境保护等重点领域生态补偿标准体系,但没有对其标准进行界定;提出将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度,明确水土保持补偿费用于水土流失预防和治理,问题是水土保持补偿费仅仅是对环境破坏的预防和治理;提出设立国家生态补偿专项资金,推行资源型企业可持续发展准备金制度,但未对准备金的标准进行规定;中央财政森林生态效益补偿基金管理办法虽然提出了森林生态效益补偿标准,然而该标准并不完全符合生态补偿的定义。尽管这一时期的法规还存在以上种种问题,但不影响其在我国矿产资源开采、森林、草原、水土保持、国家重点生态功能区等重点领域形成生态补偿制度的基本框架。

(一)建立中央森林生态效益补偿基金制度

按照《森林法》的有关规定,财政部、林业局先后出台《国家级公益林区划界定办法》(2009)和《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》(财农〔2007〕7号),在森林领域率先开展生态补偿,对森林生态补偿的依据、来源、对象、标准和考核机制加以规定。首先,《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》(财农〔2007〕7号)总则第一条对森林生态补偿的依据和来源加以规定:为保护公益林资源,维护生态安全,根据《中华人民共和国森林法》和中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》(中发〔2003〕9号),各级政府按照事权划分建立森林生态效益补偿基金,中央财政安排专项资金建立中央财政森林生态效益补偿基金。这一规定将中国生态补偿法制建设初设阶段的生态补偿主体由单一的中央政府扩展为各级政府,拓宽了生态补偿资金的来源渠道。其次,该办法第二条确定了森林生态补偿的对象是重点公益林的营造、抚育、保护和管理。这里考虑的是生态环境保护成本,不涉及发展机会成本。再次,该办法第二章第四条规定了森林生态补偿的标准、生态补偿资金的使用原则和分配比例,将森林生态补偿受偿者主体界定为国家、集体和个人,并明确规定:“中央财政补偿基金平均标准为每年每亩5元,其中4.75元用于国有林业单位、集体和个人的管护等开支;0.25元由省级财政部门列支,用于省级林业主管部门组织开展的重点公益林管护情况检查验收、跨重点公益林区域开设防火隔离带等森林火灾预防、以及维护林区道路的开支。”这里的森林生态补偿标准偏低,远低于生态保护成本,未考虑发展机会成本,更未考虑建设森林的生态服务价值。最后,该办法第四章第十八条规定完善了原有的森林生态补偿的考核机制:凡违反重点公益林管理规定,或因管护不善造成重点公益林破坏及生态功能持续下降的,省级林业主管部门应按照有关规定对责任单位采取适当处罚措施。但这里的考核机制仅是原则性规定,考核指标、考核办法以及激励机制都没有明确规定[6]。

(二)建立草原生态补偿制度

早在1985年第六届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《中华人民共和国草原法》中,就提出对保护、管理和建设草原、发展草原畜牧业等方面成绩显著的单位或者个人,由各级人民政府给予精神的或者物质的奖励。但这时提到的奖励还不符合严格意义的生态补偿。2002年中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订的《中华人民共和国草原法》,提出在农区、半农半牧区和有条件的牧区实行牲畜圈养。草原承包经营者应当按照饲养牲畜的种类和数量,调剂、储备饲草饲料,采用青贮和饲草饲料加工等新技术,逐步改变依赖天然草地放牧的生产方式。在草原禁牧、休牧、轮牧区,国家对实行舍饲圈养的给予粮食和资金补助,这里将草原与牲畜的关系、保护草原的机会成本作为生态环境保护补偿的依据,进而决定其补偿标准和奖励根据。2011年财政部会同农业部出台草原生态保护奖励补助政策,对禁牧草原按每亩每年6元的标准给予补助,对落实草畜平衡制度的草场按每亩每年1.5元的标准给予奖励,同时对人工种草良种和牧民生产资料给予补贴,对草原生态改善效果明显的地方给予绩效奖励,初步建立由补偿对象、补偿标准、激励手段构成的不完善的草原生态补偿制度。这里的不完善表现在针对保护草原的机会成本的补偿标准偏低,没有考虑保护草原生态环境带来的生态服务价值的补偿。截至2012年年底,草原禁牧补助实施面积达12.3亿亩,享受草畜平衡奖励的草原面积达26亿亩[7]。

(三)建立重点生态功能区转移支付制度

适应中国生态补偿空间布局的需要,2010年全国主体功能区规划颁布。作为配套政策的国家重点生态功能区转移支付制度,旨在对国家重点生态功能区转移支付的依据、范围、标准和考核机制等进行规定。2009年财政部出台的《国家重点生态功能区转移支付(试点)办法》提出国家重点生态功能区转移支付的奖惩机制:对生态环境保护较好和重点民生领域保障力度较大的地区给予适当奖励;对因非不可抗拒因素导致生态环境状况恶化以及公共服务水平相对下降的地区,采取扣减转移支付等措施。同时对奖惩的准则、方法和考核体系加以规定[8]。但该(试点)办法未对国家重点生态功能区转移支付的依据、范围、标准等进行规定。2011年颁布的《国家重点生态功能区转移支付办法》(财预〔2011〕428号)对国家重点生态功能区转移支付的目标和资金来源加以规定:“为维护国家生态安全,引导地方政府加强生态环境保护力度,提高国家重点生态功能区所在地政府基本公共服务保障能力,促进经济社会可持续发展,中央财政在均衡性转移支付项下设立国家重点生态功能区转移支付。”[9]同时具体规定了财政转移支付的资金分配范围、方法和标准。资金分配范围包括:青海三江源自然保护区、南水北调中线水源地保护区、海南国际旅游岛中部山区生态保护核心区等国家重点生态功能区;《全国主体功能区规划》中限制开发区域(重点生态功能区)和禁止开发区域;生态环境保护较好的省区。资金分配方法为:“某省(区、市)国家重点生态功能区转移支付应补助数=∑该省(区、市)纳入转移支付范围的市县政府标准财政收支缺口×补助系数+纳入转移支付范围的市县政府生态环境保护特殊支出+禁止开发区补助+省级引导性补助。”最后,该办法对国家重点生态功能区转移支付的考核指标、考核方式、考核结果的奖惩机制加以规定:财政部委托相关部门,对享受该项转移支付市县的生态环境质量,采取定期普查、年度抽查以及专项检查相结合的方式,对国家重点生态功能区转移支付按县进行绩效评估,评估的县域生态环境指标(EI)根据不同类型的生态功能区特点设置,主要包括自然生态指标和环境状况指标两部分,采用综合指数法,对每个市县生态环境年际变化量进行评价。考核结果成为下一年度财政转移支付规模的激励约束依据[9]。

国家重点生态功能区转移支付自2008年实施以来,中央财政不断加大国家重点生态功能区转移支付力度,稳步有序扩大转移支付范围,转移支付范围覆盖国家重点生态功能区、三江源生态功能区等466个县(市)和国家森林公园、自然保护区等1 367个禁止开发区[1]。但实施中各区域普遍出现转移支付资金用于基本公共服务而非生态环境保护的问题,加之中央和地方的《国家重点生态功能区转移支付办法》都存在保护生态环境和提高民生的双重目标与绩效考核指标体系不匹配的问题,造成国家重点生态功能区转移支付的生态环境保护目标不能很好地实现。难以弥补重点领域如湿地、荒漠、海洋、耕地、土壤等单项生态补偿的缺失。

(四)形成矿山环境治理和生态恢复责任制度

1986年第六届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《中华人民共和国矿产资源法》第一章第五条虽然规定了开采矿产资源必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费,但没有明确其征收依据。直到1996年第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议《关于修改<中华人民共和国矿产资源法>的决定》第一次修正和2009年第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》第二次修正,修订后的《矿产资源法》第一章第五条对开采矿产资源明确了征收资源税和资源补偿费的依据:国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度,开采矿产资源,必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。同时规定了矿产资源开采的有偿使用制度,并且在第三十二条规定生态环境恢复制度和损害赔偿制度:“开采矿产资源,应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的,矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的,应当负责赔偿,并采取必要的补救措施。”

关于开采矿产资源的生态补偿资金来源,财政部《国土资源部关于将矿产资源专项收入统筹安排使用的通知》(财建〔2010〕925号)规定:“矿产资源专项收入是指中央分成(收取)的矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费和探矿权采矿权价款收入”“矿产资源专项收入可以用于矿山地质环境恢复治理的支出”[11],即由国家设立矿山地质环境专项资金,支持地方开展历史遗留和矿业权人灭失矿山的地质环境治理。2006年财政部与国土资源部、原环保总局出台了《建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》,要求按矿产品销售收入的一定比例,提取矿山环境治理和生态恢复保证金。该意见还对生态恢复保证金的征收依据和补偿标准等做出规定,提出“从2006年起要逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制。按照基本恢复矿山环境和生态功能的原则,提出矿山环境治理和生态恢复目标及要求。地方国土资源、环境保护行政主管部门应当督促新建和已投产矿山企业根据上述要求,制订矿山生态环境保护和综合治理方案,并提出达到矿山环境治理及生态恢复目标的具体措施。在此基础上,地方国土资源、环境保护行政主管部门要会同财政部门依据新矿山设计年限或已服役矿山的剩余寿命,以及环境治理和生态恢复所需要的费用等因素,确定按矿产品销售收入的一定比例,由矿山企业分年预提矿山环境治理恢复保证金,并列入成本”[12]。

此外,《矿山地质环境保护规定》(2009年国土资源部令第44号)中规定了矿山地质环境治理恢复保证金标准:采矿权人应当依照国家有关规定,缴存矿山地质环境治理恢复保证金,其缴存数额,不得低于矿山地质环境治理恢复所需费用。并对开发矿产资源的生态环境修复加以严格规定:已建和在建矿山,采矿权人应当依照本规定编制矿山地质环境保护与治理恢复方案,报原采矿许可证审批机关批准,并缴存矿山地质环境治理恢复保证金[13]。至此,已经建立起实现探矿权与采矿权有偿取得的资源税和资源补偿费,以及矿山地质环境治理恢复保证金的矿山生态环境保护补偿制度。

(五)探索建立水资源和水土保持生态补偿机制

与矿产资源永续利用的制度安排类似,水资源和水土保持亦需建立其有偿使用制度和生态补偿制度。《中华人民共和国水法》(2009年修正)第一章第七条规定:国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。水资源的有偿使用制度是水资源使用收费的依据,该法第五章第四十八条规定:直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人,应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定,向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证,并缴纳水资源费,取得取水权。该法第四十九条还提出了按量收费、鼓励节约用水和超额用水的阶梯价格收费规定:用水实行计量收费和超定额累进加价制度。这里水资源的有偿使用制度设计既考虑了水资源的稀缺性,又考虑了水资源的禀赋条件和承载能力,还考虑了供水地和取水地的经济社会发展水平,这一制度为水资源的源头包括江河、湖泊等的生态环境保护提供了激励机制。

此外,国家还提出建立水土保持的生态补偿制度。2010年第十一届全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国水土保持法》(修订)提出多渠道筹集资金,将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度,加强江河源头区、饮用水水源保护区和水源涵养区水土流失的预防和治理工作,在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动,损坏水土保持设施、地貌植被,不能恢复原有水土保持功能的,应当缴纳水土保持补偿费,专项用于水土流失预防和治理。专项水土流失预防和治理由水行政主管部门负责组织实施。显然,这里水土保持补偿费的收取依据是负外部性内部化。水土保持补偿费的收取使用管理办法由国务院财政部门、国务院价格主管部门会同国务院水行政主管部门制定。上述这些规定表明,水资源和水土保持的保护制度主要局限在有偿使用制度范围。

总体来说,这一时期中国生态补偿的主要特征是贯彻受益者补偿原则,开始考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的补偿。落实在森林、草原、重点生态功能区、矿山、水资源和水土保持等重点领域的补偿水平和补偿程度存在明显差异,大多数重点领域的生态环境保护补偿与自然资源的有偿使用制度密切联系。虽然自然资源的生态环境保护补偿以自然资源的有偿使用制度为前提,但二者并不能划等号,自然资源的有偿使用制度约束人们节约使用自然资源,有偿取得自然资源,进而诱导人们保护自然资源。自然资源的生态环境保护补偿要求将生态系统功能价值的外部性内部化,不仅要补偿生态保护成本与发展机会成本,还要对生态服务价值进行购买或有偿使用,也就是对生态服务付费、环境服务付费(PES)。显然这一时期的生态补偿还难以做到严格意义上的生态补偿,并且存在重要区域生态补偿未能全覆盖等问题,由此形成这一时期独特的体现中国国情的生态补偿体制架构。

三、完善阶段(2012年以来):建立健全生态保护补偿制度

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局,建立生态补偿制度,通过生态补偿明确界定生态保护者与受益者的权利义务、通过生态补偿实施空间保护战略、促进发达地区与欠发达地区、不同分层的社会群体共享改革发展成果,对于推动生态文明建设、促进人与自然和谐发展具有划时代意义。国内外学术界对生态补偿有长期深入的讨论,但存在一定的分歧。党的十八大报告把生态补偿界定为使生态保护效益外部性内部化的公共制度安排:在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上,采取财政转移支付或市场交易等方式,对生态保护者给予合理补偿。根据这个界定,党的十八大报告提出要建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。

在这样的背景下,2014年《中华人民共和国环境保护法》(修订)第三章第三十一条规定:国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金,确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。围绕建立、健全生态保护补偿制度,国家出台系列有关生态环境保护和生态补偿的政策法规,进一步调整生态补偿的原则和目标,完善生态补偿的对象、标准、主体和手段,探索如何改革生态补偿的体制机制,使得我国分项政策和综合政策组合的生态补偿政策体系逐步到位。由表3所示的政策演进可见,党的十八大以来,生态补偿的重点领域得到全覆盖。在原有重点领域的基础上,增加了海洋和野生动物等重点领域,生态补偿的体制机制改革方面除了河长制和国家公园体制的探索外,深层次的生态补偿制度改革构想正在实施。

表3 中国生态补偿法制建设完善阶段(十八大以来)的政策演进

(一)健全林业生态效益补偿制度

如前所述,《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》(2007)已在森林领域开展生态补偿,对森林生态补偿的依据、对象、标准和考核机制加以规定,但是,该办法在森林生态补偿标准、补偿对象和补偿范围等方面还存在缺陷。《中央财政林业补助资金管理办法》(2014)调整了林业生态效益补偿标准,包括国有的国家级公益林平均补偿标准(每年每亩5元)、集体和个人所有的国家级公益林补偿标准(每年每亩15元),从而大幅度地提高了森林生态补偿标准,开始用生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值来综合考虑森林生态补偿的水平。另外,该办法首次提出了林业补贴标准,包括林木良种培育补贴标准即良种繁育补贴和林木良种苗木培育补贴标准,造林补贴标准包括造林直接补贴和间接费用补贴标准以及森林抚育补贴标准。森林抚育补贴标准为平均每亩100元;天然林资源保护工程二期实施范围内的国有森林抚育补贴标准为平均每亩120元[14]。这体现了森林生态保护效益补偿水平由不充分补偿向充分补偿的方向转变。最后,在2018年出台的《国家林业和草原局关于进一步放活集体林经营权的意见》中提出:推行集体林地所有权、承包权、经营权的三权分置运行机制,落实所有权,稳定承包权,放活经营权,充分发挥“三权”的功能和整体效用。这一林权改革成为林业生态保护效益补偿制度完善的基础。

(二)建立流域生态保护补偿机制

流域生态保护在《水法》中已有初步规定。流域作为人类社会文明的发源地,是提供人类可使用淡水资源的最大来源。流域上游作为生态服务价值的供给方,为保护水生态环境和保证水质,需要付出高昂的生态保护成本,而流域下游作为生态服务价值的需求方,在无偿享有供给方提供的良好生态服务的同时不断发展社会经济,缺乏生态服务付费意识,支付意愿明显偏低,这必然导致对流域生态系统的恢复和补偿不足,进而造成生态退化、水质恶劣,导致流域生态服务提供和使用过程中的“公地悲剧”。要解决流域生态服务供给与使用、流域生态保护与社会经济发展的矛盾,就必须建立流域上下游间生态环境保护成本与生态效益及区域利益的协调问题。

对流域生态保护补偿机制的建立主要体现在跨区域的流域水资源配置而产生的生态保护效益补偿的文件中。国务院2013年批复的《丹江口库区及上游地区对口协作工作方案》体现出受水区对水源区的流域生态保护效益补偿制度安排,南水北调中线工程受水区的北京市、天津市对水源区的湖北、河南、陕西等省开展对口协作,确保到2020年,水源区生态环境持续改善,调水水量水质稳定达标。针对我国境内的所有流域,国家出台了最严格水资源管理制度,严守水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线,特别是严格水域岸线等水生态空间管控,恢复河湖水域岸线生态功能。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推行河长制的意见》给出了河流生态环境保护的机制设计:各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作;对跨行政区域的河湖明晰管理责任,协调上下游、左右岸实行联防联控;对相关部门和下一级河长履职情况进行督导,对目标任务完成情况进行考核,强化激励问责。河长制办公室承担河长制组织实施具体工作,落实河长确定的事项[15]。河长制的目标是加强水土流失预防监督和综合整治,加强水生生物资源养护,提高水生生物多样性,落实最严格水资源管理制度,严守三条红线,推进建立健全水资源和流域生态保护补偿机制。在河长制试点的基础上,2018年财政部发布《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》(财预〔2018〕19号),提出通过统筹一般性转移支付和相关专项转移支付资金,建立激励引导机制,鼓励相关省(市)建立省内流域上下游之间、不同主体功能区之间的生态补偿机制,在有条件的地区推动开展省(市)际间流域上下游生态补偿试点,建立相邻省份及省内长江流域生态补偿与保护的长效机制。这为我国其他流域的生态补偿与保护的长效机制建立指明了方向。

(三)建立健全海洋生态保护补偿制度

建立海洋生态保护补偿制度的规定来源于2017年《中华人民共和国海洋环境保护法》。该法早在1982年由第五届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过,后经历了1999年第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议修订、2013年第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修正、2016年第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议修正,这几次修正都没有提出建立海洋生态保护补偿制度。2017年第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《中华人民共和国海洋环境保护法》明确提出国家建立健全海洋生态保护补偿制度。该法在第一章总则第三条规定:国家在重点海洋生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等海域划定生态保护红线,实行严格保护。第三章第二十条规定,国务院和沿海地方各级人民政府应当采取有效措施,保护红树林、珊瑚礁、滨海湿地、海岛、海湾、入海河口、重要渔业水域等具有典型性、代表性的海洋生态系统,珍稀、濒危海洋生物的天然集中分布区,具有重要经济价值的海洋生物生存区域及有重大科学文化价值的海洋自然历史遗迹和自然景观。规定对具有重要经济、社会价值的已遭到破坏的海洋生态,应当进行整治和恢复。通过建立海洋保护区和海洋特别保护区,对海洋环境进行保护,对海洋生态系统进行维护,逐步建立海洋生态保护效益补偿制度。

(四)建立国家公园体制

在党的十八大将生态文明建设纳入国家“五位一体”总体布局的历史背景下,党的十八届三中全会提出建立“国家公园”体制这一生态补偿与环境保护制度建设的重要举措,《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》(2015年)明确提出:建立国家公园体制,实行分级、统一管理,保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性[16]。

经过40年高强度的国土开发、高速的经济增长和人类活动的加剧,我国生态系统承受着巨大的压力,受到较严重的破坏,有的触摸到甚至突破了“安全最小标准”的底线。遏制我国生态环境破坏的态势,需要立足于我国具有上位法制约的国土空间规划中的禁限开发区,按照规划确定的目的实行严格保护。在禁止开发区,生态环境的保护是唯一的目的。必须对禁限开发区遭到破坏的生态环境进行修复和建设,以恢复生态系统的原真性与完整性。只有在坚持保护第一的条件下,才有可能恢复国家和地区生态系统的功能价值和整体水平,破解边修复边破坏和边建设边恶化的难题。

建立国家公园体制要完成禁限开发区生态系统的保护任务,包含两层意思。其一是对现有生态系统的严格保护,使其不再被人类活动所破坏而遭到进一步的亏损。最严格的保护是指人类在大自然面前不作为,即使是观光欣赏也要以不影响生态系统的原真性和完整性为原则。其二是对生态系统的修复和建设所改善的生态环境实施严格保护。基于安全最小标准的要求,通过生态建设活动使生态系统得以修复性的改善,最终使生态系统接近其原貌,只有生态系统的存量价值得到恢复,生态系统价值的增量才有意义。因此,国家公园体制不仅要解决我国区域生态系统长期以来主管部门多头管理和重叠管理的碎片化弊端,克服国有自然资源资产所有者权益不到位的问题,实现国家公园范围内自然资源资产管理和国土空间用途管制“两个统一行使”,而且要探索和建立生态环境保护效益的充分补偿难题。从事生态环境保护与建设,应当与从事其它行业一样,生态保护效益的提供者要得到超过成本的剩余,一般是正常利润,这样就有激励生态保护效益提供者的诱因,按照这一标准对禁限开发区进行综合管理和生态补偿。

2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》,该方案从指导思想、基本原则、主要目标三个方面阐释了建立国家公园体制的总体要求,在对国家公园概念明确界定的基础上,提出建立统一事权的中央与地方分级管理体制,完善自然生态系统保护制度。2018年经国务院批准的《三江源国家公园总体规划》(发改社会〔2018〕64号)的总目标和基本原则体现了自然资源资产产权归属更加明确、统一和规范的管理体制。其总目标是:山水林田湖草生态系统得到严格保护,满足生态系统保护第一要求的体制机制创新取得重大进展,建立有效行使自然资源资产所有权和监管权的国家公园管理体系。基本原则有四条:一是创新生态保护的体制机制,解决三江源生态保护管理“各自为政”的传统管理体制,构建自然资源产权归属清晰、生态保护主体权责明确、政府监管有效的生态保护管理体制。二是坚持生态保护优先,维护良好生态环境,保障生态系统功能价值公益性的代际公平。顺应生态系统自然变动规律,加大对山水林田湖草的系统保护和修复,实现自然生态系统的完整性和原真性。三是统筹各类空间性规划,着力处理好国家公园与园区内各类保护分区的关系,优化分区功能布局,确定各分区功能定位和管控保育目标,落实交叉重复的多规合一。四是明确三江源国家公园中央事权属性,发挥各级政府在国家公园建设中的主导作用,有序引导社会公众参与,形成多渠道的生态保护补偿机制[17]。

(五)生态补偿的效果与生态补偿深化改革设计

40年来我国生态补偿取得了显著成效,以我国生态补偿的一个重点领域——森林资源变动为例,我国森林资源随着生态补偿的实施而增长。根据世界银行数据库的相关数据,1990—2015年,世界森林覆盖率由31.801%下降至30.825%,而同一时期我国大力开展与森林有关的生态补偿,出现了大量的修复植被和新增植被,森林覆盖率由16.738%上升至22.189%,这从一个侧面反映出我国生态补偿的效果。40年来,我国在国家重点生态功能区转移支付、森林生态效益补偿、草原生态保护补助奖励、流域上下游横向生态补偿、矿山资源治理和生态恢复保证金制度等方面形成了比较完善的制度,湿地、荒漠、海洋、耕地和土壤等生态补偿正在开展试点探索。国际上与生态补偿类似的概念包括生态服务付费或环境服务付费(PES)在我国生态补偿实践中得到应用。在政府代表受益者提供补偿的引导下,作为促进个人或集体的自然资源管理决策与社会利益相一致的广义生态服务付费,以及限于生态服务使用者和提供者基于双方协议进行自愿交易的狭义生态服务付费逐渐被大众接受。

在肯定我国生态补偿成效的同时,也要看到我国生态补偿的体制机制还存在一些亟待解决的问题。比如,补偿水平与经济社会发展不相适应,采取政府主体的转移支付模式,社会参与、市场化、多元化的补偿机制有待建立。按照国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》(国办发〔2016〕31号)提出的生态补偿机制健全的总体要求和基本原则,依据产权理论和外部性内部化理论,达到十九大报告提出的“要建立市场化、多元化生态补偿机制”目标,还需要努力做到:第一,建立健全生态保护效益充分补偿的多种机制。加大政府转移支付力度,但不限于政府转移支付。政府可以代表受益者提供补偿,但难以实现充分补偿。鼓励广义生态服务付费和狭义生态服务付费的生态保护效益补偿方式,发展非政府组织等代表受益者提供补偿的方式。第二,健全自然资源资产产权制度。继续推动自然资源产权制度改革,以不动产统一登记为基础开展自然资源统一确权登记试点[18]。建立健全地区间和流域间用水权、排污权、碳排放权的初始分配制度,有偿使用制度和市场交易制度,深入推进林区产权改革,进一步放活集体林经营权,推行集体林地所有权、承包权、经营权的三权分置运行机制,落实所有权,稳定承包权,放活经营权[19],落实“三权”的生态保护补偿效益,为多元化的生态保护效益补偿机制奠定产权基础。第三,建立生态产品市场交易与生态保护补偿协同推进生态环境保护的新机制。生态产品市场交易呼唤健全的生态保护市场体系,包括建立统一的绿色产品标准、认证、标识等体系,建立健全反映外部性内部化和代际公平的生态产品价格形成机制,使保护者通过生态产品的市场交易获得生态保护效益的充分补偿。第四,健全国土空间自然资源资产管理体制。修订原有的主体功能区规划,形成陆域海域全覆盖的主体功能区新规划。开展国土空间用途管制特别是自然生态空间用途管制试点。稳步推进国家公园体制试点和推广,出台国家公园体制相关法规体系,建立健全资源环境承载能力监测预警长效机制,完善重点生态功能区产业准入负面清单制度。

总之,我国生态补偿的综合改革要在继续推进自然资源产权制度改革的同时,培育生态产品和生态服务购买的市场体系,解决生态保护补偿不充分的问题。生态保护补偿的底线是从成本角度对自然资源保护者因生态服务价值供给量变化所遭受的净成本的补偿(新增成本减去新增私人效益),货币化后即是自然资源保护者新增的生态环境保护成本与放弃开发利用自然资源所损失的机会成本之和减去自身获得的生态效益。生态保护补偿的上限是从效益角度对自然资源保护者供给的所有社会效益的补偿(新增社会效益减去新增私人效益),货币化后即是生态保护行为外溢的生态服务价值。生态保护补偿的底线和上限构成充分补偿标准的选择空间,并随着经济社会发展水平的变化而变化。在不同发展水平的地区实行差异化补偿,建立国土空间生态补偿的动态调节机制。未来我国生态补偿的改革构想,是在全国范围内各重点生态补偿领域,在自然资产产权确权、产权流转、产权权益实现的条件下,建立中央政府为主导,地方政府、企业、个人和其他社会主体参与,行政管制与市场化交易相结合的多元化生态保护效益补偿的体制机制。