浅析环境人格利益侵害的行政介入

张丽君

（山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266590）

洛克认为，“任何人放弃其自然自由并受制于公民社会的种种限制的唯一的方法，是同其他人协议联合组成为—个共同体。”[1]当人们利益受到侵害时，共同体需要给予其帮助，因此，当人的环境人格利益受到侵害时，行政介入无疑是必须的，而且相对于其他有权主体的介入，其具有不可比拟的优势。

一、环境人格利益侵害行政介入的意义

第一，无论是行政裁决还是行政调解都可以弱化正义双方对抗的情绪。第二，行政主体对其辖区内的环境、文化、经济状况较为熟悉，监测网络和监测站点的设立使其能掌握较为翔实的环境信息，工作人员也多具有相应的专业背景。第三，程序简单、方式灵活的行政介入可以充分考虑双方利益，尤其是在无法可依的情况下能迅速、有效地解决问题。第四，“行政调解与行政裁决……往往不对当事人收费，降低了当事人的成本。”[2]而且行政介入不需另设专门的纠纷解决机构，其只是现行行政主体的法定职责，相对于法院而言，其整体运行成本要小得多，而且兼顾了双方当事人的利益，当事人对处理结果抗拒小，也降低了执行成本，促进了整体社会效益的增加。第五，环境人格利益侵害行政介入对权利法定的要求并不如诉讼程序高，而且无论是行政调解还是行政裁决，无论是依申请还是主动做出，其都是行政主体的职责，必须予以解决，提供良好的环境属于法定职责范畴。因此，环境纠纷不会像诉讼那样，由于缺少请求权基础而予以驳回。而且，行政主体对相关纠纷的解决经验，可以逐渐形成较为稳定的规则和标准，不仅可以解决相似的案件，预防类似纠纷的发生，也可为立法提供宝贵的实践经验。第六，在专业性和技术性强的环境侵权案件中，环境行政鉴定对于案件的结果具有至关重要的作用。尽管我们为了防止受害人负担过重，或采用举证责任倒置或采用因果关系推定等方式，但是无论采用什么方式，只不过是举证责任在原告与被告之间的转移，而不管结果是倾向原告还是被告，总需要有人来承担举证责任，对该主体而言，行政鉴定将对其主张起到决定性的作用。

二、环境人格利益侵害纠纷中的行政调解

（一）行政调解的含义

1.行政调解的主体。学界有种观点认为应将行政调解的主体限定为行政机关，但是这样一种限定使行政调解的主体范畴过于狭窄。人们寻求行政调解来解决纠纷，是出自于对行政权力的敬畏和信任。但是承载了行政权力的行政主体，从行政法理上讲，不仅仅是行政机关，也包括法律、法规授权的组织。也就是说，法律、法规授权的组织在法律、法规授权的范围内也可以进行调解，这不违背行政法理，相反仅将主体限缩为行政机关才是对行政主体的不正确认识。

2.行政调解的范围。这涉及的是可适用行政调解纠纷的性质。学界有学者认为行政调解只能调解民事纠纷，其理由是“‘行政权不可处分’理念的遵循”[3]。但是该理念不具有普适意义，其只是贯穿于行政权刚性授权领域，而不适用于柔性授权或者说行政主体具有有限处分权力的领域。随着社会生活的复杂化，民事纠纷或行政纠纷并不是截然分开，其往往是交错在一起的，行政调解可以综合处理。

3.行政调解的依据。行政调解最重要的依据无疑是法律，当然此处的法律是广义的概念。除此之外，政策、公序良俗等也应是调解依据，毕竟调解是以利益为导向的。

（二）调解协议的效力

通过对行政调解含义的分析我们可以看出，行政调解是建立在政府与公民从对抗的“命令”范式转为合作的“服务”范式的基础之上，其涉及双重的关系：其一是双方当事人的横向关系，这是行政调解的核心关系，最终调解协议的达成必须出自当事人的自愿，行政主体不得强迫；其二是行政主体的引导关系，行政主体通过为当事人提供方案、依据、专业知识等措施来引导当事人自愿达成协议。这两种关系缺一不可，所以我们不能认为行政调解是具体行政行为。曾有观点认为，调解协议具有合同效力，如果当事人反悔，法律应规定可由行政机关向法院申请强制履行。此观点的错误之处在于将行政调解视作具体行政行为、将协议视作具体行政行为确定的义务，但行政调解行为并非具体行政行为，其不具有执行力，并不会对相对人的权利义务产生直接影响。所以，对调解协议不服，不能提起行政诉讼。另外，也不能认为行政调解协议是在双方当事人合意的基础上达成的，调解协议没有任何法律效力，一旦一方不履行，只需提起民事诉讼即可，行政调解是资源浪费。

事实上，调解协议是在当事人自愿的基础之上通过行政主体的调解，促使双方达成。这种协议本质上与民法中的合同并无不同，无非有行政机关的介入，但是行政机关的意志并不会强加给当事人，其体现了平等主体的意思自治，因此该协议的效力与民事合同效力是一样的，一旦一方当事人反悔，对方当事人自可提起民事诉讼，但是这并不意味着行政主体的调解无任何价值，否则行政调解存在的必要性就大打折扣。当事人反悔的结果并非是协议无法律效力，相反，只要双方自愿达成，协议合法就当然有效。只不过，一旦双方对该协议出现不履行的情况，提起的应是民事诉讼，与行政机关无关，其中并不存在行政机关的强制问题，也不存在行政资源浪费的问题。

三、环境人格利益侵害纠纷中的行政裁决

（一）行政裁决的性质

有观点认为，行政裁决是依当事人的请求，环保机关对争执事项的处理，因此，其并非环保机关依法定职责而做出的具体行政行为，而是基于当事人的委托授权，所以当事人可随时中止处理。这种基于避免将行政机关送上被告位置的意图而产生的理论是站不住脚的。事实上，行政裁决是行政主体依法律授权单方做出的、无须当事人同意的、影响当事人权利义务的处理性行政行为，其属于具体行政行为，一旦当事人申请，就应做出裁决，否则就是行政不作为。如果将行政裁决与民事调解混同在一起，行政裁决将丧失任何效力和强制力，也不会有国家权力作为支持。而且，行政裁决是兼具司法性与行政性的行为，例如人证、物证、辩论等引入从而使其与司法机关的审判行为具有一定的相似性。但却并不能因此而认定其为司法行为，这是因为：第一，行政裁决的主体是行政机关；第二，其权威性是来自于行政权力而非司法权威，人们选择行政裁决的原因在于其灵活性、行政主体的专业性和技术性以及裁决程序的简便性；第三，行政裁决并不是纠纷解决的最后一道防线，其只是当事人的一种选择，而司法救济则是最终的救济。因此，行政裁决是具有准司法性的行政行为，这一点学界也基本达成共识。

（二）行政裁决的司法审查

行政裁决引起的不仅仅是行政争议，更为深层的是民事争议，所以如果以行政裁决的对象为标准的话，由于其裁决的是民事争议，可提起民事诉讼，但如果以行政裁决的性质为标准的话，提起的则是行政诉讼。我国现有立法对于行政裁决争议的诉讼选择模式有行政诉讼模式，民事诉讼模式，行政诉讼兼顾民事诉讼模式，事实上不同诉讼模式的选择都有其考量，但是有些选择是存在问题的。

首先来看民事诉讼模式。民事诉讼模式的选择更多的是出于实务的考量，因为行政主体如果参与到诉讼中的话，将会加重其负担，而且行政裁决的争议本质上是民事争议。此类模式的选择过于考量现实状况，但是却扭曲了行政裁决的性质。正如前文所言，行政裁决是具体行政行为，对具体行政行为提起的诉讼应为行政诉讼。此外，行政裁决行为作为具体行政行为应具有公定力、确定力、拘束力和执行力，如果仅对民事纠纷进行诉讼的话，那就是对该行为效力的否认，而且即使在民事诉讼中将行政裁决作为证据进行审查，如果其不符合证据标准，法院也无权撤销该行为，所以民事诉讼模式人为造成了司法权力与行政权力的冲突，如果行政裁决与司法判决不一致的话，那么哪一个效力优先呢？现有法理无法做出回答。

其次从形式上看，表面上行政附带民事诉讼模式可以弥补民事诉讼模式和行政诉讼模式的不足，从而将两种纠纷同时解决，避免了冲突，但是实际上行政附带民事诉讼能否成立或者说这种附带是否是真正意义上的附带呢？答案是否定的。这是因为对于行政附带民事诉讼而言：第一，两类诉讼的被告不一致，前者是行政主体，后者是争议当事人，而且两诉讼的原告也经常不一致。第二，两类诉讼的原因不一致，前者认为是行政主体侵害了其权益，如适用法律错误等，后者认为争议相对方侵害了其权益。第三，行政诉讼对应的是行政法律关系，而民事诉讼对应的是民事法律关系，两类行为是由不同主体所引起的。第四，行政诉讼的审理结果并不能直接免去民事诉讼当事人的举证责任，前者关注的是行政行为的违法性审查等问题，后者关注的是民事争议的事实、证据等是否足以支持当事人的主张。所以，所谓的行政附带民事诉讼，本质上与刑事附带民事诉讼完全不同，其不过是两个诉讼的简单相加，唯一的连接点只不过是行政裁决是否有效，从而决定了民事诉讼是否有进行的必要。一旦可以继续进行，对于民事诉讼的原告而言，这种附加所带来的是本应由民事审判庭审理的案件交由行政审判庭来解决。因此，这并没有减轻当事人的负担，相反损害了我国现有的“分庭审理”机制。所以，本文认为不应实行行政附带民事诉讼模式，而是应各归各位，采用行政诉讼模式来解决行政裁决争议。

行政诉讼模式则弥补了民事诉讼模式的缺陷，其承认了行政裁决的具体行政行为的定位，但是由于行政裁决涉及到两方面的争议，甚至在更多的时候，民事争议才是当事人所关注的焦点，而行政诉讼仅对行政裁决进行合法性的审查，从而做出维持或撤销的判决。如果是前者，民事争议自然也得到了维持，但是如果是后者，则会出现“官了民不了”的情况。此时，仍然需要当事人再次申请裁决或提起诉讼，这可能导致恶性循环，人为增加了当事人、法院以及行政主体的负担。而且现有的行政诉讼对行政裁决的处理结果要么是维持要么是撤销，并没有赋予法院变更权，这在现实会出现再由行政主体进行裁决的情况，容易导致纠纷久拖不决。因此，应赋予法院有限的变更权，对明显不当、显失公正的行政裁决进行变更，毕竟合法不仅仅是形式意义上的合法，也是实质意义上的合“法”。这样不仅减少了社会成本，也减少了个人成本，更有利于促进社会效益的增加。

四、环境人格利益侵害纠纷中的环境行政鉴定

环境行政鉴定制度，是指环保行政机关基于其职责，应当事人的申请或法院的委托，就环境侵权纠纷的专门性问题依法进行的鉴定，其中尤以因果关系鉴定为重。环境行政鉴定是专业性鉴定，涉及专业的技术、专业的设备、专业的人员，其在环境人格利益侵害纠纷案件中发挥着至关重要的作用。这是因为相对于其他侵权案件，环境人格利益侵害案件有极强的专业性：第一，加害人对受害人往往并非是直接面对面的侵害，其更多要借助于一定的环境为媒介，即使是直接的侵害，例如辐射，但辐射对人的侵害是无形的，人无法直接感知，当人体有所反映时，也就意味着人体已经遭受了不可挽回的极其严重的危害，此时的弥补对于受害人而言已不具备补偿的意义。第二，环境侵害行为对受害人带来的危害程度究竟有多大很难界定。因为侵害行为往往与其他因素结合在一起才造成了损害的产生，侵害到底占多大的比重很难确定，而且损害的产生往往还与个人的身体差异相联系，这导致法律中所采用的“一般人”标准在此类案件中不能完全适用。第三，侵害行为与损害结果之间的因果关系很难确定。随着科技的发展，社会专业化程度越来越高，即使人们接受了各种教育，但在环境人格利益侵害案件中，人们大多不具有相应的知识来确定因果关系的成立。而这些问题不解决，就意味着受害人往往得不到救济，很明显这不利于个人权益的实现和社会的稳定。

经过20多年的实践，我国环境监测机构已积累了丰富的经验，技术、设备、人员的专业性无疑使其成为最佳环境侵权行政鉴定的承担主体。虽然作为环保机关的内设机构，其在鉴定过程中无疑要受到政府干预、相关部门之间缺乏沟通与协调、技术设施的不完备和人员专业素养欠缺等问题的制约，但这并不是否认环境监测机构成为鉴定主体的理由之所在，有些缺陷可以通过设备更新和人员素质提升来加以弥补，有些缺陷则可以通过立法完善来弥补，例如责任的规定和加强、协调机制的建立等。从我国现状来看，环保机关的环境监测机构相对于其他机构而言在鉴定方面具有明显的优势，因此，环境行政鉴定制度的建立是可行的。然而，我国法律中仅有环境行政处理的条款并没有涉及行政鉴定，这就导致在现实生活中，环保机关并不愿意接受委托或申请，毕竟“公务人”摆脱不了其“经济人”的本质，“趋利避害”是其正常选择。与此同时，唯一可以相抗衡的社会机构在我国并没有真正建立起来，这必然导致环境行政处理结果不能使纠纷当事人满意。因此，环保机关的行政鉴定职责应在法律中加以规定，毕竟环境人格利益侵害案件中行政鉴定是受害人能否得到救济的至关重要的因素，也关涉到环境污染或破坏的确定。只有如此，环保机关才能承担起职责，一旦其拒绝申请或委托，则将承担行政不作为责任。

行政鉴定属于鉴定行为而非具体行政行为。这与上文规定并不矛盾。对于行政鉴定的性质界定，学界有不同的看法：一是认为其是行政行为。理由在于虽然“其虽没有直接对相对人的权利义务产生影响，但同样也反映了行政主体以行政权力为依据的认识、判断和观念”[4]。一是认为其为鉴定行为，而非行政行为。因为行政鉴定是行政处理和诉讼中的证据，其并不会对行政相对人的权利义务产生直接的影响，因此当事人并不能就结论本身提起行政诉讼。笔者赞同后一种观点，因为一项具体行政行为的确认除了必须由行政主体做出外，其必须对相对人的权利义务产生直接影响，但是行政鉴定行为并非如此，相反，其是行政主体做出直接影响相对人权利义务的具体行政行为的重要参考，所以，对行政鉴定结论不服并不能提起行政诉讼，只是作为行政处理和诉讼的证据形式，其必须服从证据规则。因此，对行政鉴定行为不可提起行政诉讼不意味着其效力长存，仍然可能出现重新鉴定的情况。当需要重新鉴定时，可以提请其他鉴定机构，并不仅限于上级机构进行重新鉴定，这是因为级别差异与效力无关，鉴定的效力来自科技。