基于产权介入的政策性森林保险制度模式研究

潘家坪，蔡彦哲，李庆华，韩慕樵

（南京林业大学 经济管理学院，南京 210037）

引言

森林保险是林业风险管理的重要手段，在林业增强抗风险能力、稳定林业生产等诸多方面具有不可替代的基础保障作用，也是实现生态文明的必然选择[1]。林业自然灾害频发、林业风险造成的损失一直是制约林业发展和林农致富的一个重要因素。林农在取得了长期稳定的林地承包经营权后，小规模分散经营的特征也随之凸显。因此，提高林农抵御风险能力成为促进林业可持续发展的重大问题。森林保险由于投入大、赔付率高等特点，一直发展缓慢，难以形成规模，至今还没有找到可以在大范围内推广使用的森林保险模式[2]。有学者认为，森林具有公共物品的特征，森林保险的受益者是整个社会，公共财政应当在森林保险体系中发挥主导作用。目前简单地依靠财政支出解决森林保险的全部问题显然是不现实的，已有的森林保险实践也表明，政府的财政支持虽在很大程度上缓解了森林保险的高额赔付和低参与率问题，但巨大的财政支出使财政不堪重负。因此，寻求能够适应国情的、切实可行的森林保险模式，对促进森林保险可持续发展具有重要意义。

一、政策性森林保险发展模式的构想

根据林业及其风险的特点、森林保险公共物品的性质及国情有学者建议要将森林保险定位为政策性保险，成立政策性保险公司，加强政府经济扶持；加强立法，建立健全森林保险法律法规，逐步实现林业保险法制化等[3]。森林保险模式虽被论及，但主要还是出于政府财政支持的考虑。应通过产权介入的森林保险制度模式，解决森林保险有效需求和有效供给不足难题，实现政府少花钱林农积极参与的森林保险格局。

建立一种能够容纳产权介入的新型森林保险合作组织，使从事林业生产的林农，根据自愿、平等、民主、互利等合作原则，通过缴纳保险费的方法，建立保险基金，共同承担林业风险，实现个人损失、集体分摊，并通过对保险费产权的认定使投入与收益对等。

在新型体系中，最基层乡镇森林保险合作组织直接经营森林保险业务，负责向林农宣传，承保、理赔及保险基金运作、盈余分配等具体业务。其资金主要来源于林农缴纳的保险费、财政补贴、社会捐款、资金收益等。

逐级分别设立县、市、省级森林保险合作组织，分别协调、指导、管理、组织各自区域内的森林保险工作，为下一级森林保险合作组织提供再保险和资金、技术等支持。逐步建立全国性政策性森林保险再保险公司，为下级森林保险合作组织提供政策性再保险。

县以上的森林保险合作组织机构的资金来源主要为下一级保险合作组织缴纳的再保险费、政府的财政补贴、积累基金的运作盈余、社会捐助等。

每个参加保险的林农在缴纳保险费后都自动成为新型森林保险合作组织的成员，同时也是保险基金集体产权的部分所有者，享有保险费产权的所有权利[4]。

新型森林保险合作组织的变革借鉴了人寿保险领域分红保险模式，除风险发生时的赔付权外，确认林农对保险基金进行其他资金运作所获得收益的分享权和保险基金中个人剩余的索取权。

新型森林保险合作组织的建立和发展主要是依靠林农自身的力量，在这个过程中政府提供直接或间接的支持，但不干预保险合作组织的内部事务。在这种模式下，林农处于主体地位，参与的积极性较高。

二、基于产权介入的政策性森林保险发展模式的优点

（一）有利于提高参保率，解决林农参加保险激励不足的难题

保险作为一种互助性的经济补偿制度，其“取丰补欠”思想对于所有投保人整体是合理的，但对于参加保险的个体林农来讲却是不够合理的，存在补到的“欠”不足以抵“丰”，在林农收入较低的情况下，保险费收益权履行的不确定性和不均衡性自然也就使其缺乏参与森林保险的动力。通过产权介入，使得参保的林农除了得到心理安全保障，还有对保险基金进行其他资金运作所获得收益的分享权和保险基金中个人剩余的索取权，林农处于主体地位，参与的积极性较高[5]。

（二）有利于解决道德风险和逆向选择，降低展业成本，解决供给不足难题

新型森林保险合作组织与现阶段的林业生产发展水平、林农的认识水平相适应，收取的保费中没有利润因素，成本较低，预期的分红易为林农理解和接受[6]。以乡镇为基层的保险组织成员对当地的生产、生活状况有很好的了解，充分发挥林农之间的信息优势，有效避免了由于信息不对称或信息不完全导致的道德风险和逆向选择。保险费收益权的比例对等原则有效地解决了现有保险机制下保险费收益权履行的不确定性和不均衡性问题，解决了林农参加保险激励不足的难题。

（三）有利于完善风险共担机制，解决新型森林保险合作组织可持续发展问题

由于林业风险标的间相关性高，一个灾害经常能在一个地区造成巨灾。这就需要再保险，以分散集中的风险。但“强有力证据表明，国际保险和再保险业不愿或不能对系统相关的风险提供便利的保险”[7]。在商业再保险无法获得的情况下，政策性再保险机构的存在就显得非常必要。新模式是建立国家全资的政策性再保险公司。在这种再保险机制安排下，发生巨灾损失时可以得到政策性再保险机制的保护。对森林保险合作组织承保能力，经营稳定性，分散风险，降低经营成本，增加可运用资金有很好的保护和促进作用，从而解决新型森林保险合作组织可持续发展问题。

三、基于产权介入的政策性森林保险发展模式存在的问题及解决思路

（一）制度保障问题

森林保险业务开展较早的国家如瑞典、芬兰等，都以专门的法律对其地位和运作规则进行了特别规定。日本早在森林保险运行之初就设立了《森林保险法》[8]。而我国至今仍没有一部规范的森林保险法规。推进政策性森林保险工作，以解决政策性森林保险无法可依的问题，约束各级政府对森林保险政策支持的随意性，消除相关保险合作组织经营政策性森林保险的种种顾虑和担忧。新型森林保险合作组织无论是在自身成立、运行机制、管理体制等方面，还是在享受政府扶持和政策优惠方面，都离不开法律的支撑和保障。

（二）政府介入方式选择问题

新型森林保险合作组织是林农针对市场经济中风险规避机制供给不足的一种自发的制度安排。林农自身成本承受能力和对制度创新的认知能力等因素的限制，决定了完全依靠林农自发完成这种组织制度创新是艰难的，其规范性和生存能力也受到局限，必须通过政府力量的适当介入来克服林农自发性制度创新供给的不足。

政府介入的最终目标应使森林保险合作组织进入自助、自主、自强的良性循环，最终形成一种有效的风险规避机制。政府介入这种组织制度创新的方式相应定位于扶持、引导和推动，而不是强迫性干预。政府的介入应更多地体现在加强合作保险组织立法建设、制定经济扶持政策、进行保险合作组织的管理知识、保险技术培训等方面。介入的方式应该是有限支持型[9]。

（三）管理及技术问题

森林保险标的是处于不断生长中的具有鲜活生命力的植物群落，其外在形态及内在价值无时无刻不在发生变化，所以保险金额很难确定。由于造成森林灾害的因素很多，加上森林分布地域广、差异大，危险发生频率难以测定，给保险费率的科学合理制定带来困难。再加上森林标的物始终处于动态的生命活动之中，投保人森林经营管理措施的不同，使区域间森林生产水平差异很大，这就给灾害损失的计算带来困难，损失难以评估。

森林保险合作组织在一定程度上缺乏足够的管理和保险技术力量。既有林业技术又有保险技术的复合型人才不足，能够胜任森林保险的人员严重短缺，所以政府应当采取对森林保险的经营主体进行全面的技术支持，长期从有关大专院校吸收或委托培养高层次专门人才，为森林保险的持续发展提供坚实的后备力量；还应组织相关人员进行业务培训等。