乡村振兴背景下乡村有效治理的路径思考

刘兴景

（中共肥东县委党校 教研室，安徽 肥东 231600）

党的十九大报告提出了乡村振兴战略，治理有效是乡村振兴战略总要求的重要组成部分。乡村振兴既是对新时代城乡关系的重新定位，也是对新的历史条件下推动农村发展的战略部署。在此背景下，实现乡村治理有效不仅要求突破农村发展既有瓶颈，也要在乡村治理实践中积极探索，努力寻求破解新形势下乡村治理困境的新路径。

一、乡村治理的内涵及要求

（一）治理的含义

研究乡村治理，绕不过治理这一核心概念。现代治理理念源自西方，源于对西方国家社会管理中现实困境的研究和实践。20世纪70年代的经济危机引发西方福利国家的合法性危机，出现政府失灵和市场失灵现象，西方国家面临不断涌现的“社会不可治理性”，从而学界掀起了“治理”研究热潮。治理原意为引导、操纵和控制，为应对和解决西方国家社会管理中的现实困境，学者们赋予治理一词新的内涵。治理概念一经提出，立刻引起广泛关注，国内外学者们从政治学、管理学、社会学等多个角度对治理展开了研究。

综合国内外学界的观点，治理大致包括五层含义：一是有限。这是个预设前提，认为政府应该是有限政府，而不是大包大揽的全能型政府。二是自主。这也是预设前提，认为社会有能力自主管理好涉及自身利益的公共事务。三是秩序。治理的目标就是实现社会的稳定和秩序，没有社会和谐与稳定，一切都是空谈。四是多元。治理主体应该是多元的，治理是政府、企业、社会组织和公民个人多元主体共同参与，互相协商实现共同利益最大化的过程。五是合作。理想的治理方式应该是多元主体在充分互动基础上采取集体行动，实现合作的过程。

（二）乡村治理的定义及要求

基于中国的党情国情社情，根据治理的含义，给乡村社会治理作如下定义是比较恰当的：乡村治理是指在党的领导下，政府吸纳多方面社会治理主体参与、共同管理乡村社会公共事务过程。

党的十九大报告中对乡村治理作出了明确部署和要求，提出要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。实现新时代乡村有效治理，需要着力做好以下四点：一是党的领导要加强，保证乡村治理在正确轨道上运行；二是政府要利用公共资源撬动居民参与乡村公共事务的积极性；三是探索村民自治的有效实现形式；四是夯实德治基础，培育良好乡风。

二、乡村振兴背景下乡村治理面临的困境

（一）自治水平不高

1.村委会自治功能弱化

根据中华人民共和国村委会组织法，村委会是基层群众性自治组织。但现实中，村委会主要承担政府各项管理工作，村委会主要精力都用在完成政府下达的任务和应对政府的各类检查上，很少有精力来征集群众意愿和组织引导村民参与公共事务管理，以至村民往往难以通过村委会来实现自身差异化的利益诉求，对村委会的认同度不高。大多数村民都把村干部视作国家干部，很少有人把村干部当成自己的当家人。村委会的自治功能在弱化，这是自治水平不高的重要体现。

2.村民参与不足

我国乡村自治水平不高的另一个表现就是参与不足，造成参与不足原因主要是乡村精英大量外流。当前农村的精英大多在城市工作和生活，他们的利益大多在村庄之外，这些人参与村庄公共事务积极性不高，留在村里的农民大都是老人，参与能力不强。根据学者贺雪峰对当前我国中部农村地区的研究，年富力强在农村以务农为主业的中坚农户的不到10%。用村干部的话说，现在村里如果遇到事情，想找几个一块商量的人都难，这是乡村社会结构变化给乡村治理带来的挑战。

（二）法治观念不强

1.干部法治观念淡薄

在农村一些基层干部在实际工作中缺乏治理理念，习惯大包大揽。有些干部错误地认为，有法就没法，没法就有法；认为凡事都讲法治，需要做大量的群众工作，工作推进难度大，反之不讲法治，很多事就容易办。“上面千条线，下面一根针”，很多工作任务到了基层难以落实，面对群众和上级政府考核双重压力，为推动工作落实，基层干部往往采取变通的方法，有的做法违规甚至违法。比如，一个村里有三户相对比较困难，但上报名额只有两个，补贴资金只打卡到上报的两户。为了平衡，村干部就将这两户卡里的补贴资金拿出一部分给没有上报的这户。这种做法看似合情，但却违法。可惜的是这种明显违法的事在基层时有发生，不少干部因此受到处理和处分，这充分暴露出基层干部法治观念淡薄。

2.群众法治观念不强

法治观念淡薄的另一方面表现为部分村民法治观念淡薄。有些村民遇事习惯找关系，信官不信法，信权不信法，信访不信法。造成群众法治观念不强的原因是多方面的，与当前基层不合理的考核指标可能有很大关系。比如，基层考核有一条是上访一票否决，基层干部面对上访村民能够做的就是要么花钱买平安，要么拦访截访。这给村民造成的错误认识是小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决。一些村民只要自身诉求没能够实现，动辄走上访途径，根本不考虑其利益和行为的合法性，“信访不信法”已成为乡村治理的一大难题。

（三）德治基础薄弱

1.陈规陋习回潮

文化和道德在乡村治理中发挥着重要作用，是乡村治理的重要基础。随着经济社会发展，在农村文化道德领域也出现了一些不好的现象。近年来在农村出现了陈规陋习回潮现象，给乡村治理带来不小的挑战。中国传统社会是一个伦理型社会，人们十分讲求人情等社会性交换。过去经济条件较差，家里有喜事丧事都通过办酒席随礼形式达到相互扶助、沟通感情的目的。近年来在农村随礼这一陈规愈演愈烈，并衍生出一些陋习。现在在农村办酒席数量越来越多、档次越来越高，随礼份子钱也水涨船高。在我国中部农村地区一个普通农村家庭一年随礼钱大多在万元以上，随礼俨然成为村民的一大负担，大操大办、借办酒席敛财的不良社会风气迫切需要加以扭转。

2.拜金主义盛行

当前乡村社会文化道德领域出现的另一个问题就是拜金主义盛行，在农村，人们评价一个人的价值和地位时越来越倾向于看其赚钱数量多少。拿帮工为例，过去农村帮工是常有的事，而且都是义务和免费的。村庄内人们相互帮工，在互相帮工中增进了彼此间的感情，逐步形成共同体意识。现在人与人之间关系淡漠了，帮工很难见到，帮工大多演变成雇工。不仅村民之间帮工收费，亲戚甚至兄弟间帮工都要收钱，村庄共同体意识呈现出日益衰减态势。拜金主义盛行凸显了人们的价值观畸形和扭曲，因此，亟须加强道德建设，重建人们的精神家园。

三、乡村振兴背景下乡村有效治理的路径选择

（一）强化党建引领作用

办好中国的事关键在党。党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也在基层。因此，要实现乡村社会的有效治理，发挥党组织的火车头作用至关重要。在这个问题上常会有一种误解，认为要是基层党组织太强，会挤压村民自治空间，不利于村民自治。其实不然，党建引领主要是发挥党组织的领导作用，把村民组织起来，引导村民有序参与到公共事务管理中来。否则，村民就会是一盘散沙，一些强势的经济组织、宗族势力、黑恶势力就会乘虚而入，村民合法利益就难以得到保障。实现新时代乡村社会有效治理，就需要加强基层党组织建设，通过开展工作，把一些年富力强、肯为群众办事的人吸纳到党组织队伍中来，提高基层党组织的凝聚力和战斗力。

后农业税时代，村干部与村民距离日益疏远，服务是新形势下密切与群众间联系的重要方式，也是提高村干部在群众中威信的重要手段。只有通过提高服务群众水平，村两委在群众中才能建立起威信，进而改变基层党组织面临“说话没人听、办事没人跟”的尴尬局面。

（二）调动村民参与积极性

自治是基层社会治理的基本目标。村民自治目标实现的基础在于激发村民参与公共事务的积极性。这既保证了公共利益实现，又有利于村民的个人权益、个人意愿的实现。乡村治理实践中需要政府切实把资源和服务放下去，通过公共资源配置撬动居民参与公共事务积极性。比如，用于乡村公共设施建设的公共服务资金使用，这笔钱的用途基本都由乡镇政府和村两委决定，村民没有发言权，结果很多事情做了群众反而不满意。如果把这笔钱使用的决定权交给村民代表大会，是建公共文化广场、修当家塘，还是修路或作其他用途，由村民代表说了算，就可以调动村民参与公共事务的积极性。

目前，乡村社会结构发生了重大变革，村民收入日益多元化，村民在村庄的利益也呈现出多元化的特点。很多事务如果没有村民广泛的参与，村民对公共事务不知情，往往就会对乡镇政府和村两委产生质疑和不信任。因此，通过公共资源配置来调动村民参与积极性，使村民差异化的诉求在参与中得到实现，是新时代实现乡村有效治理的重要路径。

（三）增强干群法治观念

我国宪法规定，村民自治是乡村治理的主要形式。但是由于相关配套法规支撑，不少地方村民自治没有得到充分落实，出现了不少问题。突出表现为对村干部监督不足，出现了“管得着的看不见，看得见的管不着”现象，这也是村干部法治意识不强的重要原因。在部分乡村“选举时有民主，选举后没民主”现象普遍，民主只是选举，没有实质内容，要解决这一问题，就需要完善相关制度，保障村民自治权的实现。一些地方在实践中尝试建立乡村治理事项清单制度，其内容包括财务收支、集体资产处置、村干部绩效奖励、大件办公用品采购等，这些事项都需要在村民代表大会上进行表决，村两委只负责具体实施，这样就可以真正发挥村民自治权，同时也有利于实现对村干部的有效监督。

乡村有效治理还需要尊重乡土社会中的以“乡规民约”为代表的“活法”。奥地利法学家埃利希认为，除了国家制定法之外，那些在现实社会生活中实际发挥作用的社会规则不仅大量存在，还对社会生活起着实际控制的作用，它是人类社会法律秩序的基础。他将这些在社会生活中实际发生作用的规则成为“行动中的法律”，也称“活法”。伯尔曼在《法律与宗教》这样说道：法律必须被信仰，否则它将形同虚设。通过订立村规民约，将法律思想和内容融入其中，通过入户宣传，可以大大提高村民的法制意识和观念。

（四）培育和弘扬乡村德治文化

德治是乡村治理的文化根基，有些事如果靠法治来解决，成本昂贵。优秀传统文化和美德是新时代乡村治理的重要资源，需要积极加以应用。托克维尔认为，过去绝对不会彻底死亡，人们能把它忘掉，但却总是把它保留在身上。改革开放以来，我国乡村社会结构尽管发生重大变革，但传统文化依然影响着村民的日常实践。新乡贤文化是扎根于中国传统乡村社会的一种文化现象，是乡村治理的重要资源。2018年中央一号文件强调，要培育富有地方特色和时代精神的新乡贤文化，积极引导发挥新乡贤在乡村振兴，特别是在乡村治理中的积极作用。

不少地方在实践中通过设立乡贤馆，将乡贤的事迹整理出来，制作成展板供人参观学习，这种做法效果很好。由于设立乡贤馆做法具有一定的仪式感和神圣感，从而增强了人们对新乡贤文化认同度。这样，一方面可以发挥新乡贤的道德示范作用，新乡贤多为村民身边涌现出的人和事，村民易于接受和认可，并自觉效仿和学习；另一方面也可以发挥新乡贤对乡村治理的推动作用。新乡贤大多有着较高的威望，其中一些人也有较高的文化素养、较好的经济基础。新乡贤是新时代乡村治理的重要资源，要搭建平台让他们参与到乡村治理中来，为实现乡村有效治理和乡村振兴积极贡献力量。