农村土地承包经营权抵押的困境与出路——以新疆昌吉州呼图壁县和玛纳斯县调查为例

马 婷，刘新平，张 琳，马 鑫

（新疆农业大学 管理学院，乌鲁木齐 830052）

2017年1月1日中办、国办《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称为《意见》）文件中指出，深入农村土地产权制度改革，土地所有权、经营权、承包权三权分置，激活农村土地经营权，支持经营主体提升融资能力，合法合规地开展土地承包经营权抵押融资工作，充分发挥土地权能，解决农民贷款融资难的问题，加快推进农业现代。长久以来，农民缺少有效抵押担保物，银行借贷融资多以小额贷款为主，不能充分满足农户多元需求，若在农村经济发展的道路上充分发挥土地承包经营权的交换价值，将会使农业生产规模化经营发生质的变化。因此，尽快实施承包经营权抵押融资政策是加快农村经济快速发展的重要途径。

一、典型区域基本情况

本文调查选取具有代表性地区，调查对象主要包括县（乡）政府、农户及县驻地金融机构。农户采取调查员一对一的访谈式问答形式，县（乡）政府、农村金融机构则采用集中座谈的形式，针对农户对抵押政策实施的意向采取随机抽样调查，为土地承包经营权抵押政策的实施提供可靠依据。农户调查选择城郊农村经济较发达的村落，调查问卷共246份，其中农户类问卷229份，村集体干部15份，金融机构2份。呼图壁县调查样本村镇为五工台镇、二十里店镇两镇四村，农户问卷144份，村干部问卷6份，占问卷总数的60%；玛纳斯县调查样本村镇为北五岔镇、凉州户镇两镇七村，问卷数量为94份，其中农户问卷85份，村干部问卷9份，占问卷总数的40%。

二、调查结果与分析

通过统计问卷数据，总结农户、金融机构以及村集体的访谈内容，立足于三方主体对农村土地承包经营权抵押的态度、顾虑以及意愿的各个方面进行总结分析。

（一）农民抵押融资需求旺盛

1.农村信贷以小额贷款为主流。调研结果发现，农村贷款形式以信用社小额贷款为主，多以“五户联保”和“信用等级”等方式。农民现今需要资金支持时，占80.79%的农户选择向农信社借贷，虽然易还贷、风险小，但借款数额少、期限短仍不能满足农户多元经营的需求。目前的五户联保模式，也存在一些弊端，比如一户无法按期还贷，一起联保的其他农户不仅需要替其还贷，而且会影响下次借贷，还会引起农户之间的关系矛盾。当农民急需扩大农业生产需要大量资金时，因缺乏有效抵押担保物无法进行银行借贷，有25户农户选择民间借贷，占比10.91%。因此，融资渠道狭隘，既影响农村发展，又对农村社会稳定带来一定的影响。

2.农户的抵押意愿及顾虑。调研中，问及“是否愿意将农村土地承包经营权作为抵押物进行贷款”时，有162户表示愿意，有43户表示基本愿意，两者占总比的89.52%，这说明农户对于抵押融资的意愿较强烈。有187户农户愿意接受无法按期还款时银行对土地承包经营权的处置，但是他们认为土地是农民基本生活的保障，一旦失去土地，基本生活维系存在问题，因此73.79%的农户认为抵押存在中等或较高的风险。同时，调查过程中，土地确权工作正在缓慢进行，11个自然村中只有两个村落已经完成基本确权。

3.承包地地块位置分散，抵押物估价困难。通过统计调查数据分析，对承包地位置分配表示不满的农户占69.87%，土地位置分配不均既不利于管理，又不利于价值评估；占78.6%的农户对承包地的经营规模表示不满，认为目前农户的承包地规模小且分散不连片；希望成立中介机构帮助他们申请抵押贷款的农户占50.66%，政府需要对承包地分等定级以及促成相关中介机构的建立。

（二）金融机构对承包经营抵押持观望态度

1.开展承包经营权抵押工作缺少前提条件。农民获取大额贷款多以担保性贷款为主，担保抵押物是金融机构信贷的重要保障前提。因此，金融机构存在两方面担忧：一方面，土地权属不明确，我们所调查的村落大部确权工作进度缓慢，影响银行开展农村土地抵押工作的进度；另一方面，农户基本以私下流转土地为主，金融机构无法准确掌握土地信息的真实性，一旦发生纠纷，无法确保资金能否收回。在访谈过程中，农信社流露出对承包经营权抵押贷款的担忧，表示在新疆地区开展试点风险较大，因此金融机构对此会谨慎行事。

2.土地价值评估存在不确定性。首先，农业生产与自然环境息息相关，风险存在不确定性，农产品市场的不稳定性导致农产品价格不易掌控；其次，目前的评估体系未明确规定价格标准范围，致使价值估算不合理。因此，估算土地承包经营权价值也存在不确定性，进一步阻碍抵押工作顺利开展。

3.抵押后经营权的处置变现较为困难。当土地经营者无法按时还款，金融机构因回笼资金将抵押物进行回收变现，获得抵押物有限处置权，但由于土地承包经营权的特殊性不能随意改变土地用途，使得农村土地经营权如何及时有效变现成为金融机构最关注的问题。目前，农村土地流转市场的不完善以及土地处置变现交易平台的缺失，无法快速有效地将抵押物及时变现来弥补贷款损失，从而影响金融机构开展抵押业务的积极性，极大地制约了土地承包经营权抵押工作的推进。

（二）政府部门需搭建抵押贷款的平台

1.明晰产权是抵押融资的前提条件。农村土地承包经营权纳入可抵押担保范畴进行贷款融资，赋予了农民更多财产权利，使农民获取更多融资渠道。但是，目前确权工作面临诸多困难，土地确权工作尚未完成，使得农民无法向金融机构提供担保物申请大额贷款。因此，加快完成经营权的确权工作是取得抵押融资的前提条件。

2.政府职能监督薄弱，社会保障制度不完善。样本区域村镇村民就业多以务农和外出打工为主，农村土地承包经营权作为农户基本生活保障，若农户抵押后无法按期还款，村集体将面临承担农户基本生活保障责任，因此政府应当严格把关各项环节，完善社会保障制度。比如，必须对贷款农户进行抵押前的评估以及农户抵押贷款之后的资金用途进行考察，确保资金能按期归还。面对无法按期还款的农户，村政府能及时与金融机构进行调节沟通，同时出台相关兜底政策或就业平台，保障农户基本生活需求。

三、结论与对策建议

（一）结论

农村土地承包经营权抵押表现为“一头热、一头凉”，农户积极性高，而金融机构明知市场潜力大，但缺乏积极性。顶层政策设计的详细操作规定、明晰产权、担保抵押物的估价以及兑现市场有待建立和完善是金融机构信贷的前提保障。虽然现已出台的相关政策已经明确指出农村土地承包经营权可作为抵押物进行借贷融资，但对金融机构来说确保按时足额还贷尤为重要，若农民不能按时还款，金融机构有权将其抵押物处置变现作为资金回收。对农民自身来说，农村土地承包经营权作为基本生活收入和农业生产保障，贷款时也会考虑到抵押后存在的风险，自觉进行自我约束。因此，农村土地承包经营权抵押有关操作规则制定要兼顾农户、金融机构、政府三者利益与博弈，有必要因地制宜、差别化逐步实施，在实施过程中不断完善。

（二）对策建议

1.加强落实土地流转抵押登记制度，搭建服务平台。从实际出发，建立以村委会为基础的土地流转抵押服务机构，对流转的土地进行严格核实、登记和监管，鼓励农民在交易中心进行土地流转抵押交易，保障交易合同的真实性和有效性。对流转抵押出现的土地纠纷，当地乡政府、村委会要及时进行协调，维护多方利益。不论是农民将土地承包经营权流转或抵押，必须在登记备案的情况下发生交易，确保农户合法有序地进行土地流转抵押，避免权属纠纷，为金融机构提供土地真实信息，顺利进行抵押融资。

2.完善土地价值评估体系。建立以村集体为基础得专业土地评估机构，根据当地的经济发展状况、土地往年经济效益、自然条件、农田基础设施以及农作物等因素进行评估，做到及时更新调查核实土地的动态变化，随时监管登记。不仅如此，政府应当队设立专业的第三方中介机构进行监管监控，防止土地评估价值缺乏合理性和公平性，完善相关评估体系，顺利实现土地承包经营权抵押贷款融资试点工作。

3.完善农村土地承包经营权抵押处置变现措施。完善抵押物的处置变现方式成为开展借贷业务的重要保障。对于无法按时还款的农民，土地承包经营权的处置权应交由金融机构与政府联合办理，寻找处置变现出路兼顾多方利益。不仅如此，借贷额度也可根据往年经济收益做参考，让抵押人进行农业生产，在规定的期限内将所获得的经济收入作为偿还金融机构的资金，不仅能提升农民自我约束意识，还能保障金融机构能尽快回收所贷资金。

4.加强政府监督职能。政府需加强农村土地承包经营权抵押业务监管力度，以加强监督、各司其职、做好各环节工作为基础，更好地为农民服务。此外，在办理抵押业务各项环节中，应加强对中介评估机构、土地流转市场以及金融机构的监管与监督。监管监督工作要做到透明有序、管理严谨、信息公开，确保抵押过程中各主体利益得到有效保障，加快农村土地承包经营权抵押的顺利实施。

5.全面覆盖农村社会保障，充分结合农业保险制度。首先，土地自古以来就是农民基本生活的重要保障，由于城乡二元户籍制度不同，农村在教育、医疗、就业、基础设施等方面与城市截然不同，因此必须全面落实农村基本保障制度。其次，国家为加快农村经济发展制定了相关农业保险制度，为保障承包经营权抵押融资的有序开展，应将承包经营权抵押贷款与农业保险相结合，鼓励抵押人对其抵押担保物进行投保，而金融机构也应将农业投保作为承包经营权抵押的重要前提。

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