探究林农收益和林业发展的调和之路

陈卓媛，白佳鑫，闫海涛

（东北林业大学 文法学院，哈尔滨 150040）

国家现今大力提倡生态建设，而林业作为其中关键的领域在我国的国民经济中仍是一个薄弱环节，需要投入更多的人力、物力和财力去推动发展。同时，林业的发展与林农的积极性密不可分，当我们实实在在地为林农创收，林农的积极性因此得到提高，林业的蓬勃发展才有希望。

一、明确林权的归属和调和限制与采伐的矛盾

1.法律规定，《物权法》的有关规定适用于调整因物的归属和利用而产生的民事关系，针对自然资源的所有权，该法第48条规定：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。”第60条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权——（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”针对用益物权，该法第119条规定：“国家实行自然资源有偿使用制度，但法律另有规定的除外。”第120条规定：“用益物权行使权利，应该遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定。所有权人不得干涉用益物权人行使权利。”

2.我们单从法律层面来讲，林农自己种植的林木应由自己处置，投资和收益都应该由林农自己控制，对林木有不受外界干扰的处分权。但现实状况中，我国从1981年开始落实林权，核发了大量林权证，但林木的所有者享有的只是形式上的林权，而没有在经济上享有实际权利。产权从性质上讲，是关于经济资源多种用途的选择权，其中最基本的就是占有、使用、收益、处分的权利。但我国林权是残缺的，正是林权的残缺在一定程度上阻碍了林业的发展，国家在这方面更多考虑的是生态建设，即所谓的战略大局，可是我们说保证林农处分自己所有林木的权利并不一定违背了这样的政策初衷，先不考虑具体的林种分类落实情况，我们既然有了这样的分类标准，就应该从法律层面上做出改进，针对不同的林种，我们可以设置不同的细则，例如经济林和用材林，林农就可以实际行使处分权，对于防护林等生态公益林，林农已经种植的可以落实我们的生态补偿制度，这样的制度相当于一种变相的处分权实现，当然我们也承认这样的补偿方式对于林农来说可能带来些损失，但是这样的转换对于做好调和之路有很大的积极作用。

3.森林资源是我国生态文明建设的重要组成部分，我们当然要保护森林资源，但从长远角度来看，林农的积极性因林农收益低而受到打击，林区的种植、除虫等工作都会受到影响，森林资源的发展反而会受到影响，而且笔者认为两者的矛盾不是针锋相对、不可调和的。相反，保护森林和林农获益应该可以调和，去避免更好的“石光银”现象。

林种被分为防护林、特种用途林、用材林、薪炭林、经济林，我们建立这样的分类是为了区分林区性质，科学合理地安排林业资源，而不是说为了响应上级有关部门“生态建设”的政策号召，就可以直接从归属分类上将林种性质改变，这样取得的政府绩效对于林农来说可谓是一场灾难。建议林业等有关部门不要轻易改变林种性质，较长时间维持林种性质不变，避免出现林农种植的经济适用林一夜之间变成生态公益林，投入的成本无从取偿的尴尬处境。这样的不顾客观现实的做法会很令林农灰心，间接阻碍了林业的发展。响应政策和号召当然是可取的，但绝不应该是这样的一个方法。同时，希望发挥限制采伐林木制度真正的作用，而不是变成只为限制林农获益的工具，变成部分官员取财的“良方”。《森林法》第29条规定：“国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林采伐量。集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位，制定年采伐限额，由省，自治区，直辖市林业主管部门汇总，经同级人民政府审核后，报国务院批准。”采伐许可制度的适用范围非常广泛，除了农民居民采伐自留地和房前房后个人所有的零星树木外，要想采伐自己所有或使用的林木，均必须申请采伐许可证，否则就要承担法律责任[1]。但是，行政机构对于林木采伐的限制碰到无权无势的林农，能够采伐的林木数量就有了差异化对待，建议出台关于此处法律的实施细则，增进行政人员的执法理解。同时，有关部门规范流程，甚至是指定评估机构去考察实际情况，使这些指标合理发放，使林农的正当获益受到保护。很多学者都在具体的立法角度做了很多有意义的探索，可是作为一个法律初学者，笔者更多地想去完善法律的落实方式，从一定程度上看，法律、政策在设立的时候就不能保证一定能或者在很大程度上解决现实问题，那么如果执行再出问题，实际效果可想而知。

相应地，政府应该通过别的方式去处理矛盾，林权的归属与处分在一般情况下应该是一致的，笔者认为转化处分权的方法可以考虑。建议如下：我们可以进行生态责任转移，转移的相对主体是林农和污染企业，在社会责任层面，造成污染的企业有责任，也有义务去消除污染的存在，尤其是造成空气污染的企业。林权从归属上就归之于污染企业，林农的收益由企业和政府共同承担，既有利于我们引导企业承担相应的社会责任，国家生态建设的方针同时得到了落实。不过我们需要从法律和政策层面上找到或者是设立企业的相应责任，将企业的指标或是政府对企业的一些要求转化为对生态责任的承担，即同政府一起承担林农的效益补偿。政策的具体落实问题尚未经过考虑，但企业是以盈利为目的的。也就是说，政府可以用优惠政策或是别的实际利益去作为条件令其接受。从这点来看，实际的执行应该很可观，当我们很难从正面去解决这样的问题时，我们就需要这样的转换方案。

二、完善集体林权抵押贷款的相关法律

1.政策背景。2003年的《决定》指出，要“加快推进森林，林木和林地使用权的合理流转，调动经营者投资开发的积极性。加强对林业发展的金融支持，对林业实行长期限，低利息的信贷扶持政策，并视情况给予一定的财政贴息。有关金融机构对个人造林育林要适当放宽贷款条件，扩大面向农户和林业职工的小额贷款和联保贷款。林业经营者可依法以林木抵押申请银行贷款”。2004年国家林业局颁布的《森林资源资源抵押登记办法（试行）》第2条规定，森林资源资产抵押是指森林资源资产权利人不转移对森林资源资产的占有，将该资产作为债权担保的行为。但目前，集体林权抵押贷款由于种种原因已陷入困境。

2.抵押物的限制问题。《物权法》第180条规定，以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权和生产设备、原材料、半成品、产品可以作为抵押物。该法第184条同时禁止，土地所有权和除法律规定的可以抵押外的耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权作为抵押物。《担保法》第34条规定，抵押人所有的房屋和其他地上定着物，抵押人依法有权处分的国有的土地使用权、房屋和其他地上定着物，抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权可以作为抵押物。该法第37条禁止土地所有权及除第34条所规定之外的耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所拥有的土地使用权作为抵押物。但国家林业局《森林资源资产抵押登记办法（试行）》（林计发第89号）第3条对可用于抵押的林权做了规定，明确可用于抵押的森林资源资产为商品林中的森林、林木和林地使用权。该办法第8条同时规定，森林或林木资产抵押时，其林地使用权须同时抵押，但不得改变林地的属性和用途。第9条第1款第（6）项又规定，以家庭承包形式取得的集体林地使用权不得抵押。根据上述法律规定，集体所有的森林、林木资产要作为抵押物进行抵押，必须将林地使用权同时抵押。然而，由于相关主管部门禁止以家庭承包形式取得的集体林地使用权用于抵押，国务院也未就家庭承包形式取得的集体林权做出特别规定，这一禁止将大部分的集体林权排除在抵押物范围之外[2]。对此，笔者十分赞同湖州师范学院商学院的沈月娣学者的意见：直接删除《森林资源资产抵押抵押登记办法（试行）》第9条第一款第（6）项的禁止性规定，将以家庭承包形式取得的集体林地使用权纳入林权抵押物的范围。我们既然把集体林权抵押贷款作为弥补林业发展和促进林业资源盘活的资金来源，就应当在法律层面上赋予贷款行为应有的法律意义。有些学者认为，如果允许以家庭承包方式取得的林权可以抵押的话，林农极有可能会失去土地。也就是说，林农偿还不上贷款，银行等贷款平台基于抵押权处分了林地[3]。所以，国家对于家庭承包取得的林地使用权限制是理所当然的，其实这样的结果并不全是家庭承包引起的，我们的贷款期限是否合理、贷款数额是否适合、担保机构做法是否有效等因素都与之有关。这种突破和引发的后果是集体林权改革所必须并不可逆转，随着家庭承包的集体林权抵押贷款的增多，林农失地风险的出现和增加是可以预见的。我国法制建设的滞后性以及目前正在推行的农村土地改革的现状、法律和政策、实践往往是不同步的，林业在未来发展的过程中肯定是要适应社会主义市场经济发展的需求的，促进林权流转和盘活林农手中的林业资源是我们必须要做好的。

3.抵押的方式以及抵押物的处置问题。抵押主体的扩大，伴随着集体林权改革的深入，集体林权体现出来的经济价值已逐渐被广大林农充分认识，借款人的主力军从林业企业，林业合作社等变成了个体林农，但是这部分借贷人人数众多、资产规模小、抗风险能力弱的特点也致使借贷门槛随之升高。商业银行或者是贷款机构需要有自己的保证贷款的方式，而这些方式相应地产生了负面问题，降低贷款数额致使林农的资金短缺没有得到解决，缩短贷款期限违背林业发展的规律，现今个体林农拿到的林权贷款以一年为主，最长不超过三年，哪怕是刺槐、侧柏和油松等用材林和柿子、核桃、苹果等经济林，生长周期都较长，短则几年，长则几十年，林农在未看到收益时，还款期限却已到，这样既不适应林业生产发展的需要，又给林农偿还贷款带来了困难[4]。笔者的建议是：当地政府给予适当的财政支持，同时在法律层面上完善贷款的担保问题，例如引入中间的担保机构，担保公司或者政府信用担保等，降低贷款机构的风险。同时，以当地政府的财政力量作为背后支持去提高金融机构放贷积极性，例如从林业部门支持林业发展的有关基金中安排一定资金建立林业贷款贴息制度和风险补偿金制度。例如，森林保险以火灾险为基本险种，可附加投保综合险，并利用基本林业技术队伍的网络优势和技术优势，建立专门的政策性森林保险理赔专家小组，协同代办理赔和防灾防损预防工作，通过快速核损理赔，帮助林农及时生产自救[5]。

谈起抵押物的处置问题，我们好像又回到了最开始的归属问题，如果说林农不能自由处分林木，那拥有抵押权的银行也不能处分，即借款人不能如期按时归还本息时，抵押物虽说已经抵偿给银行，但未经过林业部门的批准，银行无权采伐变现。处分权在制度层面存在，但是难以实现，实际环节中经常变为银行与借贷人之间的发生借贷的阻碍因素。“林木属于谁，谁就可以处置。”这样的原则实现仍然有很大的阻碍，何时城镇化和林权的改革真正作用到了林农手中的实际林权，这个理应是市场经济活跃元素的存在，才能真正促成林业的更深层级的发展。

[1]包玉华，颜士鹏.非公有制林业法律制度研究[M].北京：科学出版社，2015.

[2]沈月娣.论集体林权抵押的法律规制——以浙江省湖州市为例[J].北京林业大学学报：社会科学版，2011，(9).

[3]徐晓波，杜静.集体林权抵押贷款中农民的失地风险及管控[J].理论观察，2016，(7).

[4]阳玛莉.陕西省彬县林权抵押贷款的探索与实践[J].现代商贸工业，2010，(2).

[5]陕西银监会政策法规课题组.陕西省集体林权抵押贷款业务的现状及制度分析[J].西部金融，2010，(3).