基于经济利益链视角浅析征地冲突的管理途径

查琴

（河海大学公共管理学院，南京210098）

引言

伴随着土地财政模式的不断推进及土地价格的上涨，我国国有土地供不应求，大量农用地成为政府征收的对象。在政府征收过程中，会因土地权益的调整而诱发征地冲突。伴随着征地而出现的征地冲突甚至会引发出惨案，从而严重影响我国的经济发展和社会稳定。人的需要是多方面的，有着多种多样的利益，其中最明显的是物质经济利益。此外，还有政治利益和精神生活方面的利益。

我国农村征地过程中各利益主体的利益关系涉及到的法律行为主体包括农民、政府及用地者，这些主体在征地过程中是作为“理性经济人”存在的，都是追求各自利益的最大化[1]。根据中国现行法律制度，农民获得的补偿是土地征收补偿、机会成本价值和长期收益；政府通过土地征用和把农民纳入土地市场价值水平和长期的利益，成本是土地征用农民土地（开发商）的交易成本；土地开发利用和土地收益，也包含在成本中。对于农民来说，土地征收是政府的一种强制性行为，征地补偿标准由政府制定，从法律角度上剥夺了其讨价还价的权利[2]。

学术界对政府征地过程中的问题进行了的研究，并指出存在的某些弊端，同时界定了因农民与政府之间信任度偏低而造成的非经济性成本。本文在现有研究基础上，基于利益链，分析了征地相关主体之间的空间利益关系并对各主体之间的利益博弈进行分析。同时从利益链的视角，为保障人民群众利益提出了征地冲突的解决方案。

一、征地过程中各主体利益空间分析

（一）政府利益的空间分析

政府把自身作为征用土地的主体角色进行土地初级市场，以获得增值和额外收益。成本如下：农民的土地收购成本和与土地使用者（开发商）的交易成本。政府征地成本主要是征地或拆迁补偿，政府征收的费用应介于补偿与协议价格之间的自由裁量权，兼顾公平与效率[3]。无论地方政府是为了获得土地收益和土地征用，还是为了抢占当地经济发展和土地管制，并非全部是为了获得土地征用带来的经济利益，其在征地过程中的目标是多样化的。

政府作为公共服务组织，必须做出从人民出发，保障被征地农民的决策。但是，如果每个社会成员都与政府讨价还价，以寻求无限的经济收益，甚至是情感上的满足，那么政府主体以农民、开放商等主体之间将无法协调或者是协调的成本剧增，效率与公平将无法得到最大限度的保证。由于中国土地交易的难度性极大，使得土地产权所有者作为一方土地交易在法律能力上低人一等，无权参与征地过程中的谈判。目前，土地出让金与征地成本之间存在巨大的利益空间。有关资料显示，土地增值收益占51%～93%政府通过征地的征收与转让过程[4]，获得了大量的出租权，从而政府的利益为政治租金的创造营造了良好的环境。

（二）开发商的利益空间分析

传统的市场理论认为企业本质上是“使自我满足最大化的理性群体”，是追求自身利益最大化的“经济人”。以企业为主的开发商，凭借着其充足的资金实力，借助农村土地征用中用地所产生的巨大收益把企业和土地紧密地联系在一起。开发商在征地过程中获得的是对土地开发使用的收益，成本是土地开发使用成本，包括人工费、设备购置费等。在城市征地拆迁中，存在着灰色地带，就像垄断土地流转市场一样，是开发商创造利润的重要来源。开发商作为商业家，其目的是追求企业利润最大化的同时，在城市建设中承担很少企业的社会责任。因此，对于因失地而进城务工的农民，开发商并没有顾忌其利益需求，甚至对其进行剥削以寻求更多的经济利益。

（三）农民的利益空间分析

农民作为被征地的前拥有者，其利益来源是政府基于的征地补偿款，其成本是丧失土地在未来时期的增值价值和长期的收益价值，同时成本包括其因土地丧失而面临的就业问题。征地拆迁对农民的影响是两个方面，农民在一定程度上也是“经济人”，他们也会考虑进程务工的成本和收入，冲突是因为他们生活环境以及经济收入的巨大反差，使他们造成心理和生活上的不平衡[5]。首先，从进城收益的角度，农民可以通过城市建设征地和拆迁，获得相应的利益补偿，改变现有的生产和生活方式，离开公共设施和基础设施不完善的乡村。其次，从农民进城成本的角度来看，农民在城市建设和拆迁中失去了赖以生存的土地，并丧生了依附于土地的相关权益，并且初入城市的农民工的社会关系将受到影响，原有的生活状态被打破，生活成本增加。目前，我国城市建设用地在征地中的冲突原因往往不在于征地自身，而是由于政府、被征地农民以及开发商各利益主体之间缺乏协调机制，又以追求自身利益最大化而造成的矛盾与冲突。

二、征地过程中各主体之间的利益冲突和利益博弈分析

博弈论是研究利益主体的行为，以及人们如何在直接互动的过程中做出决策和权衡这些决策的过程。对土地征收过程进行博弈析中，我们将政府、开发商和农民作为经济人。他们与市场经济中的其他主体一样理性和自利，他们有需求和能力使自己的利益最大化。对政府来说，自私的性能最大化是追求地方利益和管辖区的经济发展收益；对开发商来说，利己主义是付出尽可能少的资金，获得最大的经济效益；对于被征地农民来说，征地补偿最大化追求的是收益最大化[6]。在每一个追求自身利益最大化的主要过程，对主要的利益冲突会不可避免地出现。

（一）政府与农民的博弈分析

在土地征用过程中，政府处于主导地位，失地农民希望政府能为他们提供长期的高于或至少不低于目前土地带给他们收入，并希望补偿包括未来的土地增值收入，希望能得到其期望的补偿，甚至更多的补偿[7]。但是由于处于劣势地位的农民，一方面不能和政府进行有效的谈判，而且被排除在外征地政策以及相关措施的制定组织外。虽然有时农民可以分享土地增值带来的收益，但是不能抵制自己的利益受到侵害。

在政府和农民的博弈过程中，正由于地位不平等，政府身兼两职，即以“参与者”和“管理者”双重身份进行交易，决定土地的征与不征，而农民只能参加或者阻挠拆迁和施工。强制性使博弈空间限制在对征地补偿标准的博弈上，对于农民而言既无自由的进入权也无退出权。当双方无法对补偿标准达成协议时，争议就会发生，农民则会通过各种渠道表达自己利益诉求，牵制了政府的大量精力。

（二）开发商与农民的博弈分析

在土地征收过程中，开发商作为土地使用企业，虽然不同于政府，其不直接从农民手中取得土地，但在土地利益分配中也存在间接博弈。开发商为了降低投资成本，实现效益最大化，希望与签订协议的对象尽快交出土地。占有生产资源的企业，享受各种政策支持，在经济中处于主导地位；同时，企业给政府带去的税收侧面地使得政府鼓励企业的发展，这些优势都是被征地农民不具备的。但缺点是，被征地农民为了得到更多的补偿，他们也有自己的一套策略。如上所述，农民与政府博弈的相似分析，农民在土地公布前后，在建设项目规划红线范围内进行违章搭建、栽种植物的幼苗。为了最大限度地提高收入，被征地农民会运用劣质材料和苗木密度补种等手段，甚至通过获取、路阻工、上访迫使开发商增加补偿费[8]。失地农民采取这种极端手段，很大程度上是由于矛盾综合反映了在城市转型过程中不公平的博弈过程。农民的战斗行为必将对社会稳定产生不利的影响，也会增加开发商的延误成本，导致开发商将采取暴力强拆等危险的举动。

（三）政府与开发商的博弈分析

在土地需求方面，政府将通过土地收购来实现利益，企业将通过土地经营获得利润。开发商作为理性经济人、追求利润最大化。由于企业能带来比农业收入更大的利益，随着经济的迅速发展，政府将平衡开发商与农民之间的利益。一些开发商利用政府投资的紧迫性，降低土地成本，在物业及转让方面投机，政府试图从农民土地征收低建设，成为企业变相利润的重量[9]。

在土地收益分配中，土地权益是一个固定的数量，政府通过土地征用获得较高的土地收益的同时，提高城市的质量，改善经济和社会发展指标。企业希望既可以利用低价土地，也可以享受政府鼓励生产给予的其他优惠政策。农民要合理的财政补偿、基本生活有保障、良好的就业环节，使其能够在失地之后获得生存与发展。目前，政府在土地征收博弈过程中充分利用了制度设计者的能动性，开发商以资本为筹码，成为博弈中的赢家。失去了“话语权”的农民仍然在抵制土地征用的行动，这使得土地收购工作处于“僵局”状态，陷入“零和博弈”周期。

三、从利益链的视角提出征地冲突的解决方案

通过以上利益链视角的分析，我们发现不管在哪种利益博弈中，由于信息不对称等原因，农民一直处于劣势地位。所以在尝试对征地冲突事件提出解决方案时，我们先想到的是需要保护农民的利益，并进行法律制度方面的保障，然后需要约束开发商的行为，同时需要进行信息的共享以及公示。

（一）构建失地农民利益表达与保护机制

农民的利益协调与保护机制至少应当包括利益表达机制、利益决策机制、利益协商机制、利益监督机制等四个方面的内容。在这四个机制[10]中，利益表达是前提，决策是核心，协商是手段，监督是保证，互为条件，相互影响，也相互制约，共同构成一个完整的利益保障机制整体。

建立利益表达机制的前提是尊重农民的利益主体地位，从法律和制度层面上保证被征迁农民有平等参与和表达意见的权利。因此，有必要进一步培育和完善农民组织，以反映和维护农民利益。

1.建立失地农民利益的决策与协商机制。具体做法：一是要强化政府决策前的调查研究，只有经过深入调查研究才能出台有关政策，人大应当负起监督责任；二是政府在制定和出台涉及到失地农民利益的各项政策时，应当在决策的程序上就听取被征迁农民的意见，做出明确和具体的规定，以保证政策符合绝大多数的失地农民的意见和要求；三是要加强决策后的反馈机制，一旦发现决策有不足之处，就应当主动地纠正并积极地完善。在涉及失地农民的利益问题时，应当与农民或农民选出的代表进行平等的协商。具体做法是：第一，从产权制度上进行改革，使农民成为真正的市场主体，从而得以取得与政府和开发商进行平等谈判的法律权利；第二，对具体的征地制度进行全方位的改革，将协商机制作为一个必经的程序和要件纳入到相关的规定之中，使之在实践中具有法律约束力。

2.强化利益监督机制。具体做法有以下几点：一是要建立并完善听证制度，扩大听证范围，赋予国家的立法机关举行听证会的权利；二是要建立公示制度，政府必须对土地征迁中的重大事项进行详细的公示，保证被征迁农民基本的信息知情权等；三是要完善行政诉讼制度，保证失地农民能够通过法律救济手段，维护自身合法的权利。

（二）进一步完善土地征收制度

土地征收制度的完善能够缓解和调整征地拆迁过程中利益冲突可能发生的概率、影响和后果。很多时候，农民和开发商、政府等其他社会经济主体之间发生冲突，都是由于利益分配无法达成一致而造成的，即无法达到利益的均衡分配。而科学合理的土地征收制度不仅包括对征收过程中公共利益的确定和规范，还包括补偿制度的规范、拆迁管理的规范等等，从根本上减少征地拆迁过程中农户利益受损的可能性，从而减少了相关利益冲突发生的概率。

完善征地制度需要科学的回答。首先，征地补偿标准应以非农生产活动中的土地生产能力为依据。补偿的制定不应以农业经营收入为依据。特别是对于目前的非农土地，应以土地流转后的生产能力为参照。其次，是农民经济补偿应体现其土地使用价值。在土地征收过程中，农民在一定时期内放弃土地使用权，而不是其他的任何经济收入来源。再次，经济补偿作为唯一的经营收入，要根据经济发展成果提高相应标准，让被征地农民共享经济社会发展成果。最后，土地征收制度设计必须由相关的专业人士来进行设计规划，同时以相关的法律法规来约束设计行为。

（三）完善土地监督管理与冲突管理机制

在土地征收利益的分配过程中，农民被动地处于受托人的位置，而政府则处于代理人的位置。要使利益分配更加合理，必须加强对社会舆论以及被征地农民个人对政府的监督。

对于基层政府的监督，需要加快进行行政决策法制化的步伐，健全监督约束机制，加大惩罚力度[10]。具体措施可包括：建立健全政府的职权范围，保证司法公正和独立等[11]。同时，政府也要加强自身建设和自身督查，真正地为农民的利益思考，而不是单纯地为了眼前的经济利益和政治利益。

对于征地过程中发生的许多农户利益冲突事件最终演变成大规模社会的现象，告诉我们一定要建立一种有效应对冲突的管理体系。建立这样的冲突管理体系，首先应该从最底层做起，要在农民集体经济组织处设立一个专门的冲突预警部门，在冲突发生时能以最快的速度将有关情况传达给相关部门。要在平时就建立针对农户征地拆迁问题相关突发事件和冲突的应急预案，以做到对冲突的应急反应要非常的迅速和灵敏[12]。要建立预警机制，在相关冲突还是处于萌芽阶段时，就要进行合理的引导和调解，采用各种可控制手段进行调节，防范于未然。

结论

根据现行法律，农村土地征用的成本是高昂的。相反，如果允许直接的农村土地流转，确保农村土地与国有土地“同地同价，对假设转让价格不变的前提下，对土地征地的直接经济损失、间接经济成本、未来收入不变的情况下，那么相关主体收益变会增加。此外，政府可以通过降低土地购置谈判的成本，减少土地拥有者与土地使用者的交易成本，以及收取有关税费。

在我国农村土地征收过程中，所有利益相关者包括农民、政府和土地使用者。协调各利益相关者之间的关系，是达到一个平衡状态，提高土地的利用效率，减少甚至消除在促进社会经济和谐发展的过程，中国的农村土地征收中的不稳定因素的关键主体。

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