我国治理网络谣言制度的不足与完善

李俊

（河海大学法学院，南京210098）

从古至今，无论国内还是国外，社会中就从来不乏谣言的存在。《战国策·魏策二》中曾经以三人成虎的故事表达了谣言的可怕性。“说的人多了，人们就会把谣言当作事实。”希特勒的宣传部长保罗·约瑟夫·戈培尔也曾经说过：“谎言重复一千遍就会成为真理。”由此可见，谣言的传播会对社会的发展产生很大的负面影响。从人们茶余饭后的随口闲聊，到有心人故意传播的虚假消息，都有可能成为谣言。而伴随着科技水平的日益进步，传统书信逐渐退出人们社交的历史舞台，网络取而代之成为了人们社交的主要工具，网络谣言也就因此产生。相比普通谣言而言，网络谣言有着传播速度更快和传播范围更广的特点，同时其产生的影响也是普通谣言所无法企及的。因此，治理网络谣言已经成为了一件刻不容缓的事情；而从立法方面对网络谣言进行治理，则是治理网络谣言最根本，同时也是最有效的方法。

一、网络谣言的定义

伴随着科技的不断发展，谣言的传播已经从单一的语言、文字转化为利用网络的方式。智能手机、互联网等新媒体的出现，一方面能够使公众能够在微信朋友圈、微博、知乎等热门软件上发表自己个性化的观点，但是另一方面又带来了一系列的负面影响，例如一些无法证实的假新闻、流言以及一些诽谤消息。而网络谣言就是指通过互联网传播的未经证实的虚假消息。

二、我国关于网络谣言规制的不足之处

（一）法律责任体系不够完善

自从互联网进入我国之后，我国关于网络的相关立法方面有了很多的完善和补充，但是面对飞速发展的信息网络世界，依然存在着诸多不足。

在我国目前的刑事责任方面，不论是从量刑的标准和罪名的选择上都有一定的问题。首先是量刑问题，我国现行《刑法》中，对于涉及网络谣言犯罪所规定的刑期相对较轻，如《刑法》第221条中规定：“捏造并散布虚伪事实，损害他人的商业信誉、商品声誉，给他人造成重大损失或者有其他严重情节的，处二年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”第246条规定：“犯诽谤罪的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。”由此可见，我国目前对于有关诽谤罪的罪名都比较轻，而现实中如果一旦出现诽谤的情形，很可能对个人、企业产生重大影响，这会对一些依靠个人名誉和企业声誉生存的群体，造成无法弥补的伤害。在2013年最高人民检察院和最高人民法院出台了诽谤罪中有关网络谣言的司法解释，但是仍然没有改变诽谤罪属于“不告不理”的自诉方式和法定刑期过短的事实。在实际中，受害人的合法权益仍然很难得到有效保护。

其次，刑事罪名问题，虽然在现实生活中，利用网络谣言散布虚假信息、诽谤他人等方式可能数以百计，在法律条文中不可能一一列举，但是我国目前的《刑法》中对于网络谣言犯罪的覆盖程度显得过于单一，仅仅有三大类共九条：危害国家安全、破坏民族团结、威胁国防安全的网络谣言和危害法律法规或者是破坏社会和谐稳定的网络谣言以及侵犯公民、法人其他组织荣誉、声誉和名誉有关权利的网络谣言。可以说这九条法规虽然从国家、社会、以及企业和个人层面对网络谣言进行了相应的规制，但是在面对复杂的网络世界，这些规定显得过于笼统。在实际犯罪发生时，很有可能让造谣者通过种种漏洞，逃避法律的惩罚，从这点来看相关罪名也是需要完善的。

最后，在经济惩罚力度层面，我国《治安管理处罚法》中所规定的金额太少，《治安管理处罚法》中对于散播网络谣言造成一定损害的，处罚的金额仅仅为500元。而这500元可能对于造谣者来说，是否能够起到警示的作用都是一个疑问。相比较美国，如果一个美国人在网络上进行造谣，一旦造成非常严重的后果，惩罚金额可能最多高达1 130万美元，这对于大多数人来说是一个天价罚款。但是，正因为这种较大的惩罚力度，才会对网络上的造谣者产生巨大的威慑力，从而在一定程度上降低了犯罪的可能性。

（二）诉讼制度对网络谣言受害人不利

我国对于治理网络谣言的治理除了在法律责任方面不足之外，诉讼制度中也存在一些问题需要改善。首先，诽谤罪不仅在量刑方面较轻，并且在起诉方式上属于“不告不理”的罪名。所谓“不告不理”，是指当违法行为发生后，被害人只能通过自诉的方式向法院告发法院才可受理，否则不予受理，所以当诽谤案件发生之后，公安和检察机关无法介入，全部都要依靠被害人的自诉行为来救济自己的权利。除了侮辱、诽谤罪以外，刑法第257条、第260条以及第270条中分别规定了暴力干涉婚姻自由罪、虐待罪和侵占罪也都属于自诉案件，即所谓的“不告不理”的范围。不告不理制度的存在，会对被害人权利的救济产生很多不利因素，例如无法及时知道造谣者散布的网络谣言，有些受害人即使知道了侵权行为，也只会向公检法求助，从而无法在第一时间维护自己的权益，而给造谣者提供了逃避惩罚的空间。

此外，虽然在2012年，我国已经明确规定在社交网络上新用户注册账号是必须采用实名制，但是这种实名制只是对社交网站实名，而用户在发布、转发其他信息时则可以使用网名。目前的实名制，仅仅要求做到填写真实姓名，但是对于用户的家庭住址、联系方式并没有要求具体的真实信息。一旦当网络谣言发生的时候，如果造谣者使用的是之前使用的老账号，或者即使是新注册的账号，但是相关家庭住址和联系方式都是不真实的，当我们要追究造谣者的时候，会造成一定的阻碍。原因是我国的诉讼制度中规定，“有明确的被告”是提起诉讼的必备要求，无明确的被告即无法提起诉讼，所以在目前的实名制的制度情况下，对及时、准确地找到“明确的被告”是一件较为困难的事。

（三）信息公开制度尚未健全

我国行政法中规定，及时公开信息、澄清真相、破除谣言是政府应该履行的责任和义务。虽然近年来政府对信息公开一块已经有了长足的进步，但是仍然存在着提高的空间。

第一，虽然我国《政府信息公开条例》第6条规定：“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。”而我国政府信息公开，一方面取决于法律法规的规定，另一方面信息公开与否，还取决于领导的意志，当需要政府机关来澄清谣言，及时公开信息时，会出现因为领导的不批准的原因，倒置信息无法公开或者是延迟公开。

第二，我国《政府信息公开条例》中规定的情形过于笼统，对什么属于可能影响社会稳定的虚假或者不完整信息，什么又属于扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息并没有说明或者出台相关的司法解释。所以在网络谣言屡见不鲜的今天，政府为了维护自己的权威性，一般不会轻易公开和澄清有关事实，反而想利用时间或者转移注意的方式使谣言的影响逐步降低。而此类行为看似是政府谨言慎行的表现，但是有时却会适得其反，打破谣言最好的方式就是第一时间获得官方的权威性答复，如果政府总是选择不回应或者不作为，久而久之会失去民众的信任，降低对政府的信任感。

第三，法条中对于信息公开的具体时间并没有做出相应的规定。当前网络社会的大环境下，谣言传播的速度会非常之快，很可能几个小时之内，谣言就已经扩散，而首要的解决方式就是及时澄清和说明事实，但是第一时间的澄清，同十天半个月后的澄清，虽然都属于信息公开，效果却大相径庭。目前有些政府机关，就是因为法律并没有明确规定此类信息公开时间，往往在谣言已经被打破的情况下，再发布澄清的公告，但是却没有什么实际的效果，反而被认为是形式主义。

（四）全社会监督机制尚未建立

网络谣言从发生到传播，传播的途径是方方面面的，社会上的每个环节都可能成为传播的方式，所以在全社会建立监督机制是非常有必要的。司法是维护公平正义、社会稳定的最后一道防线，同样仅仅依靠政府来治理网络谣言也不是解决问题的方法，网络谣言从网民口中产生，通过网络的方式向其他网友传播，最后才会对社会的稳定造成影响。而等到政府通过行政行为或法律裁决来解决问题时，网络谣言产生的不利影响其实已经造成，所以如果全社会没有监督机制的存在，政府只能被动地等待网络谣言的影响达到一个难以收复的程度再去治理，却不能在最佳的时间将网络谣言扼杀在萌芽中。

三、我国治理网络谣言法律制度的完善措施

想要解决我国网络谣言法律制度所存在的问题，就应该在法律责任体系，诉讼制度以及信息公开三方面入手，只有对症下药，才能有所成效。

（一）完善法律责任体系

我国虽然在2015年颁布的《中华人民共和国刑法修正案（九）》中增加了条文，明确了网络谣言入刑的原则和范围，其中规定，编造虚假险情、疫情、灾情、警情，以及明知是以上的虚假信息，依然在网络和相关媒体上传播的，严重扰乱社会秩序的，处以三年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成严重后果的，处以三年以上七年以下有期徒刑。增加的该法条，显示了我国对依法治理网络谣言的决心，但是仅靠这一个法条，想对形形色色、变化莫测的网络谣言进行治理肯定是不够的。法条像是羊身上的羊毛，虽然不可能将现实中的所有情况一一枚举，但是可以进一步细化，例如可以将造成的影响进一步细化为，对个人的名誉和对企业的声誉造成影响的，分别如何处理；或者是加入一些经济上的赔偿方式和行政上的处罚方式，从而对网络谣言犯罪进一步全面规制。

而在法定刑发面，《修正案（九）》已经将惩罚力度加大，对造谣者形成了一定的威慑力，但是在经济惩罚方面，依然存在不足，所以应该在增加法定刑的同时，增加经济惩罚，并且惩罚幅度要符合我国经济发展的实际情况。

（二）改变诉讼制度，完善网络实名制制度

将诽谤罪纳入“不告不理的”四种情形之一，是不利于治理网络谣言的，因为立法者忽略了当事人对于谣言造成自身影响并不知情的情况，也忽略了当事人因为怕提起自诉而遭受报复的情况。然而不能因为当事人的不知情或者畏惧感，就放任造谣者，任其散布网络谣言而得不到应有的惩罚。要散布网络谣言并且造成了一定影响，就应该由司法机关提起公诉，而不是等待当事人提起自诉，司法机关应该变被动为主动，行使自己的正当权利。

同时，我国的网络实名制度虽然已经开始实施，但是目前依然处在“台后实名，台前匿名”的情况下，考虑到我国诉讼制度严格规定必须被告明确，且结合老用户注册时并未进行实名认证的情况，社交网络的实名制必须进行一次改革。此改革应该再次对所有门户网站的用户进行统一的实名认证，包括真实的姓名、地址以及联系电话，并将实名认证所取得的资料建立资料库，以便日后需要查找某个账号的真实信息时可以在最短的时间内搜索到，避免浪费资源，也便于受害者方便、顺利地提起诉讼。

（三）健全信息公开制度

鉴于目前我国现行信息公开制度的法律法规存在弊端，必须要对当前的信息公开制度进行改革。由于当前未对适合公开的信息进行明确的界定，使得很多情况下信息公开完全由领导一直决定。首先，我们就应该对信息公开的类型进行明确定义，而不是停留在字面所说的“影响或者可能影响社会秩序”等情况。

其次，对信息公开的时间进行确定。如：规定普通网络谣言的澄清应该在谣言发布的24小时内进行；复杂或者难以查明事实的网络谣言澄清应该在谣言发布的3天以内进行。不可对网络谣言的澄清一拖再拖，在拖延期间，消耗的不止是时间，更是公众对政府的信任。

最后，将政府工作人员对信息的公开效果纳入到各自年度的工作考核中，提高政府公开信息的积极性，将政府被动公开变为政府主动公开，增加政务的透明度，同时也可以加强政府应对网络谣言时的能力。

（四）建立全社会互助监督机制

网络谣言影响的不仅是谣言的当事人，同时也影响了整个社会，对社会的稳定和人民的日常生活都带来了不良影响。因此，消灭网络谣言不仅是政府和谣言当事人的责任，也是整个社会的责任。应当成立专门的网络谣言举报部门，建立专门处理网络谣言的官方网站和电话热线，当发现网络谣言的存在时，每个人都有责任和义务对网络谣言进行举报。众人的力量总是大于政府和个人的力量，如果我们生活在全民互相监督的社会，网络谣言应该会慢慢减少，直到最后绝迹。

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