论中国参与式预算模式

王梓纯

（中山大学法学院，广州510006）

《中华人民共和国信息公开条例》第9条第二款规定的“需要社会公众广泛知晓或者参与的”，属于应当公开的信息范围。而第10条第四款规定，财政预算属于县级以上人民政府重点公开的政府信息。公开是保障公民民主管理、民主参与、民主监督的前提条件，在此背景下传统由少数人进行公共预算的财政预算模式，已经不能满足公众参政议政，监督公权力愿望的实现。于是，参与式预算运用而生，我国最早开始试点的是温岭市，截至目前有温岭模式、哈尔滨无锡模式、上海模式、焦作模式等公众参与式的预算模式。

一、参与式预算模式的基本概念

参与式预算模式的普及和发展是一个历史推演的过程。巴西是世界上最早实施参与式预算模式的国家，受其影响，参与式预算已经渗透到了拉美地区、亚洲及欧洲等许多国家的预算编制中。在中国，浙江省温岭市是最早实施参与式预算的地方，其发展经验对参与式预算模式在中国的普及有着深刻的意义。

参与式预算模式以公民参与为基础，其具体含义因国家经济、文化、政治的差别而有所区分。在中国，参与式预算模式被定义为公民以民主恳谈为主要形式广泛参与政府年度预算方案协商讨论，人大代表审查政府财政预算并决定预算的修正和调整，实现实质性参与的预算审查监督（温岭市人大常委会主办：温岭参与式预算网）。该模式提倡行政机关改革、激励社会公众积极行使公民权，同时倡导以优化社会资源配置来实现社会公平。参与式模式原则，在其实施中得到了充分体现。

1.平等参与。社会公众作为社会中独立的个体，享有平等的参与政治生活的权利。人人可以平等参与到预算协商的过程中，是参与式预算模式发展的基础。在传统的预算模式中是由专家个体组成的预算小组进行预算，公众无法参与其中，至于预算什么、怎样预算、预算多少、落实情况等财政的真正主人一无所知。在政务公开的前提下，财政预算也从封闭式转向公众平等参与转变。

2.公开透明。政府以及其他相关部门要做到数据及时公开，并且保证数据的真实度，这为社会公众及时有效地参与到预算的协商中提供了保障。《预算法》第14条规定：“经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后20日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项做出说明。”按照预算法的规定，预算、决算表是在批复之后的20日向社会公开。这种公开的时间设定存在明显的不合理之处：如果公开之后公众认为预算存在问题，该如何解决。于是，预算过程的透明和公开就显得尤为重要。

3.科学有效。科学性和效率性是预算设立的关注点，资源合理分配的实现并在合理分配的基础上得到最大程度的成果收益是参与式预算模式的最优结果。财政预算制度安排，既涉及经济问题，又涉及政治问题，更牵扯到社会的方方面面，这就需要预算本身的科学性、有效性，以及预算过程的科学性有效。

4.公共性。传统的财政预算是“取自家之财办自家之事”，认为通过税收得到的财政就是政府自己的财政与广大纳税人无关。随着政府观念的转变、公众主人翁意识的觉醒和提高，财政使用观念也变成了“取众人之财办众人之事”。既然使用众人之财办的是众人之事，尽可能地让众人参与其中是必然要求。

二、参与式预算模式在中国的发展与形成

参与式预算在中国的存在和发展受其自身优势和中国社会现状两方面因素的影响。据前文介绍，参与式预算模式其本身具有参与主体的平等性和广泛性、预算过程的透明性和公开性、预算结果的科学性和有效性等优势，这些优势推进了参与式预算模式在世界各国的普及和发展。与此同时，中国的社会现状也推进了参与式预算模式在中国的发展进程。

我们以2017年政府预决算报告为例来看，受国务院的委托，财政部于2017年3月5日将《关于2016年中央和地方预算报告执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》（下称《报告》）提请十二届全国人大五次会议审查，全国人大于2017年3月15日审查通过。该《报告》对2017年中央和地方各级政府的资金资源使用领域和使用方法做了基础说明和规划，但是在研读和分析后我们发现该《报告》至少存在两点问题：一是《报告》存在预算数据支持少、来源不清的问题。在《报告》中我们仅能通过简单的数据列举对本年的预算状况进行初步的了解，但是数据从何而来、数据如何支持预算做出等问题我们不能知晓。二是预算在各领域的分配问题说理不清。社会资源在不同领域的分配度比例体现了政府工作的倾向性，但是预算分配制定过程有待商榷。

从举例中我们不难发现，中国现有的预算模式是一种“政府制定草案、全国人大审核、政府具体实施”的模式，但是这种模式在具体运行以及预算内容制定上都存在些许问题：

1.预算模式运行方面。现阶段，政府以预算执行情况汇报者和预算拟制定者的身份出现，这种方式与预算制定的预期发展方向不符。首先，人民作为国家的主体享有参与国家政治生活的权利，而仅作为国家权力机关的执行机关的政府自主制定预算、忽略人民意愿的方式在一定程度上损害了人民的利益。其次，理论上，政府仅作为预算的拟制定者制定预算草案，全国人大才是预算的审议机关和决定机关。但是在实践中，因为预算审核时间以及数据来源的限制导致全国人大最终审核的内容由预算内容是什么变成了政府制定方式对不对，这种形式化的审查方式使得政府在实际上变成了预算的真正制定者而非草案拟定者。

2.预算内容制定方面。预算作为财政支出的一部分，公民作为纳税人应当对财政的使用方式有知情权。除此，预算的调整对象涉及社会公共资源，那么作为社会资源真正享有者的社会公民应该对社会公共资源的分配问题有发言权。让社会资源的使用真正落到人民所需要的地方，是预算制定的最优结果。但是，现有预算报告既没有充分且有说服力的数据来支撑预算决议，更没有在制定中充分考虑人民意志。

综上来看，现有预算模式在其具体运行方式和预算内容制定上对民主、公开的预算模式有着憧憬和更高要求。参与式预算模式恰在公民参与、数据公开等方面弥补了现有模式的不足，满足发展需要。参与式财政预算制度的形成是预算发展的必然趋势，并以试点的方式进行着。在各地试点过程中，形成了以下几种已经得到一致认可的参与式预算模式：（1）民主恳谈式。浙江温岭从人大的监督层面入手，吸收公众参与并发挥人大代表对决策和执行的监督。（2）直接参与式。无锡、哈尔滨和无锡都是公众直接参与的预算模式。采用公开预算信息、公众意见收集、座谈等方式让公众直接参与预算的整个过程。（3）投票决定式。这一模式主要是上海惠南镇，他们在预算之处就由人大和镇政府收集方方面面的意见，形成年度工作计划表，然后由人大代表根据项目的需要程度投票表决[1]。（4）绩效预算式。这一模式主要是上海阂行区，从技术层面改革现有的预算编制方法，为人大对预算实质性审查提供了可操作的工具和手段，也便于进行绩效预算的监督和评估。（5）其他模式。这些模式虽不具有标准性，但是已经包含了财务公开、公民参与并进行集体决策等核心要素，如宁夏一些农村的“五牙子章”（为强化村级财务管理，宁夏回族自治区中宁县由县民政局牵头，在全县各村推行了民主管理各项制度和村级财务管理“五牙子”章制度。由村民代表会议选出5名村级理财小组成员，将刻制的村民理财小组审核印章分成5瓣，理财小组成员每人掌管1瓣，村民称之为“五牙子章”。村级所有开支发票都必须经村民主理财小组成员逐一审核，加盖审核印章后，方由村委主任签字审批入账）村务管理、四川巴中市巴州区的预算公开改革、上海的社区公益基金创投活动等[2]。上述试点，为参与式预算模式的全面推行提供了很好的参考。

三、参与式预算模式的推行及保障

参与式预算模式在中国的运用是一个一般到特殊的过程，在中国的发展是一个由特殊到普遍的过程。结合一般原则和中国特色，通过试点考察是模式普及的必要过程。与普遍的代议制模式不同，中国以全国人民代表大会为最高权力机关、中央人民政府和地方各级人民政府作为执行机关共同完成和促进社会资源分配的制定和落实。所以在探索中国参与式预算模式的发展过程中，我们必须围绕公民诉求和中国特色两方面进行。在上文罗列的集中模式中，从参与预算涉及的资金范围上来看可以分为两类：一种是将全部公共预算交给人大讨论决定（温岭式）；另一种是将部分资金的预算交由公众决定，尤其是公共建设项目预算（哈尔滨无锡式）。本文认为，温岭模式比较符合我国国情，值得推广，同时要有相应的制度保障。

1.“民主恳谈—政府制定—人大审查监督”模式的选择。温岭市作为参与式预算模式在中国的试点地区，其发展经验对中国参与式预算模式的选择和发展方向有着重要的借鉴作用。在温岭模式中，参与式预算模式由“民主恳谈、政府制定、人大审查监督”三环节组成，公民通过民主恳谈会与政府和其他相关部分工作人员进行协商讨论，政府在了解人民意愿的基础上充分吸收人民意志制定预算草案，人民代表大会通过审查的方式对预算草案予以审议和监督，这都为中国特色参与式预算模式的选择提供了理论和实践基础。除此以外，因为中国庞大的人口基数以及系统化的行政区域划分，中国的参与式预算模式必然是一个由下到上的过程。各行政区的民众可以通过不同层级式的恳谈会切身参与到预算的制定过程中。相对于其他模式而言，温岭模式在发挥人大作用、提高公众参与度、提高编制预算水平、调高预算效率方面有着其他模式不可比拟的效果。

2.充分保障社会民众的参与度。在中国，公民可以平等地参与到国家政治生活中去，所以民众参与政府预算制定过程是必要的、正当的。在此我们需要注意三点：第一，“平等”代表的是机会平等，即公民享有平等的参与权利因而有平等的机会参与到预算编制中去。第二，“参与”表现民主不代表一定遵循。公民作为社会资源的享有者必然对资源的分配享有表达的权利，政府的预算编制仅作为民众意志的体现而不一定遵循每一个意见，因而这种听取意见而不是必定遵循的方式对公民素质要求较低。第三，“保护”需要现代科技的支持。同法律制定时的意见咨询措施一样，预算制定也可以通过“线上咨询”方式咨询专家意见，并且通过“网络征询平台”征询一般公民意见。

3.加大政府信息的公开力度。近年来，财政部陆续出台一系列指导意见，加强对地方财政预算公开工作的指导。各地财政部门在当地党委、政府领导下，按照财政部的要求，财政预算公开不断推进。包括财政预算信息在内的信息公开是公民知情权的基本保障，也是构建责任政府，遏制政府腐败的有效途径。同时，透明性和公开性是预算制定的基本要求，政府和其他相关部分要及时公开数据为公民参与预算编制提供便利。数据公开，一方面有益于民众监督政府预算的实施状况，另一方面有益于公民对预算的使用状况进行初步了解并对来年的预算编制提供有效的宝贵意见。政府可以利用网上平台进行数据公开或者依据申请公开数据。但是，数据是否涉及到国家机密，什么样的数据可以公开？这需要结合地区特点和相关法律法规的规定进行商讨。

4.加大人民代表大会的审查监督力度。与以代议制为主的西方国家不同，中国是民主集中制的国家，人民代表大会是国家的权力机关，人民可以通过直接或者间接的方式参与到人大会议中。所以结合中国特点，让人民代表大会代表组成审查监督委员会、实施预算审查监督职能有益于进一步保护公民的权利，也有助于督促政府和其他相关机构积极落实预算决定。按照《预算法》第20条、第21条、第22条、第23条的规定，对中央和地方预算进行批准和监督的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会及其常委会。如何在参与式预算模式下，进一步加大人民代表大会的监督力度是在以后参与式预算推广中注意的问题。

整体来看，“民主恳谈—政府制定—人大审查监督”的参与式预算模式有助于弥补现有预算模式公民参与度不高、公共资源分配理由不清、预算数据公开度低的问题。通过民主恳谈会的方式让民众积极参与到预算编制的过程中，有益于发挥公民主体地位，体现公民对公共资源分配设置的意愿。与此同时，网上数据公开和人大审查监督的方式有助于加强保障民众对于预算数据的知情权以及督促政府预算的落实实施。总体而言，在宪法的框架下，在《预算法》和《信息公开条例》的保障下，这个过程公开的参与式预算模式的实施有助于进一步推动预算民主化的进程。

[1] 吕侠，周东明.论公民参与预算的民主政治——基于中国乡镇预算民主模式分析[J].中南民族大学学报：人文社会科学版，2013，(2)：130-133.

[2] 马海涛，刘斌.参与式预算：国家治理和公共财政建设的“参与”之路[J].探索，2016，(3)：80.