农村宅基地流转现状及其问题分析

王琪

（河海大学公共管理学院，南京210098）

引言

改革开放以来，我国工业化、城市化速度不断加快，与此相应，它引起了一系列重大的社会经济变迁，其中最重要的变迁之一是农村人口与土地关系的变化[1]。一方面，很多农村人口以各种方式进入城市工作、学习、生活，有相当一部分进城务工人员在城市里购买了房屋并定居在城市之中定居，这部分进城务工人员在农村的住房及其宅基地处于长期闲置状态。另一方面，城市内部土地资源紧缺造成购买房屋成本持续增高，有相当一部分低收入人群购买房屋困难，他们迫切需要解决住房问题。所以说，农村宅基地和住房的大量荒废和闲置既极大地影响了土地资源的利用率，又不符合我国土地资源紧张的现实要求。十一届三中全会以来，农业用地法律制度变迁的基本趋势是不断增强农民土地权利，从延长土地承包期限到限制土地重新调整，农民土地权利排他性不断增强，而且国家一直鼓励土地承包经营权的流转，但有关农村宅基地流转的法律规定仍然十分薄弱，对农村房屋及宅基地采取了限制的态度。在城市近郊的农村，宅基地不仅可以满足农村居民的居住需求，还可以充当商业性收入的经济来源，这时候宅基地如果可以流转，可以极大地提高农民财产性收入，进一步缩小城乡居民收入。所以，探讨农村宅基地流转现状及其存在问题，对于合理开发利用土地资源，使农村居民分享城市发展和土地增值带来的收益，实现统筹城乡发展具有十分重要的意义。

一、农村宅基地流转现状

1.农村宅基地流转混乱，存在多样的流转方式。根据以往国内学者研究，存在较多农村居民自发流转宅基地的现象，李文谦认为，目前我国农民房的自发流转非常普遍，在经济发达地区已经形成宅基地隐形交易市场[2]。与此同时，也产生了多种多样的流转方式。首先，农村集体组织之内村民宅基地的转让。按照现行的农村宅基地管理政策，农户宅基地使用权只可以连带其上建造的住房向同一集体内的其他农户转让[3]，这样的宅基地使用权的流转是符合相关法律规定的，村民往往经过口头协议、或者书面协议进行交易。其次，转让给村集体组织之外的城市居民。村集体组织经过统一整理、划分本村建设用地、宅基地，在本村建设“小产权房”，村集体组织按照村民宅基地面积，在补偿村民足够的居住面积后将剩余房屋向社会出售，由于没有像商品房一样完整的产权，相对于商品房“小产权房”有价格优势，这种方式的流转不受法律保护。最后，自由租赁方式。这种情况主要发生于城乡结合区，农村居民将自家多余住房租赁给求租者，出租房屋的农村居民直接与求租者就租期、租金达成书面或者口头协议。相关文件不规范，为以后权利纠纷埋下了祸根。

2.农村住房及宅基地闲置率高。随着我国经济结构转型，务农收入远远不能满足农村居民日益增长的物质文化需求，进城务工成为农村居民提高自身生活水平的不二选择。有的农村居民进城务工后经过多年的奋斗在城市购买住房定居后，农村房屋和宅基地就空闲了，由于宅基地退出的无偿性，很多在城市定居的农村居民采取“不占白不占，不占就会吃亏”的态度，不愿意主动退出空闲的宅基地，又加之我国的《土地管理法》及其他相关法律的规定，宅基地使用权的流转实际上是被限制在本集体经济组织之内，限制了房屋和宅基地的流转，造成农村内房屋和宅基地闲置率很高。有的农村居民继承了父母的房屋，由于自己有新建造的房屋又常年不居住继承的房屋而造成所继承的房屋闲置；有的因宅基地管理混乱，乱占乱建，农民新建住房而旧房不拆，造成闲置。

3.相关法律模糊，但是为宅基地流转留下政策空间。我国对于宅基地管理及其流转相关法律法规写得比较模糊，例如，我国于2007年10月1日生效的《物权法》虽然在第三编用益物权中设立第13章宅基地使用权，专章规定宅基地使用权，但只泛泛地简述了宅基地的权属问题、适用土地管理法等法律和国家有关规定。虽然宅基地使用权流转具体规定并没有涉及，但是为以后的制度改革留出了法律空间。《土地管理法》规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”虽然没有明确农村宅基地使用权可以流转，但它间接承认了农村集体经济组织内部村民之间相互转让的合法性。另外，国家也在不断探索宅基地流转各种方法，2008年10月，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出了“依法保障农户宅基地用益物权”，进一步在全国范围内确立了保障农村宅基地流转的政策导向[2]。地方各省也积极探索农村宅基地流转方式，《苏州市管理暂行办法》规定：“进城农民的住宅可以出售给符合宅基地享受条件的本集体经济组织的农民，将宅基地征为国有，由宅基地使用权人补办出让手续并按土地评估价的40%向政府补缴土地出让金后入市交易。”这使农民进城后，可以转让、出售农宅，其宅基地也可通过住宅置换中心自由转让[4]。

二、农村宅基地流转存在的问题

1.限制农村宅基地流转不利于城乡协调发展。一方面，限制农村宅基地流转主要是考虑到宅基地社会保障特性，出于保护农民生存权的目的。随着国家经济发展和市场经济体制的日益完善，宅基地财产性功能已经大大超过保障性功能，大量农村居民进入城市，土地不像从前一样是他们维持生计的唯一来源，他们可以在城市中通过多种途径获得更多收入，他们更倾向于在城市买房定居，农村房屋和宅基地如果可以通过流转变成现金，可以为他们在城市购买住房，提高生活质量提供财产性支持。另一方面，从城市和农村居民处分房屋权利公平的角度来说，由于我国城市和农村的二元土地制度，即国有土地和集体土地，国家对城市居民出卖住房没有任何主体限制，而对农村居民出卖房屋则设定了流转主体限制，显属不公。我国《物权法》指出：“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体平等的法律地位和发展权利。”因此，农民在处分自有住房及宅基地使用权方面应该和城镇居民一样享有平等的法律地位和权利。所以，为了改变我国城乡二元体制现状，统筹城乡以促进城乡协调发展，十八届三中全会提出：“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”为了促进农村经济发展，国家进行了一系列的农业用地制度、农村建设用地制度改革，宅基地制度的改革也应提上日程，从而通过有序地放宽宅基地流转制度及限制转让，从而让广大农民获得更多财产性收益。

2.大量土地资源浪费，并且形成不规范的宅基地隐形交易市场。一方面，长期定居城市的农村居民的房屋、继承父母的房屋，因为国家限制了宅基地的自由流转，导致这些房屋处于废弃、闲置状态，农村建设新房而不拆除旧房屋也导致房屋利用率低，造成农村土地资源被浪费。另一方面，随着工业化、城市化进程的加快，城市建设用地急剧扩大，产生了城市建设用地紧张、生存空间拥挤等一系列问题。就在这种城乡土地供需矛盾的情况下，产生了宅基地隐形交易市场。造成这种市场形成的原因有两点：第一，在农村有着儿女结婚成家后就要分户的传统，即使和老人一起居住但由于人口增多，要扩建房子，家中没有这么多的建房土地，这就要求一部分农村居民需要以购买的方式从一些有空闲宅基地的村民手中取得。第二，随着市场经济的发展，商品房市场不断扩大，房地产行业通过土地增值获得巨大利益，靠近城市近郊的农村居民意识到土地的巨大价值，他们将多余的房屋或者由于进城定居而导致农村闲置的房屋卖给城市居民，加之城市商品房价格不菲，许多低收入群体买不起商品房，又有迫切的住房需求，就在这种推拉力互相作用的背景下，形成了大量农村宅基地流转现象。这些宅基地隐形交易市场，没有规范的法律法规管理，大部分农村房屋买卖都处于暗箱操作状态，很多低收入的城市居民购买“小产权房”，只有极少数交易人进行房屋买卖登记，而且房屋转让、出租过程都不完整，没有经过相关房地产部门的审批，导致法律纠纷频发，损害了消费者的合法权益。

3.农村宅基地法律进程滞后于现实需求。虽然国家近些年出台了关于农村宅基地相关法律文件，但是出于维持社会稳定目的，涉及众多利益群体的重大改革一般会采用渐进性手段，改革幅度很小，治标不治本，总体来说有些法律条款滞后于现实要求。比如，十八届三中全会指出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”虽然上述报告允许农民住房进行抵押、担保、转让，目的在于帮助农村集体组织或者农村居民从正规渠道获得贷款支持，但是现实情况是由于许多法律禁止农民以耕地、宅基地、自留地、自留山使用权进行抵押获得贷款，金融机构根本不愿意接受没有土地作为抵押物的农村住房进行抵押，如果在急需资金时不能将宅基地和住房抵押或转让，对普通农民来说，依旧得不到来自正规金融机构的贷款支持，无奈之下还不得不接受高利贷的盘剥[5]。对于整个国家来说，中国农业金融体系还是不能建立起来，国家金融贷款类的惠农政策还是不够全面，法律进程建设满足不了现实需求。

三、农村宅基地流转对策与建议

1.放宽农村宅基地流转限制，建立规范有序的农村宅基地流转市场。首先，虽然法律限制宅基地的流转，但是农村宅基地子女继承、居住地的迁移等因素客观上形成了对农村房屋、宅基地买卖、租赁的“市场化”要求，形成了很多农村宅基地隐形交易市场，放宽宅基地流转的限制也是顺应社会主义市场经济供需双方的要求，国家要利用这种交易市场并且引导它向更规范、更系统的方向发展，建立有序地农村宅基地流转交易市场，密切监管，允许农村宅基地使用权进行流转，承认隐形的流转，使得隐形市场显性化，放宽对农村宅基地流转主体限制，应当允许农村居民面向其他经济组织成员或者城镇居民转让自己的房屋。其次，现行法律规定只有集体土地通过国家征收变为国有土地，其使用权方可转让。但是在两种土地转换过程中，大部分开发商在征用的农村集体土地上建成商品房，并从中获取高额利润，农村集体经济组织受国家住房及宅基地流转制度的限制，虽然拥有大量的可供建设用地，却不得建房使用和出售，丧失了获取高额利润的平等权利。放宽农村宅基地流转限制，可以极大程度的减少这种不公平现象，让农民分享社会主义市场经济发展的成果，更有利于统筹城乡发展。最后，促进农村宅基地流转前提就要进行宅基地确权工作。借鉴城市住房国有土地使用权的产权登记制度，尽快建立城乡统一的农村宅基地登记制度，初始的登记应是系统化的和免费的，接下来登记应以缴费来确保系统的正常运行，农村宅基地流转未经变更登记不生效[6]。

2.借助“三权分置”的思路改造农村宅基地使用权。随着社会主义市场经济的不断完善，中央在开展农村土地集体所有权、农户承包经营权的确权登记颁证后，又颁布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，顺应了农民要保留土地承包权又有流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，形成了所有权、承包权、经营权“三权分置”并行的格局。农村宅基地与承包土地有一定的相似性，宅基地的所有权与承包土地一样归集体所有，农村宅基地是基于其集体成员身份而集体分配获得，类似于耕地的承包权，宅基地的使用权归农村居民所有，这个权利不能转让，只能转让给同一集体组织的成员[3]。从这一点上看，既然承包土地的经营权可以从承包权中分离出来，那么我们可以借助“三权分置”的角度在宅基地的使用权中分离出一种“居住权”。“居住权”与房屋产权相联系，赋予农村居民自由处分“居住权”的权利，使他们能将房屋出售或租赁给城市低收入人群，以满足城市低收入人群住房需求。就像前面所述，一方面，农村许多房屋处于闲置、荒废状态，房屋和宅基地闲置率过高导致土地资源浪费；另一方面，城市建设用地紧张，房价持续走高，低收入人群又有急切的住房欲望，将农村宅基地的使用权分离出“居住权”可以提高农村土地利用率。

3.借鉴地方各省政策法规经验。虽然中央没有改进农村宅基地使用权流转的具体政策法规，但是地方各省进行了积极的探索，某些地区的政策法规实施效果还很好，这就启示我们在国家推进农村宅基地相关改革的过程中可以借鉴地方政策法规。例如，2001年出台的《湖州市农村农民房屋抵押登记办法》规定，农民凭集体土地使用权证及房屋工程和质量承诺书等办理房产权属登记，取得由房地产管理部门颁发的房屋权属证书进行房屋抵押贷款，并向房地产管理部门办理抵押登记，向农村信用社或开展农村信贷业务的商业银行申请贷款，最高可申请贷款数额为抵押房屋价值的70%。通过这样的政策可以使农村居民获得正规金融机构贷款支持，解决他们生产生活燃眉之急。又如，天津“以宅基地换房”政策，按置换标准以宅基地无偿换取小城镇一套住房，节约出的建设用地，一部分整理后进入土地市场拍卖，后换回为农村居民建设小城镇所需各项费用，另一部分作为区内经济社会建设的储备用地[7]，这种做法既提高了农村居民生活质量，又提高了土地资源的利用率，这种做法同样值得借鉴。

[1] 刘卫柏，贺海波.农村宅基地流转的模式与路径研究[J].经济地理，2012，(2)：127-132.

[2] 李文谦，董祚继.质疑限制宅基地流转的正当性[J].农村工作通讯，2009，(12)：16-17.

[3] 郭冠南.农民在市民化过程中的土地权利研究[D].北京：中国农业大学，2016.

[4] 王崇敏，张丽华.我国农村宅基地使用权流转的现状考察[J].河南省政法管理干部学院学报，2010，(1)：116-122.

[5] 毛维国.农村住房及宅基地流转制度研究[J].法学论坛，2012，(4)：102-108.

[6] 袁铖.城乡一体化进程中农村宅基地使用权流转研究[J].农业经济问题，2010，(11)：57-61.

[7] 王军.宅基地有限自主流转的可行路径[J].农村经济，2009，(3)：13-15.