企业规章制度审查秘籍

文 《法人》特约撰稿 左啸天

法务部门职责内最易忽视的规章制度管理业务，恰恰是法务部门有话语权作为规则制定者统揽全局，并将法务业务嵌入企业生产经营管控各个领域的重要抓手。在建章立制阶段做到法律风险防控前移，在制度执行层面做到权威统一有为有位。这也是公司法务逐步扭转被动式、救火式管理的铺垫工作，于润物细无声之中，提升法务工作的角色和地位

科学规范、行之有效的规章制度体系是依法治企的基础和保障，制度治企，靠制度管人管事是企业发展的必然选择。“良法”方能“善治”，公司法务一项不可或缺的重要职能，就是对规章制度进行审核把关，确保合法合规。

从企业规章制度管理的发展方向来看，规章制度由法务部门归口统一管理是部分法治建设较好的企业在法务管理实践中的科学选择，也是多数企业法务部门为之努力的方向，在目前依法治国上升为国家战略的大环境下，企业法治建设突飞猛进，企业法务部门从对规章制度合法性把关这一较低层次的参与、配合性的规章制度管理模式，到逐步争取到归口统一管理本企业规章制度，还有一段较长的路需要探索和实践。

准确把握规章制度管理

公司法务部门，一定要把规章制度管理作为法务业务嵌入企业生产经营管控各个领域的重要抓手。法务管理的具体业务中，也只有规章制度管理，法务有话语权作为规则制定者统揽全局，并在建章立制阶段做到法律风险防控前移，在制度执行层面做到权威统一有为有位。这也是公司法务逐步扭转被动式、救火式管理的铺垫工作，于润物细无声之中，提升法务工作的角色和地位。

规章制度管理可分为制度建设与制度执行两个层面，制度建设即建立系统完备、运行高效的企业规章制度体系，制度是实现组织功能的工具（职责制度化），也是体现管控模式的手段（有章可循）， 制度建设应逐步健全形成计划编制、立项起草、审核审议与颁布实施、评价改进、修订或废止全生命周期闭环管理模式；制度执行离不开责任担当，建立制度执行责任制，健全形成宣贯培训、监督检查、执行考核及奖惩处理等综合保障机制，业务部门抓执行，法务部门抓监督，并与企业内部审计、纪律等部门协调联动，形成良性格局，法务部门深度参与制度涉及的各项业务，运用法治理念裁决企业内部运营中的问题，正所谓有为有位。

什么是企业规章制度

无论企业法务嵌入规章制度管理的层次和深度如何，都不影响法务部门对规章制度审核把关这一职能的发挥，法务对规章制度审核把关，首先判断什么是规章制度。

毫不客气地说，很多企业文件满天飞，到底什么是企业规章制度，哪些才具备制度效力，说不清道不明。按照理论概念并结合多年实践，笔者认为，狭义的企业规章制度概念是：企业按照规定程序制定的各类规范生产经营活动具有长期普遍约束力的规范性文件。规章制度必须同时满足两个条件：一是制定的程序合法，二是制度的内容合法。重点关注：

一、“生产经营”：企业规章制度调整和规范的是企业生产经营事项，如劳动人事、财务投资、安全环保、采购招标、生产运行等。别的事情，超出企业规章制度范畴。

举几个例子说明：首先是企业内部党政工团等组织活动事项，比如党员团员工会会员发展，党团工会费缴纳、党团工组织建设、组织生活事项等等，这些非企业生产经营事项。简言之，不是企业的事。尤为注意的是：国有企业改革的“尾巴”，即“企业办社会”历史原因由企业长期代为行使的公共职能，如计划生育、市政管理和其他一些履行政府授权事项。现实中，还有部分国有企业出台计划生育管理制度，规范企业内部员工计划生育，从申报到罚款，全过程自行比照县市计划生育部门行使职能，罚款收缴直至开除员工刚性实施，甚至作为计划生育先进单位介绍经验。本质上说，这些由基层组织按照党章、工会章程或者履行专项工作职能而制定的在本单位适用的文件规范，属于广义规章制度，但不是企业管理制度。

另外是行政司法权，属于行政机关、司法机关行使的公权力。有些企业在工程质量监督、产品抽检、安全监督等方面出台规章制度，比照政府机关职能代行有关权力，或者照抄照搬地方法规或“红头文件”，无形中做了政府该做的事。有些企业还以司法手段就处理人（尤其是国企），或者移交司法机关（实质属于报案行为），或罚款、滞纳金（行政色彩）。此处，最为直观的表现还是部分传统设立公检法等机关的老国有企业，企业领导协调公检法一体化办案。甚至企业出台规章制度，监督检查公检法的执法行为并考核评价，这些都不是企业规章制度应调整的事项。可见，法治理念的深入人心和领导干部的普法工作任重道远。

其次是违法的生产经营事项，企业规章制度的制定目的就违法（当然制定者本着合理规避法律风险，减少企业负担的目的），尤其在劳动用工领域，较为多发。如职业病防治，企业规章制度通篇在讲员工如何申报职业病，企业如何审批后方能向政府部门申请职业病等，这属于限制或设置前置障碍，本该依法办事便捷处理的，企业设置前置障碍，员工申请职业病鉴定困难重重；又如员工福利、劳动工时、考勤及奖惩等规定，某些条款限制和约束了劳动者权利，自然无效，况且侵害了劳动者合法权益，用人单位应承担责任，规章制度违法，企业承担的风险和成本都是难以估量的。

再者是员工个人生活事项，员工及亲属人身财产权利的处分。企业规章制度不能管也不该管，如有些企业规章制度规定员工必须购买什么，这些属于员工个人财产处置；如有些企业规章制度对员工个人隐私进行界定和划分，进一步约束员工上班期间隐私公开的范围和下班期间隐私活动报告义务，等等。最后是未发生或者目前不再从事的生产经营事项，先有企业生产经营事项，再有规章制度予以调整和规范，不能预估；如之前的生产经营事项现在由于重组整合该项业务不存在了，就应清理废止相应的规章制度。

二、“长期”：企业规章制度一经制定，在一定的时期内就要保持稳定，不能朝令夕改，使人无所适从。规章制度固定的是一项稳定性长期行使的管理事项。如某公司制度名称为《**xx公司2013年预算管理制度》 《**xx活动实施方案制度》，是不够妥当的，还有年度工作计划、活动通知、工作方案等，均是短期性的，不应作为企业规章制度。

三、“普遍遵循”：企业规章制度在适用效力范围内，一律适用和遵循，此处包括空间效力和对人效力。空间效力如某公司有适用全公司的考勤规章制度，还有在某一特定场合的制度（如员工食堂就餐规定、计算机房卫生制度、门卫进出制度），这些针对特定场合的，属于企业规章制度体系中而某一特定场所制定的较低层次的制度范畴，不是最高层次的企业的规章制度。对人效力则是适用全员 ，或者适用于承办业务的人员（发生到谁谁就执行），也或是谁进入谁遵守（如计算机机房谁进去谁遵守），等等。既不能因为某项活动部分员工从不参与而说该项规章制度不是普遍遵循，也不能因为某个空间较为特定未进入者无须遵守。

说明了以上几点，值得注意的是：规章制度，有实质要件和形式要求，即实质内容是不是制度和形式上符不符合要求。以上阐释的，全是制度实质上的要求，下面阐述制度形式上的要求。我们给一个通俗的定义：形式上的要求，就是按照一定的程序制定（审核审批），以一定的方式颁布实施，涉及员工切身利益密切相关的规章制度，还应经职工代表大会讨论（民主程序）。制定规章制度，不能“谋于密室”，就是要按照程序履行审核审批，不是某个人或者某个部门单独行为，也不是网页发个通知或公告就是制度了。因此，不以规定程序正式颁布、不符合制度管理要求的，原则上不算规章制度。笔者归类了一系列非狭义企业规章制度类型：1.工作方案；2.应急预案；3.工作计划；4.岗位职责；岗位职能；5.工作指引；6.纲要；7.机构定员8；活动通知9；价格收费等。

建立规章制度“四审制”

解决了什么是企业规章制度这一前提，以下分析企业规章制度的审查方式和内容。

一、合法审查：查阅规章制度草案涉及相关法律法规以及企业所在地政府的规范性文件，企业规章制度内容不能违背上述规定。这里要注意的是，按照法律规范的性质和调整方式分类，法律规范分为义务性规范、禁止性规范和授权性规范。禁止性规范较为容易发现，即对照法律发现明确规定不允许的，制度审查中即能明确发现并纠正；授权性规范较为模糊，在我们法律审查中一定注意，国家保护企业员工利益，大多对于员工处罚的法律规范基本上为授权性规范，即法律允许罚才能罚，实践中应切实矫正企业规章制度“满篇罚”的不良现状。按照法律规范强制性程度的不同，法律规范分为强制性规范和任意性规范。强制性规范一般表现为义务性规范和禁止性规范两种形式，而任意性规范是指允许当事人在法定的范围内自行确定其权利和义务的规范。企业规章制度应尤为注意强制性规范的义务主体是企业还是员工，防止企业通过规章制度转嫁义务，同时注重规章制度内容是否层层加码，约束了员工法律赋予的任选权利。

二、合规审查：与上级规章制度、企业章程及企业其他规章制度是否相符、衔接一致。举例说明：对上级制度规定不能扩大解释也不能缩小解释，可以具体细化便于操作，比如上级制度规定审查承包商资质提供9项资料，本公司制度不能规定10项或者8项资料（多要资料，有吃拿卡要降低效率嫌疑；少要资料，不能切实履行审核职责）。如上级制度明确该项违章扣发奖金200元（注意不是幅度），本级制度不能规定扣发500元或者100元，防止同一行为在企业内部不同范围出现“同命不同价”现象。对于和其他制度的审查，重点关注制度之间协调统一，不得互相矛盾，存在争议。

三、管理审查：优化职责权力配置，明确管理责任，部门职责明晰、权责相适应；制度规定因时制宜，与生产经营实际紧密结合，管理运行高效、可操作；制度管理职责是否匹配，与业务部门职责是否相符；制度管理内容是否符合企业发展方向（如企业逐步退出某一经营领域，管理制度还在继续强化管理）；制度是否符合管理规律（不能为了管理而管理，符合效能与社会发展、技术革新方向）;：等等。

四、体例审查：1.规章制度的名称。规章制度名称一般分为管理办法、暂行管理办法、管理规定、暂行管理规定、实施细则、补充规定等。2.第一条是制度的制定目的，必须载明。其用意，不是高大上的所谓“废话”，而是解决两个问题：一是制度内容有漏洞的，按照管理目的和管理原则的方向去适用活解释；二是制度内容须与目的一致，如制度目的为了优化管理，减少审批环节，而内容中频频审批，管理效率低下，即名实不副。3.规章制度的适用范围。制度必须载明适用范围，以及适用的具体领域，如“本制度适用于xxx的资金管理”。4.规章制度格式。规章制度格式应当符合以下基本要求：名称规范并符合规章制度的适用范围；内容顺序按照总则、分则、附则的先后逻辑排列；涉及管理事项范围广、内容多的可以分章、节、条、款、项、目，涉及管理事项范围窄、内容少的应当直接分条、款、项、目；公司规章制度的章、节、条的序号用中文数字，款不用序号，项的序号用中文数字加括号，目的序号用阿拉伯数字；分条描述科学合理、逻辑关系清晰，属于一个条文内的事项应当采用款、项、目的体例；文字准确、简练，容易引起歧义的名词须做出明确解释，不得使用没有定义的简称。