美国农业转型过程与政策分析

刘 悦，杨浩然，邝坦励

（1.重庆理工大学 a.经济金融学院；b.管理学院，重庆 400054；2.西南政法大学经济学院，重庆 401120）

一、引言

在城镇化进程中，中国不得不面临老龄化、农村劳动力减少、农村空心化等现实问题。随着工业化、城镇化推进，农业生产成本持续上升，致使主要农产品国际竞争力下降［1］；同时，我国对某些农产品的“黄箱补贴”已经接近黄线，从而使得以提高补贴水平来降低农业生产成本的方式变得不可持续。农业应当如何发展、农村应当向何处去，成了我们不得不考虑的问题。有学者认为，扩大农业生产规模，是我国跨越刘易斯转折点后保障粮食安全、解决农业发展困境的关键［2-3］。然而，农业的转型并非仅仅只是扩大规模那么简单，其实质是将传统的农耕纳入到资本主义工业化的农业生产体系中，进而使农业生产成为一个能够积累资本的部门［4］，而这背后隐藏的是科技、资本、土地以及整个农村社会的深入变化。由于家庭农业生产资本投入与土地租入的概率之间存在正相关关系［5］，在农业转型的过程中必然会存在对资本的大量需求，而农业的特殊性使得农业长期以来存在着投资效率低下、资本缺乏的现象［6］。同时，资本下乡推动的土地流转使得中国农民走向无地雇工的方向［7］。大量研究表明，在农业生产规模扩大的同时存在着单位粮食产量递减的情况［8-11］，也就是说农业生产规模扩大与保障粮食安全存在矛盾，在农业生产规模扩大过程中是死守耕地“红线”还是应当充分利用国际市场来解决粮食缺口［12-13］，值得考虑。纵观世界的农业转型，大多数国家都呈现出了与中国相似的情况，农业劳动力减少、农业在国民经济中所占份额减少、农业劳动生产率大幅度提升。美国作为世界主要粮食生产和出口大国，一个世纪以来其农业也发生了巨大的变化，对美国农业转型的特征以及促使美国农业转型的因素进行分析，希望能对我国农业转型提供借鉴意义。

二、关于农业转型的理论与共识

对于农业转型，已有的理论主要集中在两个角度，一个角度是以刘易斯、费景汉、拉尼斯、乔根森为代表的“二元论”。这些理论假设虽有不同，但均是将农业看做是一个落后的传统部门，将工业看作先进的现代部门，随着工业部门的发展，农业部门会向工业部门不断转移剩余劳动力。在刘易斯看来，由于农村存在着“劳动力无限供应”的情况，劳动力的转移并不会势必引发农业产量的下降［14］。费-拉尼斯模型则是在刘易斯模型的基础上提出的，由于农村存在剩余劳动力（即农村的边际劳动生产率等于零），随着农村劳动力的转出，农业规模的随之扩大，劳动生产率得到提高，农业完成转型，成为现代部门的一个附属的部门［15］。与前者不同，乔根森并没有假设劳动的边际生产率为零，当农业产出达到了人口最快增长时所需要的农产品数量时会产生农业剩余，从而使得劳动力从农业部门向工业部门转移［16］。农业剩余产生的速度与农业的技术进步率、人口增长率以及与农业劳动力变化有关的农业产出弹性有关，也就是说要消除二元经济结构，需要农业部门持续不断的技术进步。

另一个角度则是从农业自身的发展阶段而言的［17］。Bruce根据低收入国家农业发展的现实情况和具体特点，将农业发展分为3个阶段：第一个阶段是以技术停滞而生产的增长主要依靠传统投入为特征的传统农业阶段，这一阶段由于土地所有制等制度和观念发生改变，从而为之后的农业发展做好了准备；第二个阶段是以技术的稳定发展和运用、资本使用量较少为特征的低资本-低技术农业阶段；第三阶段是通过资本替代和扩大规模的方式替代劳动力从而农业生产率大幅提高的阶段［18］。但是，Mellor认为发达国家的农业发展并不一定遵循这样的次序，例如美国的农业发展就从第一个阶段直接进入了第三个阶段。Raanan Weitz也将农业发展分为3个阶段，即维持生存阶段的农业—小规模的混合农业—以生产商业化农产品为目的的专业化农场阶段［20］。事实上，由于当时受到罗斯托的主导部门理论的影响，许多农业经济学家均提出了与之相似的农业发展三阶段论［16，21］。在总结了前人研究的基础上，Clifton等将农业发展阶段归结为静态的、过渡的和动态的3个阶段，如表1所示［23］。

表1 农业发展阶段

速水佑次郎等根据经济发展的不同阶段提出了“三种农业问题”［24］。对于低收入国家而言，在工业化初期农业生产无法赶上人口的增加，从而出现粮食涨价或短缺，此时的农业经济政策应着重于农业技术开发和降低农业成本，从而保障粮食安全。而高收入国家，则面临着农业资源过度投入带来的要素报酬下降的“农业问题”，解决的办法就是进行产业调整，使得资源可以在产业间自由流动。在低收入国家向高收入国家迈进的过程中，会出现两个政策目标并存的状况，即中等收入阶段面临的“贫困问题”，国家此时一般采用农产品支持价格和其他政策性补贴来缓和二元经济矛盾。

综观对农业转型已有的论述，无论是“二元论”还是“阶段论”都有着这样的共识，即农业转型包含着农业小部门化、农场规模扩大、劳动生产率的提高、农民收入提高这几个方面的内容。然而，从各个国家发展的历史来看，农业转型更应该看作是一个过程，即农户从高度多样化的、自给自足的生产方式转变为更加专业化和市场化的生产方式。这个过程包括了产业间的融合与国际合作，是经济结构转型的一部分［25］。

三、美国农业转型过程

美国的农业发展是一个较为自然的过程，并不存在非常明显的转折点。美国是世界上可耕地面积最大的国家，人均耕地面积约为1.4英亩①数据来源：耕地面积来自USDA，人口数据来自U.Sbureau of census。。相比较而言，东亚国家大多数面临人多地少的情况，为了解决人地矛盾，许多东亚国家在二战结束后都进行了土地改革，形成了大量小规模的农户。例如，日本人均耕地面积只有0.08英亩，但在随后的发展过程中，日本的农地并没有迅速集中。这一方面是由于农业土地市场较为封闭，导致农地集中速度缓慢；另一方面是由于日本农户的数量并未大幅度下降，从而土地市场上的供给增加缓慢。正是由于资源禀赋以及政策上的差异，美国农业走出了一条与东亚国家完全不同的发展道路。

（一）农业小部门化

如前文所述，一个国家在经济发展过程中，农业占整个经济总产出的份额是逐渐缩小的，美国也不例外（图1）。一个世纪以来，虽然美国的农业生产总值增加了20倍，但总体经济和其他产业的增长幅度更快，使得美国农业增加值占GDP比重由1919年的13.2%下降到2015年的1.1%。但是这并不能否认美国是一个农业大国和强国，2015年美国农业增加值达到1 960亿美元，远高于世界上其他国家。事实上，美国农业保持了较为稳定的增长，平均增长速度在1%以上，尤其是20世纪70年代以来，由于机械动力替代畜力，农业的增长速度更加迅速。同时，美国是世界上最大的农产品出口国，2014年美国农产品出口额达到1 822.35亿美元，占全球农业出口总额的10.32%②数据来源于 WTO数据库，https：／／www.wto.org／english／res_e／statis_e／its2015_e／its2015_e.pdf。。正是由于农业部门在国民经济中所占份额的缩小，为其他部门的发展提供了更多的资源，美国已经发展成为一个以服务业为主的国家。

图1 美国农业增加值及其份额的变化

（二）农业生产规模扩大与专业化

在农业部门相对萎缩的过程中，美国农场的平均土地经营规模在逐渐扩大。1900年美国农场数量约为573万个，到2007年减少到220万个。在此期间，美国农地面积虽然有所下滑，但下滑速度低于美国农场数量减少的速度，农场平均土地经营规模由1900年的146英亩上升到2012年的434英亩①数据来源于USDA美国农业普查数据1900—2012。。农场规模的扩大并不均匀，从图2可以看到，在1900年时美国的农场主要以50～179英亩的中小型农场为主，500英亩以上的农场非常少；到了2012年，农场的结构发生了变化，500英亩以上的大农场和50英亩以下的小农场比重大幅度上升，中型农场比重下降。因此，美国大部分的农地开始向更大规模的农场集中。超过1 000英亩的农场比重虽无明显增长，只占到了全国农场数目的8%，但经营规模更大了，所占的农场土地面积却高达69.2%，土地被高度集中。

农场规模扩大的同时也使得农业生产更加专业化。现代农业技术的发展使得种植单一作物成本更低。1900年，平均每个农场要生产5～6种商品，而现在平均每个农场只生产1种商品［28］。同时，根据资源禀赋特征，美国形成了中部东北区以生产玉米、大豆和小麦为主的谷物种植带，南部地区和西部地区的棉花种植带，东北部和五大湖地区的畜牧业养殖带。

图2 美国农场规模分布

（三）资本替代劳动

在农业小部门化和农场规模化经营的同时，是农村劳动力的转移以及城镇化，从事农业生产的人口大幅度减少（图3）。1900年时，大多数美国人还生活在农村，37.5%的劳动力从事农业生产，此时美国应该可以称之为一个农业社会。而2010年时，只有不到五分之一的人生活在农村，农业生产劳动力只有1.6%。对于部门之间的劳动力转移，一般来讲基于两种原因，一种是部门之间的劳动生产率存在差异［14］，另一种解释是随着收入的增加消费结构会发生改变，即对工业产品的需求增加导致工业部门需要更多劳动力［16］。在1900年，美国将近38%的农业劳动力只生产了GDP的13%，由此可以看出当时农业部门劳动生产率较其他部门而言是很低的，所以部门工资之间的差异可以吸引劳动力向生产率较高的部门流动。

图3 美国农业和农村人口比例

在农业劳动力减少的同时，农场规模扩大，更适合采用机械设备进行大规模生产，所以在这一时期，农场所拥有的机械设备也大幅度增加（图4）。特别是在六七十年代，机械设备增加较快，带来了农业生产的较快增长。

图4 美国平均每个农场拥有的机械设备价值数据来源：USDA美国农业普查数据1900—2012

（四）全要素生产率的提高

农业发展一个非常重要的标志是技术进步，而技术进步也是推动农业发展最为重要的因素。反观现在，美国农业从业人数比例与农业产值比例基本保持一致，说明其农业部门的劳动生产率已经与其他部门一样高了。近年来美国出现了农业投入减少的状况，但是农业产出并未因此出现下降，究其原因，是全要素生产率的增长在农业生产中发挥了重要的作用。一般将全要素生产率分解为技术进步率、技术使用效率、规模效率以及配置效率4个部分。如图5所示，自1948年以来，美国农业生产中全要素生产率呈不断上升的趋势。并且农业全要素生产率对美国农业总产出的贡献也在逐渐增长。自1981年以后，全要素生产率增长对美国农业总产出增长的贡献已经超过100%（表2）［27］，这说明，美国农业生产实现了集约化的生产模式，不再依靠投入要素的增长推动农业生产，而是主要依靠技术进步、投入要素利用效率的提升、农业生产规模的扩大、农场管理水平的提升，以及生产要素配置效率的提升来实现农业长期的增长。

技术进步并非是外生的，根据罗默的内生增长理论，美国农业的技术进步如此迅速，离不开高额的研发投入，首先是公共部门的投资强度不断增加（表3），美国公共农业研发投入占农业增加值的比重由1910年的0.08%逐渐上升到2008年的3.83%［30］。

不仅美国公共部门在农业研发上投入巨大，更重要的是美国民营部门对农业研发投入也非常有热情。2009年，美国民营部门用于农业R＆D的投资份额超过了公共部门，占总投资额的57.2%［28］。因此，美国公共部门和民营部门在农业R＆D上投入的大量资金是保证美国农业长期持续增长的重要源泉。

图5 美国农业全要素生产率指数（（2005＝100））

表2 美国1961—2011年农业的产出增长率、投入增长率和TFP贡献率

表3 美国公共农业研发投入强度

四、美国农业转型过程中的政策演变

随着美国农业的发展，美国农业政策由最初的干预农产品市场向着逐渐降低对农产品价格干预的方向发展。20世纪30年代初期，由于经济衰退，非农就业机会少，美国农民收入非常低。1933年美国颁发了第一个农场法案《农业调整法》是为了应对战后经济恢复、提振农业生产而实施的。当时农场规模小，各国为了应对经济危机筑起了高关税的壁垒。为了解决国内粮食过剩问题，1933年的法案和后来1960年的法案主要是通过价格支持和产量控制来确保农民收入。之后，随着经济的复苏，美国农业政策开始发生变化。1956年农业法提出建立土地银行，通过变动生产用地调整农产品供给。1965年的法案取消了价格支持，但是通过了新的收入支持计划来保障农户收入。20世纪80年代，美国农业出口下降，农民收入减少，美国政府财政赤字严重，为了刺激私人经济，减少政府开支，这一时期美国实施了所谓的“里根新政”。《1985年食品保障法》也配合了“里根新政”的指导思想，通过减少对农业的价格管制、降低政府对农业的补贴、制定土地储备保护计划来重新激发市场的活力。

1996年农业法进一步推进市场化进程，取消了农场收入保障机制，提出用基于历史产量的直接补贴代替价格支持和供给控制项目，减少了对农产品的补贴。另外，取消了大部分耕种面积的限制，扩大土地保留计划的范围。2002年和2008年农业法案不仅实行直接支付、反周期支付和收入补贴政策以及信贷和风险管理措施，而且加强对水资源和土地的管理，采取促进农村经济和社会发展的举措。在2014年的农业法案中，又取消了平均作物收入选择补贴、反周期补贴及直接支付，增加了两个可供选择的补贴项目，即价格损失保障项目和农业风险保障项目。

可见，在美国农业发展的历程中，农业政策不断进行调整，并努力降低对农业生产的干预。并且，随着农业劳动力收入的提高，农业政策逐渐由对农业劳动力收入的关注向农业资源管理、农业社会发展等方向转变。农业政策变成了一个范围更广的对农业经济发展的支持政策。

五、对中国农业发展的启示

中国农业发展与美国有着相似的发展历程，但处于不同的发展阶段。首先，中国农业部门日渐小部门化，第一产业增加值占GDP的比重从1952年的50.2%大幅下降至2016年的8.6%，中国逐渐从一个农业大国变成一个以制造业和服务业为主的经济体。值得注意的是，虽然农业劳动力占劳动力总数的比例也从1952年的83.5%下降至2016年的27.7%，但就业比重与产值比重极不匹配，显示出农业劳动生产率仍然处于较低水平。未来，加快劳动力转移、促进土地流转、发展适度规模经营仍然是中国农业解决劳动生产率低下的主要途径。但是，户籍制度限制导致农村劳动力转移一直存在诸多障碍，还存在着“年轻力壮时进城打工，年老体衰时回到农村”［29］的现象，成为拉低农业劳动生产率的又一重要原因。

另一方面，中国的农业增长逐渐从粗放式增长向集约式增长转变。1961—1970年，全要素生产率对产出的贡献仅为18.54%，大部分的产出增长来自于投入的增加；2002—2011年，全要素生产率对产出的贡献率达到了81.21%，大部分的产出增长来自于要素利用效率的提高，但是与美国的182.33%仍然存在较大的差距［27］。全要素生产率的提高离不开研发投入，中国研发投入的主要来源是政府资金，2008年农业研发投入的88.4%来自于政府投资，这样的资金结构显然不利于研发成果的转化和推广。

中国的农业政策随着农业发展一直在发生变化，农业支持政策主要有两个方面，一是农业补贴政策，二是农产品最低收购价格。2016年前农业补贴主要包括农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴，俗称“农业三项补贴”，其目的是为了提高农民种粮的积极性。2016年以后，这三项补贴合并为农业支持保护补贴，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。与此同时，政府对农产品的价格也在逐步放开，2004年我国放开了粮食购销市场，建立了农产品价格调控体系，对稻谷、小麦实行最低收购价制度，对玉米、大豆、油菜籽、棉花实行临时收储制度。十年之后，大豆收购政策被取消，2015年又取消了棉花收购政策。由于取消了大豆收购政策，大豆种植区改种玉米，导致玉米产出过剩，到2016年又取消了玉米收购政策，实现市场定价，价补分离。

对比中美农业发展的脉络，从中可以找到四点可以借鉴之处。首先，从长期来看，全要素生产率的增长是农业长期增长的关键因素，也是促使传统农业向现代农业转变的主要推动力量。全要素生产率的提高一方面依靠不断的农业科技创新，另一方面也来自于对现有技术利用效率的提升。因此，对中国而言，不仅需要继续增加公共部门和民营部门对农业R＆D的投入，并且还需要进行积极的农业技术推广服务，促进农业生产者对现有技术的掌握。

其次，提高全要素生产率增长的另一个重要来源是提高资源利用的配置效率。这就需要进一步完善农村地区的要素市场，包括劳动力市场、土地市场和金融市场等。通过价格信号引导生产要素的配置，不仅有助于提高生产要素的利用效率和配置效率，正确的价格体系还能够诱导农业生产者对新技术的采纳。

第三，美国积极参与农产品国际贸易是其不断提高农业生产率和资源配置效率的重要驱动力。国际贸易的好处是使一个国家可以发挥自身的比较优势，从而提高国民的福利水平。中国也应该积极参与农产品的国际贸易，通过国际农产品市场缓解国内农业生产的资源环境压力，同时来自于国际农产品市场的竞争也有助于提高国内农产品的质量水平。

最后，美国不断变化的农业政策提示我们对于农业生产的干预要逐渐降低。中国目前的农业补贴和农产品价格支持政策在一定程度上扭曲了农业生产者的生产决策，不利于达到用政策提高农业生产者收入的目的。而且，依靠农业补贴和农产品价格支持政策提高农民的收入也是不可持续的。因而，需要推动农业支持政策向降低对农业生产决策干预的方向发展。

六、结语

通过对一百年来美国农业转型发展的历程进行分析，可以发现由传统农业部门向现代农业部门的转变并不是一蹴而就的，而是需要一个长期的转变过程。这个过程涉及到农业和非农业部门之间资源的重新分配、农业部门内部生产结构的调整、农业增长主要推动力的转变以及农业政策的调整。每一次的变化都需要适应当时的时代背景，但是农业转变的总体方向是朝着更加集约更加高效的生产方式转变。中国需要借鉴美国农业发展的经验，结合本国的国情和发展阶段的实际，实现农业的可持续增长。