基于经合组织分析框架的全球绿色增长进程比较

李维明，高世楫

（国务院发展研究中心资源与环境政策研究所，北京 100010）

为测度全球绿色增长进程，经合组织（OECD）最早于2011年在《迈向绿色增长：进程监测》［1］报告中提出了一组绿色增长指标。在此基础上，经过不断更新和拓展，OECD陆续发布《绿色增长指标报告2014》［2］和《绿色增长指标报告2017》［3］。参考OECD绿色增长分析框架及最新研究成果，本文重点对OECD国家和20国集团自1990年以来的绿色发展进程进行系统分析。总体来看，能否维持一国经济社会的长期可持续发展，取决于其是否具备降低自然资本依赖、治理环境污染、提高生产资本和人力资本质量，以及加强机构组织建设的能力。为实现人民对高质量发展的期望，需要各国、各部门（涉及金融、经济、工业、贸易和农业等）采取协调一致的行动计划。

一、多数国家碳、能源和物质资料生产率有所提升，但环境压力依然很大

过去25年，OECD国家碳、能源和原材料生产率整体有所上升，但在国家和部门间存在差异。从单一投入和产出角度来看，OECD国家碳和资源生产率都有所提高（图1）。目前，OECD国家单位物质资料消耗较过去可以产生更大的经济价值。以2015年计，OECD国家平均每创造1 000美元的GDP，需要消耗416千克非能源资源和111千克油当量能源（2000年为143千克），同时仅排放256千克的二氧化碳（2000年为338千克）。

尽管能源生产率得到提升，但化石能源继续主导能源结构，甚至还会得到政府支持，可再生能源的使用仍然有限。OECD国家和BRIICS国家①BRIICS国家包括巴西、俄罗斯、印度尼西亚、印度、中国、南非。对化石燃料的依赖率依然超过80%，可再生能源在能源结构中的占比仍然很低，少数国家甚至出现煤炭比重大幅上升的现象（既有OECD国家，也有BRIICS国家）。此外，在一些可再生能源潜力大的国家，其可再生能源比重并不高（图2）。从长期看，政府可以通过取消化石燃料补贴，改革破除提高能效的体制机制障碍，进而实现能源生产率的提升。

图2 全球主要经济体可再生能源在发电量中的比重

尽管物质资源生产率在增加，但消耗量仍然巨大。非能源资源在OECD国家整个物质消耗结构中仍占78%，在BRIICS国家占到87%。尽管资源生产率有所提高，但资源消耗总量居高不下（图3），经济增长依然高度依赖大量物质资源的消耗，且通常以建筑材料消耗为主。如考虑间接消耗（国际贸易中隐含的原材料消耗），效率改善的效果还会受到一定影响。

OECD国家经济增长几乎都是靠绿色全要素生产率提升来拉动，而BRIICS国家则更多依靠大量劳动力、生产资本和自然资本的投入（图4）。为更好地把握环境服务对经济增长的作用，经合组织迈出重要一步，开发了国家层面的绿色全要素生产率指标，也称环境因素调整后的全要素生产率（Environmentally Adjusted Multifactor Productivity，EAMFP）。它不仅考虑劳动力和生产资本投入，还考虑自然资本投入；不仅衡量GDP产出（理想产出），还拓展到衡量污染产出（不良副产品）。事实上，这一生产率的提升在经济可持续发展中扮演着关键角色。一方面，自然资本能够大大增加产出。自1994年以来，俄罗斯大约23%的产出增长来自地下资源的开发利用。这引发了人们对这些资源依赖型国家能否长期维持过去增速的担忧。另一方面，污染治理也能影响增长绩效。一些国家的经济增长在很大程度上是以牺牲环境质量为代价来换取的。经济增长严重依赖资源消耗或重污染产业的国家，生产率贡献往往被高估，而注重投资于资源高效利用或致力于污染减排的国家，生产率贡献则被低估。鉴于多数经合组织国家污染物排放持续降低，其经济增速应被调高，反之则应被调低。不难发现，在全球自然资本约束趋紧的背景下，提高生产率（EAMFP）是保持经济长期稳定增长的唯一途径。

图3 BRIICS国家、OECD国家和OECD欧洲成员国物质资源消耗量

图4 主要国家经济增长的资本投入（生产资本和自然资本）与环境代价

多数国家二氧化碳排放与经济增长已经实现“相对脱钩”，但“脱钩”程度不够，排放量仍在继续上升。OECD国家的二氧化碳排放有所放缓，但全球范围内仍在继续增加，与1990年相比上升了50%（图5）。部分国家已经实现排放量绝对值的减少，但大部分国家仅仅实现了排放与经济发展的相对脱钩，也即二氧化碳排放量增速低于实际GDP增速（图6）。事实上，如果考虑国际贸易间的隐含碳排放，改善效果的显著程度可能会受到影响。鉴于OECD国家满足国内最终需求的碳排放总量增速通常会高于基于国内生产总值的碳排放总量增速，因此多数OECD国家其实是碳排放量的“净进口国”（图7），而要实现基于需求的二氧化碳排放量与经济增长的脱钩势必面临更为严峻的挑战。当然，更为清洁的生产（如通过使用清洁能源）既能够解决基于生产的碳排放问题，也可以解决基于需求的排放问题（即实现国内生产所需产品更加清洁化）。但由于人均二氧化碳排放量与生活水平息息相关，因此实现基于需求的二氧化碳排放的脱钩确实颇具挑战。与之相比，基于生产的二氧化碳排放则能更充分更直接地反映经济结构和能源强度。

图5 全球能源消费导致的二氧化碳排放量变化

图6 OECD与G20国家经济增长与CO2排放脱钩程度

图7 2011年OECD国家基于生产和需求的CO2排放量比较

废弃物回收成效开始显现，但许多有价值的材料仍被视为一般废弃物来处理。尽管废弃物的回收工作现已初见成效，回收率和利用率不断提高（图8），但仍会产生包括稀有材料在内的大量废弃物。欧洲每人每年消耗的13.4吨材料中，1／3最终被当作废物，而仅大约17%得以回收利用。

图8 城市垃圾产生量与经济增长之间的关联度趋势资料来源：OECD环境统计数据库

此外，农业养分利用率不断提高，养分盈余量相对于农业产量呈现下降趋势。就OECD多数国家而言，养分盈余量不论是实物量还是单位面积含量都在下降（图9）。进入21世纪，下降速度比20世纪90年代更快。在过去的10年间，OECD国家农业产值实际增长55%，而氮与磷元素盈余量分别下降了16%和43%，反映出农业生产与氮磷相关环境压力的“相对脱钩”（图10）。然而，在养分盈余强度和变化趋势方面，国别之间和国家内部仍存在相当大的差异。这取决于土壤质量、农作物类型（养分摄入较高的作物有玉米和水稻等）、当地农田有机肥使用情况等因素。而在BRIICS国家，化肥的使用量依然很高，在过去的10年急剧增加，造成了严峻的环境压力。平均来看，BRIICS国家单位面积农田的化肥使用量是经合组织国家的两倍之多（图11）。

图9 OECD养分盈余量变化

图10 OECD国家、G20国家化肥施用量与农作物产量脱钩情况

图11 BRIICS国家与OECD国家单位农业面积的化肥施用量

二、全球自然资源总体压力居高不下，部分生态系统已经退化，生物多样性受到严重威胁

部分国家水资源压力仍然很大。伴随全球淡水资源需求上升，尽管近年来可持续淡水资源获取相对稳定，水资源管理水平有所提高，但淡水资源地区分布尤为不均，部分地区水资源短缺问题依然严峻，严重制约了当地经济活动。事实上，OECD国家中有1／3面临着巨大的淡水资源压力（图12）。

土地转为建设用地的速度在加快。相较于1990年，OECD国家建成区建筑物占地面积增加了30%。在全球范围内，自1990年以来，约为英国国土面积大小的区域被转化为建设用地。社会进步、人口增长和不断变化的城市形态（紧凑型和分散型）是导致这一状况的原因（图13）。事实上，高度城市化的国家，尤其是一些人口密度高、基础设施发达的国家，仍经历着强劲的城市发展过程（图14）。这通常会导致大量自然资源消耗、农业土地丧失、土壤板结和对水圈造成负面影响。土地开发及其所导致的地表变化势必造成栖息地的破碎化和丧失。如果不能阻止对重要功能区域的改变，生物多样性将不可避免地受到严重威胁。

图12 OECD国家淡水资源基础和开发强度

图13 OECD国家建成区面积增长与人口增长比较［4］注：“建成区”仅指有建筑区域，其他的城市用地类型，如铺砌的路面（道路、停车场）、商业及工业用地（港口、垃圾填埋场）和城市绿地（公园与花园）不包括在内

生态系统和生物多样性面临严重威胁。当前，全球自然资源总体压力仍居高不下，许多生态系统已经退化，生物多样性丰富地区正在减少，越来越多的野生动物受到威胁。全世界1／3的野生鱼类资源被过度捕捞。野生鸟类数量自20世纪90年代以来下降28%，自20世纪60年代以来下降41%。许多森林资源因退化、碎片化以及用途改变而遭受严重威胁。保护生物多样性和生态系统的措施，如划定保护区、实施可持续资源管理等，必须与相关的主流政策工具配套使用才更有效，如必须取消危害环境的农业补贴等。事实上，尽管各类保护区面积在增加，但仍然不够，许多国家还需要建立或扩大海洋保护区网络等。

图14 OECD国家城市扩张情况

三、环境污染严重影响人类健康和生活质量

空气污染是全球最大的环境健康风险。尽管多数OECD国家的空气环境质量在1990年以来有所改善，但人类暴露于空气污染物PM2.5的比率仍居高不下，危害严重。只有不到1／3的OECD国家达到了世界卫生组织《空气质量指南》中PM2.5年平均浓度每立方米10微克的标准（图15）。印度等国这一比例持续增加，现已到达极高的水平。同时，地表臭氧空气污染的人口暴露比率几乎没有降低。暴露于这两种空气污染物之下会对人体造成巨大的危害。据OECD估计，在OECD国家地区，室外PM2.5和臭氧导致每年50万人早亡，随之带来的年均福利支出占到GDP的3.8%。因此，制定更加雄心勃勃的环保政策将产生巨大效益。

OECD国家中的大多数人都从各国环境卫生条件的改善中获益。其中，约80%的人直接受益于公共污水处理设施和先进处理技术的使用。然而，一些挑战依然存在，比如老化的供水和污水处理系统亟待升级、偏远地区居住地的高效污水处理设施亟待普及等。同时，因缺少相关卫生设施、难以确保饮用水安全等问题所引起的健康影响一直在降低，但在一些国家如印度、印尼和南非等则仍然十分严峻（图16）。

四、各国实施绿色增长政策的趋势正在加速，但部分政策的不连贯性阻碍全球绿色转型进程

绿色创新活动呈现出不同进展。创新是推动经济增长和生产率提升的关键驱动力。创新能以较低的成本促进环境目标实现和加速绿色转型，也能够创造新的商业机会和市场。自2000年来，世界范围内关于气候变化减缓技术的发明数量增加了3倍（特别是应用于建筑、交通和能源生产领域的相关技术），而所有技术的发明总量仅增加了30%（图17）。2011年之后，环境相关技术领域的创新活动（发明专利数）有所放缓（图18），大约90%的绿色技术仍然源自OECD国家。同时，尽管政府研发支出不断上升，但环境和能源领域的支出占比增加并不明显（图19）。此外，能源方面的研发和示范工作逐渐向可再生能源倾斜。在此背景下，各国需要制定出台长期激励政策来提高环境方面的创新效率。

图15 OECD国家人口暴露于PM 2．5浓度超出WHO标准值情况

图17 全球绿色技术发展情况

图18 OECD国家发明和联合发明向环境相关技术领域倾斜情况

图19 OECD国家环境相关的研发投入情况

全球产业绿色化、贸易绿色化、投资绿色化、援助绿色化趋势明显。尽管环境产品与服务生产部门产值在经济总量中的份额并不高，但却呈现逐年增长态势。国际资本流正在向绿色增长领域集聚。环境相关产品的贸易份额不断上升，意味着国际贸易一定程度的绿色化。同时，尽管全球碳市场出现萎缩，但在金融机构发行绿色债券方面却出现了一些新的机遇，如目前针对清洁能源技术的全球投资已超过了化石能源技术领域。全球范围内基于环保目的的发展援助持续上升，其中对可再生能源的援助已超过非可再生能源。

尽管环境相关税收的使用越来越普及，但同个人所得税相比，仍显得十分有限。自1995年以来，环境相关税收对各国税收总额以及GDP的贡献实际有所下降（图20、图21）。一些国家已经开始将部分个人所得税收转用于环境相关活动支出，其他国家则通过引进新的环境税来充实财政收入。目前，OECD国家环境相关税收仅占总税收的5.2%，相当于该地区GDP的1.6%。

图20 全球环境税收占总税收及GDP的比例情况

图21 环境相关税收收入占GDP的比重（2000—2014年）

政策之间往往缺乏一致性，严重影响了全球绿色转型的进程。尽管全球针对能源相关研发和示范的公共财政预算正在向可再生能源倾斜，然而许多国家仍以各种方式继续支持化石燃料的生产和消费，仅OECD地区每年在这方面的成本就超过600亿美元，BRIICS国家超过2 000亿美元（图22）。事实上，许多国家都会对机动车用能征税以补偿其使用的外部成本，但不同燃料的税率存在差异性。目前来看，柴油税的税率至少应该增加到汽油税的税率水平，才能更好地反映其对气候变化和当地空气污染的影响。同时，鉴于大量农药化肥的使用对农业环境施加了较大压力，对其支持力度仍需减少，而对包含较高环境要求的支持则需增加。此外，需要说明的是，尽管各国通过支持创新以及消费者行为转变等措施来实施绿色增长政策的趋势正在加速，然而，针对转变程度、就业和商业相关机会等方面的统计及可比信息仍十分稀少。

图22 OECD国家和BRIICS国家支持化石燃料使用情况