新形势下对提升基层央行监管效能的思考——基于综合执法检查的视角

随着近年来金融全球化、自由化和金融创新的迅猛发展，金融机构业务创新与交叉融合不断深化，金融机构类型不断增多，金融业务也发生了翻天覆地的变化，呈现出电子化、网络化、科技化趋势，产品嵌套衍生，业务纷繁复杂，监管机构一时难以跟上节奏，仍然运用传统的监管方式和手段进行监管，对商业银行的许多新产品、新业务无法进行穿透式监管，基层央行的“两综合、两管理”在执行中也遭遇诸多问题，监管有效性面临质疑。因此，梳理基层央行金融监管面临的挑战和存在不足，并研究有效对策，对于提升基层央行监管效能，促进基层央行履职具有现实意义。

一、新形势下提升基层央行监管效能的必要性

尽管2003年以来人民银行专司中央银行之责，将大部分微观审慎管理的监管职能移交给新分设的银监会，但由于其肩负着执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务的使命，仍然保留了一定的金融监管权。2017年7月召开的第五次全国金融工作会议宣布成立金融稳定发展委员会，办公室设在人民银行，因此，今后人民银行还将发挥更大的监管协调作用，基层央行也应进一步提升监管效能。

(一)履行货币政策职能需要提升金融监管效能。人民银行专司中央银行之责后，制定和实施货币政策的职能更加凸显。货币政策虽然由人民银行制定，但具体实施和传导却主要依靠金融机构，金融机构通过调整资金流动将货币政策意图渗透到经济和社会生活。众所周知，货币政策与经济增长、物价稳定和人民生活息息相关，牵一发而动全身，所以制定货币政策必须慎之又慎，要充分了解金融机构以及整个经济金融的运行状况，货币政策执行出现偏差时也需要适时进行干预和调整。因此，基层央行作为人总行延伸至全国各地的触角，必须不断提升监管效能，确保能通过金融机构获得及时、真实、准确的信息，为人总行制定货币政策提供可靠依据，同时适当地对金融机构的不配合和偏离行为进行干预和指导，确保货币政策得以顺畅执行。

(二)维护金融稳定需要提升金融监管效能。作为我国的中央银行，人民银行又被市场敬称为“央妈”，是金融系统的最后贷款人，也是维护我国金融稳定的最后一道安全防线。当金融机构出现流动性风险，需要财务援助甚至抢救时，只有人民银行能够通过提供再贷款来助其渡过难关，但是再贷款并非不需偿还的“免费午餐”。因此，为了防止出现道德风险，避免金融机构日常无序经营和恶性竞争，出了问题再倒逼人民银行“放水”，人民银行必须保持一定的监管权，在日常工作中有权掌握各金融机构日常经营和风险状况，在金融机构经营状况恶化之前给予提醒和指导，对出现经营恶化的金融机构提出整改意见。基层央行也必须要坚持属地原则，保持对当地金融机构，尤其是地方法人金融机构的监测和管理，将风险防患于未然，维护地方金融稳定。

(三)保障金融服务效果需要提升金融监管效能。人民银行体制改革后，微观监管职能有所弱化，金融服务属性增强，但在人民银行提供金融服务的过程中，商业银行往往会出于扩大自身利益、减少工作负担等目的，不按规定履行职责，从而削弱了人民银行金融服务效果，甚至损害金融消费者的权益。如部分银行为延长财政存款期限、增加自身利益，故意延压、占压财政存款或资金，削弱了人民银行经理国库的职能；部分银行为吸引客户，违规为客户开立银行账户，影响了人民银行支付结算服务效果，甚至为洗钱等犯罪行为提供机会；银行不按要求处理假币和残损人民币，损害人民币形象，影响人民币的流通和管理。基层央行作为人民银行金融服务具体执行者，必须提升监管效能，以及时发现并纠正金融机构规避或损害金融服务的行为，提升金融服务的效果，保障金融消费者权益。

二、现阶段基层央行监管实践中面临的挑战与不足

2010年推出“两综合、两管理”后，综合执法检查逐渐成为基层央行对金融机构体现监管存在的主要抓手。通过组建跨部门的综合执法检查组，有效整合了基层央行分散的监管资源，形成监管合力，增强监管效果，同时也强化了基层央行检查人员的监管意识，提高检查人员的责任感、荣誉感和凝聚力，提高基层央行对外履职水平和效率。此外，检查人员多、检查项目全的检查组也有助于提高金融机构对检查工作的重视度和配合度，提高检查质量和权威，进一步树立基层央行在当地金融机构中的威信。

但经过数年的实践，基层央行在开展综合执法检查中的不足也开始逐步显现，同时随着近年来金融业的快速发展，基层央行监管的有效性面临较大挑战。

(一)外部挑战

1.金融市场发展较快，推升金融监管要求。近年来，金融市场快速发展，市场规模不断扩大。金融创新不断深化，金融全球化、电子化、网络化、科技化取得明显进展，金融产品推陈出新的周期缩短、速度加快，金融创新工具大量繁衍，产品跨行业、跨机构相互嵌套，设计更加复杂，极大地增加了监管的难度，要求金融监管机构必须及时跟上市场创新发展的脚步，加强业务学习，更新知识结构，不断提高金融监管的有效性。

2.各类金融业态之间相互嵌套，推升风险控制要求。随着金融业的不断创新发展，银行机构与非银行金融金融机构、金融业与非金融业、货币资产与金融资产不断融合交汇，行业界限日趋模糊，金融机构集聚程度提高，跨行业、跨市场、跨机构的金融产品相互嵌套衍生，相应的金融风险也经过再包装后进一步积累，变得更加复杂、隐蔽，影响范围也更广。一家主要金融机构甚至一类金融产品出现问题，都可能通过层层的衍生或嵌套链引发金融动荡，甚至出现区域性或系统性金融危机。金融创新逐渐改变了金融监管运行的基础条件，也增强了金融监管者的风险防控责任，倒逼金融监管机构提高金融监管效能和风险识别与防控能力。

(二)内部不足

1.职能定位理解偏差，金融监管意识难增强。随着人民银行职能的调整，工作重心逐渐由金融监管偏向于金融服务，由银监分设前的“监管是重中之重”转变为目前的“寓监管于服务之中”。尽管职能转变并不意味着放弃监管，但部分基层央行在实践中却出现了理解偏差的现象，过分强调服务的重要性，一味将金融服务列为重点、亮点、特色工作，创新求变，对金融监管却重视不足，甚至认为严格监管可能伤害与被查机构的感情，不便于将来开展工作，即使检查中发现问题也是尽量“大事化小、小事化了”，监管意识和监管行为下滑严重，监管效能停滞不前。

2.部分法律法规滞后，执法检查处理难把握。金融业务不断发展，而金融监管法律法规却未能及时相应更新。如《现金管理暂行条例》《人民币银行结算账户管理办法》等已沿用多年，对相关领域的一些业务规范不合时宜，对互联网金融等新业态、新业务未能有效覆盖。部分法律过于笼统，如金融统计管理方面未制定有针对性的明细法律法规，几乎所有的数据和报表不一致问题，都归结至《金融统计制度管理规定》第五章第三十一条规定，“统计人员履行以下职责：(一)执行统计法律、法规、制度，按规定及时、准确、完整地填报统计数字，编制统计报表，不得虚报、瞒报、伪造、篡改统计数据。”部分检查项目的法律依据不够明确，例如金融科技等近年新增项目，检查和处理依据都是规范性文件，缺乏更高位阶的法律法规支持。此外，很多检查项目没有处罚依据，检查出来问题却只能要求其整改，影响综合执法检查权威。

3.检查方法滞后，执法检查深度难拓展。目前，大部分基层央行的检查人员仍然主要采用手工翻阅凭证、简单比对数据等传统检查方法和手段，而与之相对的是，商业银行金融业务大部分实现了电子化、网络化、科技化，很多商业银行即使有纸质资料也基本采取集中上存，基层分支机构只保留很少的纸质档案，因此，传统检查的全面性、效率和效果难以达到预期要求。如基层央行利用传统方法检查反洗钱管理时，只是简单看看金融机构业务申请表填写要素是否齐全、大额交易是否按时报送等，对于是否真正存在洗钱行为则无从查起。随着商业银行金融业务科技化发展，综合执法检查的业务范围、检查重点也有些不相适宜，例如财税库银横向联网全面推广后，原先常见的延解占压预算收入、未使用待结算财政款项科目办理国库经收业务等问题基本消除，而当前这些内容仍然被列入人民银行综合执法检查的任务清单，既消耗了人民银行的检查资源，也容易让商业化质疑人民银行的监管水平。此外，由于缺乏检查经验交流平台，好的检查方法和经验不能及时得到推广，各地区的检查质量参差不齐，各行内部也可能随着检查人员工作岗位变动而出现检查质量大幅波动。

5.检查人员出勤受约束，执法检查质量难提升。综合执法检查往往都是根据检查内容从各相关部门抽调人员组成检查组，这些人员一般都是各部门的业务骨干，大部分人都承担着一项甚至几项具体工作，有些工作任务时效性很强，再加上临时可能还需要参加各种会议、培训、比赛等任务，检查人员一般很难协调出统一的时间集中进行检查。因此，一般检查组除了进场时人员齐全外，大部分时间都是零零散散几个人在检查，这既拉长了检查的时间，时间的不充裕也降低检查的质量，同时也损害人民银行的监管形象。此外，县支行由于业务高度整合，一个股室要对口上级行几个科室，经常出现一个人在规定时限内要同时检查几项内容，加上业务的束缚，无法将检查真正深入，检查质量难以得到保障。

三、政策建议

(一)转变监管理念，提高行政执法意识。提升基层央行的监管效能，既是履行中央银行法定职能的需要，也是更好服务金融消费者、服务经济发展大局的需要。因此，基层央行必须转变观念，树立“有为才有位”的监管理念，树立“有重大问题发现不了是失职，发现问题不处理即为渎职”的监管责任意识，加强监管，主动作为，树立必要的监管权威。同时要准确把握监管与服务的辩证关系，加强金融服务并非完全放弃监管，人民银行现有的很多监管职能实际上都是提供金融服务过程中衍生出来的，树立必要的监管权威既是顺利推动金融服务的需要，日常监管也是掌握金融服务业务推进中出现问题和矛盾的重要渠道。

(二)完善法律法规，充实金融监管依据。法律法规是基层央行履行监管职能的依据，应尽快梳理并完善相关法律法规，以增强基层央行监管合法性和权威性。一是及时修订与经济社会发展不相适应的有关法律规定，如根据业务发展实际，修订完善《现金管理条例》《储蓄管理条例》等沿用多年的法规，及时将业务发展新状况纳入规范轨道；取消《贷款通则》中不适应市场经济发展、存在制度性缺陷的规定，减少不合理的规定对业务的束缚，促进业务新发展。二是根据业务需要研究制定新的法律法规，将互联网金融、金融科技等新业态纳入监管范畴，防止出现监管空白和风险。此外，建议以部门规章的形式对综合执法检查进行规定，提高综合执法检查的合法性和权威性。

(三)完善考核机制，增强主动监管的内驱力。完善当前重服务、轻监管的考核体系，调整考核权重，增加对金融监管的考核比重。一是加强上级行对下级行综合执法检查的考核。将分支机构辖内金融运行状况与其实施金融监管考核挂钩，对于出现金融风险未发现、未上报或处置不力的区域实行考核一票否决制，增强分支机构对金融监管的重视程度。二是各行内部加强对检查人员的考核。建立和完善综合执法检查考核奖惩机制，建立完善综合执法检查人才库，记录参加执法检查人员的基本情况、参与执法检查情况、执法成效和差错及考核奖惩等信息，对检查人员进行全方位、多层次记录，并将这些信息与表彰奖励、职务晋升、外派培训、挂职锻炼等挂钩，充分调动检查人员的工作积极性和主观能动性，并通过奖励优秀、树立先进、查找不足，全面提升基层央行综合执法检查工作水平。

(四)完善培训机制，提高检查人员的综合素质。要树立基层央行的监管权威，必须要从提高检查人员的综合素质和业务能力着手。一是科学制定执法检查人才建设规划，并根据规划建立完善业务培训长效机制，通过集中培训、专题讲座等形式讲解经济金融形势、新金融产品和业务知识、金融法律法规等业务知识，增强基层央行检查人员对相关知识的了解，丰富知识储备，增强业务能力和金融风险识别能力。二是建立基层央行干部职工业务交流平台，通过定期轮岗、交流学习等方式，促进好的业务操作、检查技术方法推广应用，增强检查人员的业务素质和检查能力。