多元建构视域下民族地区贫困治理研究——以湖北恩施土家族苗族自治州巴东县为例

(贵州民族大学，贵州 贵阳550025)

一、问题的提出

民族地区由于受特殊的历史条件、地缘环境、民族特点、经济发展水平等因素影响，存在贫困面广、贫困程度深、减贫速度慢、减贫成本高及脱贫任务重的困难。而民族区域自治地方的贫困问题，相对于其他地区，更具民族特点应建立适合其民族地区发展的治理模式，并使这一治理模式与其他地区相比，凸显其差异性与特殊性。

多元建构视域下的贫困治理，强调在扶贫过程中由传统的单一政府主体与贫困人口的直线式的单向度模式，向多个社会主体共同参与的新型扶贫模式转变。在这一模式中，政府起着沟通引导的作用，并非传统的主导地位，它倡导多方位、多维度构建的扶贫机制。我们已经进入一个开放的社会，社会的多元化正在成为时代的新特征，由政府单一主体肩负社会治理职责的时代正渐行渐远[1]。社会治理中的行动者就是一个由政府、社会组织和其他社会自治力量构成的行动者系统[2]。作为民族地区社会发展的贫困治理模式理应存在于这一行动者系统中。那么这一系统的行动者有哪些，他们各自在这一“多元”场域中扮演什么角色，又是如何发挥作用的呢？笔者试图从政府主体、贫困人群、社会组织、技术服务、制度建设来探寻民族地区的贫困治理模式。

二、多元建构视域下的贫困治理现状

(一)恩施自治州巴东县扶贫基本概况

湖北省恩施自治州巴东是民族区域自治州下辖县，位于恩施自治州东北部。特殊的地理位置使巴东在大山中与外界隔绝，成为国家重点扶持的贫困县。根据巴东扶贫办资料可知，2014至2017年巴东县贫困人口基本情况(如表1)：

表1 2014-2017年巴东县贫困人口基本情况

(数据来源：据2014-2018年巴东县人民政府工作报告、巴东县国民经济和社会发展统计公报整理而来。)

从上表可以看出，2014年至2017年，建档立卡的贫困户逐年减少，降幅达72.9%，累计减少贫困人口12.2906人，年均减少贫困人口3.0726人。

(二)多元建构视角下巴东精准扶贫工作做法

1.政府主体：深入基层

巴东县在被扶贫的道路上一直艰难前行，始终未能摆脱“贫困县”的帽子。作为政府主体，对于巴东面临的山高路远，峡江相隔的局面，一直未能有所突破。虽然政府也大力发展旅游产业，但是只是部分改善了旅游地区的面貌，对于大部分地区而言，依然没有改变贫穷落后的面貌。在时任巴东县委书记于2012年至乡村调研之后，对“农民办事出村难”感受颇深，因此积极创立“农民办事不出村”信息服务平台，以此平台作为帮扶群众脱贫致富的突破口，并因此获取了国家扶贫项目支持。巴东县政府的主体系统在创建“信息服务平台”的过程中被“激活”，从而为巴东县域扶贫工作顺利展开扫清了主体意识上的阻碍。2014年5月，全县参与结对帮扶的干部1347人，覆盖全县12个乡镇、95个县直单位，有55家民营企业主动参与“结对帮扶”活动，直接帮扶贫困户。结对1420对，捐助现金与物资约300万元，直接受益困难群众5700人左右[3]。2018年，巴东县副科级以上县直、机关、企事业单位的“一把手”担任驻村“尖刀班”班长，“尖刀班”班长和包村的乡镇领导实行“4+1”工作模式(每周4天在村工作，1天在单位)；乡镇80%的干部力量下沉到村，充实“尖刀班”力量，真正深入基层，为贫困户服务。

2.贫困人口:精准识别

脱贫群体俗称贫困人群，是扶贫过程中的主要帮扶对象。无论是什么样的贫困治理模式，贫困人群始终都是直接承载服务的对象。恩施自治州巴东县政府在精准扶贫政策的指引下，严格按照“选主持、定地点、明对象、讲政策、听意见、贴公示、核信息、留痕迹”八步走的标准在全县所辖491个村庄召开屋场院子会，宣传党的扶贫政策，倾听群众对扶贫工作的意见和想法，让老百姓当“裁判”，民主评议筛选贫困户对象，精准识别到户到人，脱贫计划制定到户。这使得贫困人群更加精准，巴东县扶贫精准确认过程使所有人员直接参与到扶贫中来，准确确定了贫困人群。巴东按照“五个一批”的标准锁定了全县“六个对象”，即生产脱贫一批的建档立卡贫困户有35866户115360人；易地搬迁脱贫一批的建档立卡贫困户有8757户26607人；生态补偿政策来实行生态补偿脱贫一批的建档立卡贫困户有15228户45696人；通过发展教育脱贫一批建档立卡贫困户有20429户42719人；社会保障兜底一批建档立卡贫困户有19113户41824人，其中需通过低保、五保政策兜底对象有11960户24284人，需通过医疗救助扶持对象有7428户17814人[4]。精准分类帮扶对象为精准帮扶脱贫锁定了“靶心”。

3.社会组织:多方合作

党的十八届三中全会要求“推进国家治理体系和治理能力现代化”，使社会组织及公民个人参与社会公共事务进一步合法化。社会组织及公民个体与政府之间应当构建平等的协作主体间关系，而非主体与客体的中心与边缘的层级结构关系。巴东县在贫困治理的过程中，政府主体与多方主体密切合作，建立了基于共同扶贫致富目标的相互支撑的共同体。如：在帮扶资金方面，让众多的金融机构积极参与进来，通过帮扶项目资金的合理匹配解决了资金匮乏问题；在技术帮扶方面，巴东县政府以积极的姿态与专门的技术服务部门合作，建立并维护好技术支撑平台；在人才储存方面，与华中师范大学、中南民族大学、湖北民族学院等高等学校合作，使扶贫“智囊团”得以保证。通过这些社会组织的主动积极参与，巴东县构建起扶贫攻坚的多元合作系统，从而结束了巴东县政府在扶贫路上孤立无援、孤军奋战的局面，转入社会多层级、多方面主体、多维度的深度扶贫协作模式。

4.技术服务:自我建构

20世纪后期，人类步入全球化、后工业化进程的同时，也进入了一个信息高速发展的数字信息时代。在数据信息快速发展的时代背景下，政府及其他社会行动者在获取信息资讯方面变得更为容易和方便，但是信息垃圾的涌入也使得真实有用的信息被掩盖起来，使政府及其社会行动者更加难以掌握准确可靠的信息。事实上，这在少数民族地区主要体现在两个方面：一是信息渠道的缺失造成信息闭塞；二是当信息通道打通之后，陷入信息技术与运作的困境，使政府与社会行动者在贫困治理的决策环节中缺乏可靠的真实信息。同时，在政府现代化治理过程中，技术服务更是其重要环节，如血脉链接着各方信息系统。对于贫穷落后的巴东，要解决技术服务这一瓶颈问题，政府先是积极主动与相关专业技术服务部门沟通合作，在寻求外部支持的同时，也通过加强体制系统内部教育不断提升技术服务技能。在各乡镇、村选拔一批乡村“精英”进行培训，培训内容涵盖了系统安装、计算机安全、文件备份、电子邮件等基本的操作。通过县域专项实训使得各村镇有了自己的技术服务人员，从而基本保障了乡村电子信息商务服务的有序高效运转。

5.制度建设:积极完善

巴东县的扶贫政策、扶贫决策都得到了县域社会各行动者主体的积极参与和支持。制度建设是保障社会秩序得以稳定的保证，也是依法行政的必然要求。因此，巴东县政府在制度建设方面也积极探索，根据当地实际情况并在群众主体中充分酝酿制定了相应的制度。如建立了扶贫的绩效考评制度。扶贫制度的考评制度，是在第三方的参与及监督下进行。在考评人员的组成结构上，也进行了合理的配置，从而避免了自己考评自己的尴尬境地。

四、少数民族地区扶贫进程中的阻滞因素

(一)政府主体的服务意识有待增强

密尔指出：“一切政府的活动，只要不是妨碍而是帮助和鼓舞个人的努力与发展，那是不厌其多的。”[5]基于中国国情，中国政府在贫困治理过程中一直都是政府主导的单一治理模式。但是密尔指出，“政府一到不去发挥个人和团体的活动与力量却以它自己的活动去代替他们的活动的时候；一到不是对他们进行指教、劝导并有时指责而是叫他们在束缚之下工作，或是叫他们退立一旁而自己去代替他们工作的时候，害处就开始发生了。”[6]长期以来，政府都是以主导者的角色出现，但周围环境悄然发生变化的时候，政府还没有来得及调整自己的主导地位、服务方式。就算是有意识的调整中，也未能产生立竿见影的效果。虽然巴东县实行了领导直接下乡帮扶的方式，但是部分服务部门依然服务意识不强。2018年3月16日，巴东县纪委监察委对前期开展的脱贫攻坚“尖刀班”驻村帮扶工作督查情况进行通报，通报部分单位派驻人员落实缓慢、驻村落实不到位、派驻人员不稳定、痕迹管理不到位、帮扶工作落实不力。这一事实说明，相关职能服务部门工作人员受职责分类所限，致使在协同交流中依然会存在互相推诿的现象，降低了服务质量。

(二)贫困人群的认知不足

贫困人群的认知是指贫困人群在扶贫过程中所持有的心理态度。解决贫困问题的核心是最大程度地调动贫困人口的积极性[7]。贫困人群的积极性与主动性是决定扶贫成败的关键。扶贫，最重要的是“扶人”，是改变人[8]。时任巴东县委书记在《精准扶贫中自强感恩教育要跟上》文中以巴东县一名贫困户“碰瓷”政府的事例为例，指出了当下精准扶贫工作中存在的痛点：少数贫困户“不自强、不感恩”，抱着“我是穷人我怕谁”的心态，被好政策养得浑身不舒服。由此，他建议加强贫困户的主动脱贫意识和老百姓的脱贫教育问题。在调研过程中发现，还有一些贫困户，在政府的帮扶政策下，免费领养了幼鸡回家饲养，但是由于疾病等影响，使一些幼鸡死去。这些农民在向政府相关人员反映时这么说：“你们的鸡又死了。”“你们的鸡”这一说法，取代了“我的鸡”，不能不说是所有人的悲哀。政府下大力气免费提供鸡苗让贫困户养殖使其致富，而农民却认为这是“政府让我养的，所以不是我的”。在这场对话中，我们可以看到，贫困人群的认知脱贫教育亟待加强，其本身不能认识到这是国家与政府给予的好政策，或者应该意识到，这是个人可以受益的政策并非政府给予的任务。因此，在某种程度上，脱贫人群的“脱贫意识”决定脱贫成功与否。其贫困个体自身不愿“脱贫”，或者“脱贫意识”不强，都会让扶贫工作受阻，使得脱贫成效大打折扣。

(三)社会组织的参与度不够

与以往相比，我们中间的每一个人与他人的交往和互动都要频繁得多，无论是对象的选择还是在交往的性质上，这种交往都比以往要自由得多。我们不仅能够轻而易举地获取数量极为惊人的不同经验，而且可以不费吹灰之力地更换合作伙伴[9]。社会组织在参与政府扶贫机制的过程中，虽然是各方协同合作，但是在一定程度上，依然是政府在其中占有主导地位，使得社会组织在参与过程时，其合作主体性稍逊，处于“低一级”的位置，这种不平等的地位，在一定程度上影响了社会组织参与的积极性。这种政府部门始终处于主导权势地位的情境，对于多主体协同合作扶贫的效率也将产生极为消极影响。

(四)技术服务存在盲区

技术服务是现代政府的有力武器。但技术服务的基本保障是与技术相关联的硬件与软件的有效性。政府部门虽然可以通过临时与第三方信息服务部门建立合作来解决技术服务问题，但这并非是一劳永逸的。对于在政府职能部门工作的人员来说，虽然可以通过培训或者实训暂时解决基本的技术问题，但这离信息技术服务的完整性和有效性仍有相当一段距离。与此同时，对于在扶贫过程中，技术支撑对于贫困人群来说更为困难。除了乡镇网络建设基础薄弱外，让农民群众在短时间内掌握信息收集、辨识、应用技术难度极大。目前，巴东县域都是通过“培养乡村信息技术能手”以点带面带动整个技术服务的全部覆盖，但依然难以满足需求，也难以应对高度复杂和高度不确定性的信息社会。

(五)扶贫相关制度建设滞后

在民族地区制定相关政策时必须考虑到本地群众的心智环境与行为环境的一致性，同时还应该考虑到扶贫政策的衔接性与完整性。但是，巴东县域的扶贫政策在制定过程中并非严格按照制度思维逻辑进行。因此，在贫困治理的制度建设方面，民族地区略显滞后。

如巴东县扶贫办分别印发了《巴东县财政专项精准扶贫项目管理办法(试行)》《精准扶贫激励机制的实施意见》《精准扶贫检查督办暗访机制实施意见》等相关政策。但在所制定的扶贫政策中并未充分体现制度思维逻辑。相关政府在引导地方大量种植过程中回避了风险制度建设，以致于风险产生后无法及时处理。特别是各种农场品滞销、牲畜死亡造成的损失等方面，都没有相应的应急补救措施及时进行处理，从而使贫困户在扶贫过程中遭受重创，更为严重的是损伤了贫困户脱贫致富的信心。面对滞销的农产品，贫困户这么说：如果不劳作，也最多收入不多；但是劳作了，也没有收入，还浪费人力、物力、财力，这也是没有意义的。这也说明，贫困治理过程中，救济制度亟需完善。而我们也应该看见，就算有事后的适当补偿，也为时已晚，并不能弥补扶贫对象心里的落差和伤害。因此，在一项政策实施之前，应进行统筹规划，不能“盲目跟风”，政策实施之前必须要与当地的实际情况进行调研，掌握民情，了解民意，更应根据市场需求来进行决策。

五、多元视域下建构民族地区贫困治理模式

(一)强化服务意识，构建服务型政府

由于长期受传统观念的影响，一些政府部门及其工作人员，往往更多的是从“官本位”的角度来看待手中的权力，来对待群众，不同程度地存在重权力轻责任 、重管理轻服务的现象。其实，服务型政府从本质上更应该是一个“服务员”角色[10]。“服务员”这一角色，要求政府是为 “人民”服务的，是人民的意志反作用于政府，并指导政府的行为。因此，政府在贫困治理过程中，要以“贫困人群”所需为基准点。在这场“脱贫攻坚”的战斗中，应以贫困人群为中心，努力提供服务型政府的服务，以真正解决“贫困人群”的困难为基准，根除政府社会管理中的行政傲慢，摈弃 “面子工程”“政绩工程”，让“贫困人群”感受到“实惠”，真正把服务工作落到实处。

(二)增强“贫困人群”脱贫意识，培养其行动者主体角色

在近代以来的民主和法制进程中，一切权利都会受到抑制，必须建立有限政府原则。可以看出在任何社会事务治理过程中，传统的政府“主体”与社会各行动者的“客体”之间的主客地位已经不存在，在社会治理当中两者即为“同事”主体关系，贫困人群应当是脱贫致富的积极行动主体。但在民族地区因各方面的因素致使主客体依然保持着传统角色，政府依然处于主导地位，贫困人群处于被动地位。只有贫困人群真正转变思想意识，意识到自己是脱贫中的主体，变被动为主动，扶贫政策才能发挥其效力。否则，所有的好政策都要大打折扣，无法取得成效。因此，政府要从根源着手，不断加强对贫困人群的精神洗礼，使他们真正自力更生，由被动脱贫变为主动脱贫。

(三)引导社会组织平等参与

这里所说的社会治理多元主体主要指社会组织，尤其是第三方组织在扶贫过程中发挥着越来越重要的作用，如信贷机构、各类学校、社会工作者等。事实上，社会个体都纷纷加入了各种形式的公益组织，在参与社会治理各项事务过程中社会个体都以组织的形式出现。这些社会行动者主体在扶贫过程中，各自都赋予自己不同的使命，扮演着不同的任务角色。信贷机构在扶贫过程中可以为政府的各项扶贫项目提供资金支持，并通过贫困人口的参与，建立三方互赢的合作关系。各类学校，尤其是高等院校在贫困治理过程中有针对性地提供理论与技术层面的指导，并就各类扶贫项目的实施过程及其实效提供客观公正的指导和评价。作为社会志愿组织的社会工作者对于贫困人群的直接帮扶过程中，则起到了“信使”的作用，既可以积极了解贫困人群的真实所需又可以及时反馈使现行的扶贫对策更“适合”。当然，所有这些社会行动者参与者，在整个扶贫过程中的参与，都赋予平等的地位，他们构成了整个贫困治理的场域系统，而非“低于政府一级”。尽管政府依然在其中发挥引导作用，但并不能改变他们平等参与的姿态。政府引导多方合作的过程中，应放下“傲慢”的姿态，以平等的心态，融合各方平等参与。

(四)整合信息资源，打造信息共享平台

在民族地方的扶贫信息搭建平台上可以采用与成熟的互动信息平台、国家农业信息平台整合资源或者通过社会组织部门的创新项目支持等方式来打造扶贫的信息通道，政府主体主要负责扶贫项目精准实施、项目监督和市场分析及市场运作的服务工作。这既减轻了职能工作人员和脱贫户的心理负担，同时也能保障市场与农村信息的准确、完整的对接。如在巴东县这样的国家级贫困县的扶贫过程中，信息平台打通深山农村与城市市场的通道，打破了农村与城市时间、空间上的阻隔，使得城乡人民可以共享农村的“乡土”产品。如果城乡信息对接上出现“层阶”缝隙，将造成双方的利益的损失，尤其是对农村广大脱贫群众即是身心重创。

(五)完善制度建设，提供制度保障

制度是保障社会秩序得以稳定的保证，也是依法行政的必然要求。加强民族地区政府治理能力现代化具有现实紧迫性，其关键是要实现民族地区政府法治化[11]。制度建设是一个不断完善的过程，现代社会的复杂性决定了制度建设的复杂性。因此，相关部门要最大限度的保障人民的利益，不断完善制度建设。在贫困治理的过程中，各个环节都应建立较为完善的机制，如对贫困人口的识别机制、扶贫过程中的的监督机制、扶贫后的考核机制、救济机制等。只有各个环节的制度建设不断完善，才能更好的为脱贫攻坚服务，才能形成完善的贫困治理制度体系，从而为村民脱贫致富提供制度保障。

六、结论与讨论

民族地区的贫困治理较其他地方而言具有鲜明的“多元”特殊性，在民族地区贫困治理的场域中，任何一个角色的缺失都会影响贫困治理的实效。而基于多元建构理论视域下的贫困治理模式，强调贫困治理的多元主体，强调了参与场域，但对于少数民族地区，尤其是少数民族地区贫困治理而言，应该充分发挥基层政府的“主体”作用，带领贫困群众脱贫攻坚。为此，政府应积极调适新时代脱贫攻坚新思维，提升服务能力，转变服务方式；而贫困群众则应在政府的带领下，以主人翁的角色积极改变自我的贫困心理，变被动参与为主动脱贫，只有充分发挥政府与脱贫群众、社会组织等各社会主体的“主体性”，才能真正实现脱贫这一宏大目标。