农业专项资金统筹使用中的问题及对策研究

李凌屹

（南京审计大学，南京 211815）

1 前言

我国是农业大国，农业是我国传统和基础产业，受自然风险和市场风险双重约束，它的发展离不开资金的注入。2016年，国务院副总理汪洋明确提出要求进一步整合涉农资金，提高财政资金配置效率，为全面脱贫攻坚战提供保障。近年来，中央高度重视“三农”工作，党的十八大以来，党和国家提出了“精准扶贫”，十九大更是历史性地提出了乡村振兴战略，不断加大中央财政支农力度，在提高农业科技含量、改善农村生产、生活条件、提高农民收入及改善农村基础设施等方面发挥了积极的作用。强化农业专项资金审计不仅是顺应时代的发展，也是维护人民群众的切身利益，更是促进农业现代化发展进程的重要手段，实现中华民族伟大复兴的关键进程。

通过近几年对农业、林业、水利、土地、扶贫、农村医疗、教育、交通等涉农专项资金的审计，发现存在严重的“重投入、轻效益”现象，加上我国农业专项资金使用分散化、碎片化，资金管理存在很多问题，立项缺乏科学论证、项目资金浪费率高、巧立名目重复申报、配套资金迟迟不能拨付到位等。因此，如何正确、有效地约束资金的使用和监管，保证其合法、高效，已成为我国新时代建设的一项重要课题。

2 农业专项资金审计过程中发现的问题

2.1 资金的预算编制以及执行不规范

编制项目预算时，对预算在整个过程中的重要性认识不到位，缺乏对项目进行实地走访和勘察，常导致预算成为一张废纸。主要表现在：一是专项资金的项目支出预算，缺乏科学的预测和实际情况的调研，多数仍沿用基数加增长的办法，随意性强；二是预算管理不够严肃，执行力不强，缺乏强有力的约束。有一些单位擅自调整项目计划用于非申报项目投资，预算形同虚设；三是专项资金的结余使用不规范。资金形成结余时应作为下一年度预算在报告中体现出来，但是有些单位却未依法向上报批，擅自留作小金库，专项资金的严肃性受到极大威胁。

2.2 项目立项不科学

一些地方政府领导为了一味追求政绩，在项目立项时不能理性、客观地分析当地自然及市场条件，缺少对当地经济水平及突发情况做出全面的分析，缺乏项目可行性分析，即便有也大多是流于形式，设计方案不切实际，投资成本不合理，造成项目投资不能完成项目建设内容。有的尽管实现了项目运转，但是却没有对资金进行一个合理有效的使用规划，就这样盲目上马，造成不必要的财力物力损失。另外，对项目公开性、透明性把关不严，建设项目是否必要、是否科学要打上一个大大的问号。由于我国部门间职能存在重复交叉，资金使用规范要求不统一，总体上缺乏规划和协调，导致资金缺乏合理规划，浪费了我国现有的有限资源，如土地资源。

2.3 配套资金难拨付到位

项目立项后，国家会根据项目预算拨付财政资金，与此同时会要求相应的地方财政给予一定的配套资金支持，从而保证项目的顺利开展。但现实情况是，一些地方政府为了顺利拿下项目，前期承诺予以配套，在执行时却迟迟不肯落实，造成资金短缺，严重时将直接导致项目拖延甚至无法顺利开展。尤其是某些较贫困和欠发达地区，地方政府财力确实存在困难，于是只能采取做伪账或“拆东墙补西墙”的办法。配套资金不到位，就不能使中央拨付的专项资金发挥其效果，导致专项资金的效益低下，项目不能按期保质保量完成，加之专项资金使用监管的流程本身较复杂，从而进一步降低了专项资金的有效性。

3 农业专项资金存在问题的原因分析

3.1 法律体系不健全，审计监督落后

随着国家不断加大用于“三农”资金的注入，暴露出一些新的问题，尤其是资金监管缺乏完善的法律法规体系，导致审计监督缺乏依据，大大影响了审计效果。我国大多对农村财务进行核查都是委托给乡镇财管所，长期处于监管盲区。且农村审计问题无定性标准，农业部仅制定了 《农村合作经济组织内部暂行规定》，无法解决农村合作经济组织外部监督的问题。另外，政府部门缺乏相关配套政策，使得农村审计工作开展阻力大。有的工程建设周期长，项目庞大，从项目规划、立项、设计、招投标、工程队进场到竣工验收需要几年的时间，在实际施工过程中还会发生建设地点、材料或工程量变更，审计时从资料中难以还原项目的真实面貌，对项目监管部门与施工单位串通舞弊的现象监管乏力，形成审计监督漏洞。

3.2 经济责任审计用于农业专项资金存在困难

国内外审计实践证明，通过经济责任审计发现滥用职权贪污挪用财政资金效果十分显著。经济责任审计重点关注领导层决策是否科学，项目资金使用是否合法合规，并将审计结果作为考核干部的主要依据。搬到农业专项资金中应注意：农业专项资金涉及面广，管理部口交叉重叠，资金链条较长，受益群众分散且资格审核不严；审计评价标准不统一，难以评价审计成果；审计成果没有得到充分运用，对农业专项资金审计评价没能成为选拔任用领导干部（特别是乡镇领导干部）的依据；农业专项资金审计环节复杂，审计风险较大，经济责任审计薄弱会大大降低审计的监督作用。尽管存在着诸多困难，农业专项资金审计还是应该借鉴其先进且有用的经验成果，强化监管力度，以维护资金的良性使用。

3.3 审计结果透明度不够

2011年，审计署公开了当年绩效审计结果，这一举措引起了巨大的反响，这意味着审计结果透明度提高了，审计过程开始接受党和社会的监督。农业专项资金审计结果公开也就指日可待，可还需要进一步努力，特别是健全相应的法律法规，以规避审计结果公开的风险。如《审计法》规定审计机关通报或者公布审计结果必须保守国家秘密以及审计过程中涉及的商业秘密，这一限制加大了审计结果公开的风险。某些审计结果的部分内容涉及国家资金分配的战略格局，属于不能公开的国家机密，不公开又会导致审计结果公开的不连续和不完整，反而让社会公众对审计结果产生质疑。经过仔细筛选后公开的审计结果，缺乏了外部监督的意义。

4 相关政策建议

4.1 成立统一管理部门，实现资金统筹管理

截至目前，我国对农业专项资金使用尚缺乏统领性的管理，普遍采用各职能部门分头管理方式。在实际操作中，各类专项资金分别由相应政府部门来管理，如农业综合开发资金由农业局管理，扶贫资金由扶贫办管理，退耕还林还草工程资金由林业局管理，救灾资金由民政局管理等。在这个过程中，唯一能够起到牵头和协调作用的就是各级人民政府的财政部门。无论哪一项专项资金，都是通过财政部门根据《预算法》或有关法规统一划拨的，只有各级财政部门对其负有最直接的管理和监督职能。因此，建议成立“农业专项资金投资委员会”统一管理机构，负责研究和制定农业专项资金投资细则和农业专项资金投资制度，对农村基础设施建设、农业综合开发、扶贫攻坚、防灾抗灾救灾、大型水利治理以及相应建设资金的筹集和分配进行统一规划，确定全国统一的管理原则和监督管理办法对农业专项资金使用情况实施监督。

4.2 加快农业投资立法，强化监督制约机制

我国目前农业投资相关法律已不适应新的经济形势，存在无法可依或依据不足现象。比如《农业法》，该法关于农业投资相关条款规定过于笼统，边界模糊，在实施时，容易给执法主体增加判断是非和界定违法行为的难度，违法不究或不了了之现象屡见不鲜。因此，加快农业投资立法是促进农业投资最优化、规范资金管理使用、保障审计工作程序化的首要任务。①建议在立法时要明确规定农业投资的标准和门槛，将农业投资进行重整分类，如：对于具有公共品性质以及政策性较强的项目，仍然以财政直接拨款的形式投入，不仅针对性较强，且便于对整个项目进行监督和考评，而对于农户受益易区分、私有品性质较强的项目，如农耕器具，则通过农业金融渠道发放到农户手中，不仅利于提高资金使用效益，还能调动农民增收的积极性和主动性。②明确每笔投资必须接受审计监督，以强调国家审计机构的权威性。③在加强审计监督的同时，强化各级人大对农业资金的监督，执法机关也应配合完善监督检查和制约机制，建立农业专项资金执法监督体系和制度，对违法行为给予相应的法律制裁。④必须提高农业专项资金管理使用的透明度，最好实行农业资金运行公示制，杜绝暗箱操作，接受社会舆论监督。

4.3 加大农业资金审计监督力度，促进管理使用正规化

对农业专项资金来说，审计必须以真实性为基础，反映资金运作全过程的真实面目。以政策法规为根本依据，审查资金运作的合法性和合理性。审计监督的根本目的在于促进资金使用规范，要想达到目标，就必须对违法违规行为依法进行严肃的处理处罚。因此，审计监督应做到以下几点：一是经济上的处理处罚要严格依法行事，保障数额上到位；二是坚决执行责任制，谁出纰漏谁负责；三是如实披露审计机关得出的审计结果，接受社会舆论监督；通过加强事前审计还应尽量防范农业风险，包括洪涝、干旱等自然灾害，可建议由政府牵头，抽取一部分专项资金，组建农业风险专项基金，专门应对突发的农业风险。还应注重绩效审计，客观评价农业资金管理使用的效益性，加强事前及事中审计，牢牢把握住每一分钱都花在刀刃上，避免造成资金浪费之余给环境、生态带来无法弥补的损失。