银行自律机制评估实践

文/季云华 编辑/王莉

对银行执行自律公约的情况开展评估，是强化自律约束，夯实自律基础，促进自律机制不断完善的现实需要。

2016年6月，全国统一的外汇市场自律机制正式建立，并陆续在各省建立了相应的银行外汇和跨境人民币业务自律机制（以下简称“自律机制”）。从具体实践看，全国层面和省级层面的各类业务操作规范日趋完善，分支机构所属区域的银行各类自律倡议实现了常态化发布，但对自律机制执行情况的评估则进展缓慢。《外汇市场自律机制工作指引》提出将成员执行外汇和跨境人民币管理规定情况纳入自律机制评估，但未对评估的内容与形式做出明确的要求，导致对自律执行情况的评估整体仍停留在理论探讨阶段。应该看到，对银行执行自律公约情况开展评估，是强化自律约束、夯实自律基础、促进自律机制不断完善的现实需要。鉴此，江苏省级自律机制在省内开展了对银行自律机制进行评估的探索。

地区实践情况

常州地区银行自律机制评估情况

常州地区银行自律机制由秘书长单位牵头成立评估专家小组，在江苏省自律评估指标框架下，针对常州地区银行自律中的薄弱环节，设计了定性和定量指标相结合的三级评估指标。一方面，在评估指标中强调了牵头部门、从业人员素质及内部控制的重要性；另一方面，对于“目标设定”等指标的设计，全部使用定量指标，力求体现自律成效。试评估阶段，采用银行自评报告和专家小组评估相结合、业务抽检、人员测试等评估方法。从对2016年10月--2017年9月期间全部23家成员银行的评估结果来看，评估得分基本体现了各银行在评估期内的自律水平。评估结果显示，常州地区银行自律主要存在以下问题：

一是业务均衡性和业务合规性差异明显。按百分制，参评银行“目标设定”平均分仅为73.9分，地区曾被监管部门处罚、约谈的成员银行与其他银行得分拉开了明显差距。

二是部分银行业务人员能力达标率偏低。试评估中，秘书处牵头组织了成员银行从业人员业务能力抽检测试。测试合格率指标评分23家银行中有11家银行为零分，而平均分指标仅有6家银行得分在60分以上。

三是牵头部门的作用未得到充分体现。有1家银行未设立牵头部门，1家银行未配备合规性岗位，5家银行牵头部门对其他部门制约能力不足，在专家小组评分中得分较低。

四是成员银行对自律机制建设的参与度较低。评价期内，仅有1家银行对自律工作提出了工作建议，1家银行提请风险提示。

对于评估结果的运用，常州地区通过以下举措实现了自律评估与银行内部管理的良性互动：

一是评估结果及时反馈。将评估各指标得分以及总得分情况、评估中发现的主要问题，及时向各成员银行反馈，以促进各银行针对自律工作的风险点、薄弱点，及时改进内控内管，完善操作流程。

二是开展自律机制内部奖惩。具体包括：根据评估结果评选“常州地区外汇与跨境人民币自律机制先进单位”，并予以通报表扬；要求自律评估得分较低（总分低于平均分或一级指标单项低于平均分）的银行，进行专项风险提示并限期整改；要求自律评估中人员测试合格率、平均分低于平均水平的银行，上报培训方案，限时开展业务培训。

此外，常州地区还通过外部监管进一步夯实了自律评估的成效：

一是评估结果提交外汇局作为银行执行外汇管理政策考核的重要参考。常州地区自律机制评估周期与外汇局银行考核周期同步，外汇局可直接参考评估结果对考核指标“外汇业务自律情况（6分）”予以打分。

二是以外部监管强化自律评估防控风险的作用。对自律评估中发现有严重违规问题的银行，由自律机制提请所在地外汇局对其开展外汇业务全面检查；自律机制在评估完成后以专项报告等形式将自律评估中发现的外汇业务风险点向外汇局报告。

泰州地区银行自律机制评估情况

泰州地区银行自律机制秘书处在江苏省自律评估指标框架下，重点突出了内部环境和监督两方面的评估，并采取了自评和互评相结合的方式推进评估实践。一是成员单位自评估。各成员单位向秘书长单位提交自评估得分表、自评估报告及相关佐证材料。二是组织现场评估。秘书长单位组织工行等8家银行的业务骨干成立评估小组，开展集中评估和交叉评分。

泰州地区银行自律机制按照评估得分情况，分别评定A类银行6家（得分95分以上）、B类银行11家（得分区间80—95分），C类银行3家（得分80分以下）。从评估结果来看，问题主要集中在内部环境、目标设定、控制活动、信息沟通等四个指标大类。

一是内部环境方面。个别成员单位未及时提供本行的业务操作规程、定期业务风险点排查报告等；部分成员单位在内控制度执行和自评估方面有待加强。

二是目标设定方面。部分自律机制成员单位未认真执行外汇管理政策，业务合规性和审慎性尚未达到各项自律规范的要求。

三是控制活动方面。部分自律机制成员单位业务培训、政策培训不及时，如MS银行泰州分行、NF银行泰州分行和JJNSCSY银行。

四是信息沟通方面。部分自律机制成员单位参与政策反馈等支持力度有待提升；部分成员单位未完成自律机制日常工作。

对于评估结果的运用，泰州地区开展了以下尝试：

一是实施自律评估结果通报。自律机制秘书处发布评估结果情况通报，明确指出在评估中各单位所暴露的问题，提出完善要求和整改时限。此外，还对A类成员单位授予“外汇与跨境人民币自律机制先进单位”的荣誉称号。

二是组织成员单位交流学习。自律评估促使泰州地区自律机制各成员进一步完善了自律管理制度，加大了政策培训力度，部分B、C类银行组织业务人员到优秀单位学习、取经。

三是实施差异化报告制度。按照泰州地区自律机制成员单位执行情况定期报告制度，A类银行每半年要向自律机制报送自律机制执行情况，B类银行每3个月、C类银行每个月需向自律机制报送自律执行情况。

此外，泰州地区自律机制还根据自律评估的情况，提请所在地外汇局对B、C类银行扣分较多的项目采取强化监管措施。目前外汇局泰州市中心支局已对JYNSH开展了国际收支现场核查、约谈YC银行泰州分行高管，并进行个人分拆购付汇专项检查。

南通地区银行自律机制评估情况

为进一步推动银行强化内控内管，提高银行合规经营管理水平和风险防范能力，南通地区银行自律机制在自律评价指标设计时，重点做好以下几项工作：

一是着重将银行是否在内控制度中体现展业三原则的要求、以及是否较好履行展业三原则的相关指标，纳入自律评价体系，并分配了较高的指标权重。

二是注重对银行配合外汇局工作的质量和顺畅传导落实外汇局工作的考核，同时将创新工作纳入评价指标，提高银行参与创新的积极性。

三是通过多项指标评价银行对内部员工的管理培训情况，倒逼银行加强自身管理，通过增强员工素质，促进银行业务合规。

南通自律机制选取了辖区17家成员银行参加评估。在参评银行自评的基础上，地区银行自律机制通过调阅相关制度资料、电话随机抽查、现场印证等方式，对自评结果予以调整。从评估结果看，南通地区参评银行自律中主要存在有以下方面的问题：

一是银行统筹管理外汇业务的能力差异较大。全国性商业银行设置了合理的外汇业务合规管理架构，政策传导路径及机制顺畅；而中小型银行大部分没有单独设立的外汇业务部门，在政策传导方面的体制机制不尽完善。

二是个别银行无法适用风险防控、风险响应、控制活动中的部分指标。如HF银行的工商金融服务部门按其总行要求，需将整套的客户信息资料上报总行风控部门，由总行开展风险评估及外汇业务的尽职审查等系列工作，因此，无法对该项此类指标进行评价。

三是多数银行在展业三原则的履行方面存在缺陷。如针对业务办理中信息不对称的问题，仅有少部分银行建立了“业务联系函”制度，多数银行在“了解客户”与“了解业务”环节存在脱节现象。

在评估结果的运用方面，南通地区主要采取了以下做法：

一是及时告知被考核对象，针对不同结果奖优罚劣。一方面，将自律考评结果进行公布，督促其及时整改，并跟进其整改落实情况，促进自律考评工作与业务管理的良性循环；另一方面，对于在自律考评结果中表现优秀的单位，授予其“先进荣誉”称号，对于连续两年被评估分类结果差的银行，取消其自律机制成员资格。

二是提请外汇局将评估结果直接运用于外汇局对银行执行外汇管理政策的考核之中，并对评估结果不理想的成员银行在日常监管中予以区别对待。对于有严重违规问题的银行，提请外汇局对其开展全面外汇业务检查。

实践中存在的问题

问题一：评估的公信力问题。一是评估实施主体。自律机制秘书长单位作为评估牵头人，既是评估者，又是参评单位，评估过程中如何保证它在评估中的公正立场需要进一步思考。二是评估指标。试评估指标的建立带有较强的主观性，指标及权重是否体现了自律风险的主要领域，仍然值得商榷。三是评估结果。评估结果能否得到参评成员银行的认同，在试评估实践中还没有得到体现。

问题二：评估的基础信息来源问题。各地区试评估工作中，借鉴了内部审计中常用的分析、询问、抽样、穿行测试等工作方法。但由于自律机制是否有权现场调查、抽检参评银行业务存在争议，导致现场采集信息不够充分，业务抽检面无法覆盖所有参评银行。

问题三：评估成效与成本问题。从工作成效角度看，评估覆盖面越全面，越有利于展业原则落实与监管政策的有效传导，因此对全部成员进行定期、全面评估是较好的选择。但江苏省各地的实践证明，各地秘书长单位资源、能力有限，全面评估面临时间较长、成本过高的问题。

问题四：结果运用正向激励不足问题。目前对评估结果的运用带有“正向激励不足、惩戒手段偏紧”的色彩。有可能降低银行主动参与评估的动力，形成集体性的“软抵触”，增加评估工作的难度。

问题五：自律与监管的协调与衔接问题。内部自律与外部监管虽然在具体管理目标、管理手段方面有明显差异，但在实施目的、实施内容上具有一致性。这也就使自律评估与外汇局银行执行外汇管理政策考核工作存在很多重合之处。如何使自律与监管各司其职又相互配合、相互促进，有待在今后的评估实践中不断完善。

对做好自律评估的建议

建议一：在评估的各个环节体现公允、公正。一是在自律机制秘书处牵头的基础上，可以吸收部分成员单位、外部专家、监管部门等成立评估小组共同开展评估；二是评估工作机制应以成员代表大会审议通过报外汇局备案后实施，评估方案、评估结果也应当经大会审议；三是评估过程应当有事实、有依据，固定化并不断规制评估资料，如评估工作底稿、评估结论等等，为后期处理评估异议等问题提供基础；四是评估方法和基本框架等应保持相对稳定，以保证评估结果的连续性和可比性，为持续改进自律工作提供参照。

建议二：不断扩展自律评估信息来源渠道。一是可以尝试采用评估与监管检查相结合、评估与调查问卷相结合等方式增加评估基础信息中来自现场的、来自第三方的信息比重，增强评估的有效性；二是通过自律机制成员大会形式，授权自律机制评估机构（如评估小组、专家小组等）搜集与自律评估有关的银行信息，以防范由评估引发的业务抽检、资料抽检出现法律风险。

建议三：完善评估机制，综合考虑评估成本与效果。一是强调内部自评流程，规范自评报告的报送要求；二是按照系统重要性机构的监管思路,对区域有重要影响的银行进行全面评估，对其他银行进行选择性评估。

建议四：建立奖惩相辅的激励约束机制，确保银行积极主动参加自律评估。一是加快顶层设计，进一步丰富《外汇市场自律指引》。明确全国与省级层面自律评估角色，争取通过外汇管理价格手段与数量手段对市场核心成员形成有效激励；二是搭建统一的评估结果信息发布平台，及时公开银行全国各地分支机构的评估信息与等级，形成行业典型示范，扩大评估结果的宣传效应。

建议五：自律与监管协调发力，促进银行合规审慎展业。完善的监管制度应由外部监管与内部自律共同组成。一是在全面铺开自律评估的基础上，内控制度评价等能以自律评估完成的，不再列为外汇局银行考核的单独考核项目，可通过银行自律情况考核项目统一予以反映，以利于提高监管效率。二是自律机制发现的风险事件应及时向外汇局报告，属于地区性风险点的及时开展现场或非现场监管；自律评估中发现的涉嫌违法违规问题应及时报告监管部门予以查处。另一方面，外汇局监管中掌握的异常情况、风险业务应及时通过自律机制向银行推送，提示和防范风险，以发挥自律与监管的互促作用，以监管推进银行展业规范的不断完善。