对中国土地实施限量限位差别管理制度改革浅析

付宏才，甘义权，李若贤，付明忠

（1.云南农业大学 机电工程学院，昆明 650201；2.湖北省随县厉山镇人民政府，湖北 随县 441329）

改革开放以来，中国大多数人摆脱了贫困，当前社会的主要矛盾也已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在城乡问题上，作为农业大国和崛起中的工业大国，中国农村与城市之间仍然普遍存在着贫富悬殊、发展很不平衡的问题。在这些发展不平衡问题的背后，土地制度似乎是其中的重要原因之一，因为：（1）从经济管理角度看，农业现代化需要两步走，第一步是理清市场要素（特别是土地）和主体（所有者、承包者、经营者）及其关系，第二步是要素资源的优化配置、实现现代化。但目前由于第一步不够完善，势必影响第二步的实施，从而影响广大农民的生产能力和收益水平。（2）当前土地制度不利于城乡人口、城市资本等要素在农业和非农业之间自然的双向流动[1]，人口流动实际以农村流向城市为主，产生了城市房价偏高、而很多进城农民的农村土地不能变现等诸多畸形不协调的现象。中国最新修订的土地管理法虽然适度放宽了农村宅基地和建设用地入市，但农业用地的流动性仍然受到严格限制：经营权已普遍放开、流转容易，但承包权不能流转。随着经济发展，农村人口流动加速、年轻人流失严重，导致对土地的实际管理出现大量问题，比如空置化倾向；实际存在的承包权交易不透明不公平，以及局部地区土地享受高市场化福利[2]而偏远地区农民却甩卖土地、土地价值被严重低估等。这些现象显示农村土地的权责不明晰，现行的农村土地制度和社会经济发展之间存在着矛盾，跟不上现代农业经济的发展要求。另一方面，城市里人口密度越来越大、交通堵塞、环境污染、食品安全问题令人担忧，因此城市人口对农村土地和环境开放共享的呼声也越来越高。反观美欧许多发达国家，土地的自由交易体制健全，土地划分明确，法律保障完善，从而使城乡自然环境长期保持良好、农业生产效率也较高。因此，在中国改革的下一个阶段，应充分重视农村土地制度的创新问题[3]，增加土地的市场流动性，以改善土地圈人的现状。但土地是农村中最基本的生产资料，因此解决土地问题成为动员民众、解决社会问题的关键[4]。总之，土地制度是一个国家最基础性的制度，土地制度改革典型地具有“牵一发而动全身”的作用，因此土地制度改革需要十分慎重，但如果改得好，则具有极其广泛而深远的影响。也正因如此，当国家社会经济暴露出很多新问题的时候，对基础性的土地制度进行重新审视，以及对其改革的研究也就显出重要意义所在。纵观对中国目前土地制度研究的现状，认为现有土地制度导致了农村土地权属模糊[5]、土地流动性不足、需要改革已是普遍性的观点。但在改革措施上，不少人提出产权制度改革[3]，而这种措施不符合中国国情、抛弃了土地公有制的优越性，因此长期得不到采用；还有一些改革建议如统一城乡土地市场[5]等，这种改革建议似乎并不完整和到位，因此适用性不足。还要注意的是，目前对农村土地制度改革的研究，显得有些忽视城乡发展的联动、互动性，尤其是土地制度改革对快速发展的城市、城市人口生活的深层影响，没有太注意到城市人口对农村土地和环境开放共享的呼声和基本需求，以及部分城市人口在农业领域的职业选择性需要。徐忠[1]注意到其中的某些影响，强调城乡人员、资本和土地要素应双向流动，但却没有提出具体的改革措施。总之，在现有研究的基础上，有必要考虑城乡各方面的利益与相互影响，结合实际进行系统的研究，探索土地制度进一步改革中更广泛适用的制度措施。

一、解放后中国土地制度经历的两个阶段与其中的得失

中国经历的土地改革可以总结为两个阶段：1952—1978年的人民集体所有制土地改革，可称为解放后土地改革的1.0版；1979至今，家庭联产承包责任制的实施，可称为土地改革的2.0版。

1952—1978年，自颁布《中华人民共和国土地改革法》起，新中国废除了阶级封建土地所有制，实行农民土地所有制，农民生产积极性和革命热情提高，摧毁了地主阶级的反动统治，为新中国的工业化开辟了道路[6]。1953年，国家实行农业生产合作社集体所有的土地改革，将土地的农民私有制改变为农业生产合作社集体所有制，国家完成了三大改造，确立了中国社会主义制度[7]。人民公社化所有制的确立，是典型的计划经济下的产物，超越了当时的社会经济发展水平，脱离了实际，“吃大锅饭”的情况比较严重，导致农业劳动生产率日渐低下。土地改革1.0版以集体经营为主，农民积极性不高，土地为集体所有，没有交易、流通的能力。

从1979年至今实行了土地改革2.0版，即家庭联产承包责任制，在农村以“包产到户”和“包干到户”的责任制形式实行，取消了工分分配制度，使劳动者的报酬和劳动成果相联系，调动了劳苦人民的积极性和创造性[8]。家庭联产承包责任制在改革开放的几十年里解放了生产力，提高了农民的生产积极性，改善了农村生活条件，并以农业反哺了工业。但家庭联产承包责任制在取得优异的成绩背后也出现了许多问题。例如，人口与土地之间的矛盾、农民的基本生活和限制农民发展之间的矛盾、农业机械化受限制等，都说明这种土地制度已经不适合现在农村的经济需求和农民的物质需求[9]，需要进行土地制度的改革以适应现代农业的发展。在家庭联产承包责任制“包产到户”的情况下，土地经营规模小、农民资金少、农业自动化程度较低，作业效率有限。而且，很多从事非农业生产活动、不再以土地作为生活资料来源的农民的身份问题、经济利益问题难以处理；粗放经营或抛荒现象并不少见。事实证明，家庭联产承包责任制一定程度上阻碍了土地资源的市场优化配置。家庭联产承包责任制从实施以来为中国粮食增产、农业发展做出了巨大贡献，但随着农业技术、农业经营管理水平的提高，以及考虑到整个社会系统、城乡一体化的发展需求，家庭联产承包责任制模式需要做必要的改革、改变，以适应现代农业的发展。

二、发达国家的土地制度简析与参考

土地是一个国家的立国之本，也是国家发展核心的经济要素之一。无论一个国家的社会制度如何，目的上都希望对土地进行高效利用和有效保护。作为社会主义国家，中国的土地公有制首先保证了土地资源分配的公平性、权威性，但也需要利用市场机制来兼顾效率和公平。随着中国科学技术的发展和社会整体经济水平的提高，美国等发达国家在土地高效利用、长期保护等方面的技术和管理经验值得借鉴，因为其直接效果就是美国的每个农民平均养活的人口是中国一个农民只能养活4人的10倍以上。

美国的私人土地占有量约为58%，其余为联邦政府和地方政府等所有。美国的土地所有权受规划权约束，额外土地须依法通过市场买卖或租赁取得相对应的权益，若国家基础设施占用私人土地也要按照市场价格支付租金。在美国的资本主义体制中，土地不仅仅是社会资源与自然资源，同时也是一种可以通过市场进行交换的商品[10]。美国的土地流动性强，交易租赁方便，土地市场相对灵活，土地产权边界明晰。从分封土地制度到土地私有权的变革下，英国土地在市场经济中以买卖、租赁、抵押等形式为主[11]，土地的商品化推动了土地制度的纵深发展，在市场背景下英国土地制度激发了活力，但英国通过立法限制土地的滥用，任何土地保持原有类别的使用与管理。

在当今的国情下，为了建设好中国特色的社会主义，借鉴发达国家的土地管理经验与优点，为扬长（“长”主要是社会主义土地公有制的公平性和权威性优势）避短（“短”即中国土地市场机制不足的劣势）和补短益长，建议在市场机制方面适当加强吸收发达国家土地制度中好的经验。考虑到中国目前农村土地流转交易主要限于中短期的经营权流转层面，还没有广泛适用而明确的土地承包权流转交易制度、土地流转范围有限，而实际又需要且存在许多承包权流转的市场交易现象，特别是跨区域的搬迁户、长期异地就业的农户、婚嫁变更等，为此，建议中国早日建立和完善以承包权为流转核心的土地交易体制，进一步放宽土地市场交易，增加市场调节能力和活力。同时，完善土地法制，明确土地使用性质，依法严格进行土地用途、类别监控，保护生态环境与自然资源；依法保障土地流转交易后使用者的合法权利；通过多种现代化管理手段规范土地流动。不过也要看到，中国是有几千年农耕文明的国度，人口多、人均耕地少是我们的现实，精耕细作是我们的传统习惯，因此中国土地制度改革的方向之一是适度增加土地流动性、市场配置的能力，但绝不能把农业现代化的步子迈的太大，也不能过分用别人的标准来衡量，如林万龙强调中国的“土地生产率”和农地的适度经营规模，而不是片面强调劳动生产率[12]。

三、限量限位差别管理制度的提出

（一）限量限位差别管理制度的概念

中国土地的三权是指所有权、承包权、经营权。中国是社会主义国家，土地实行公有制，而这种土地公有制有其无法比拟的社会优越性，这种优越性的核心体现是土地所有中的公平性和集体的权威性。在保持这种优越性、公平性的前提下，建议在国家土地规划和用途管制等制度框架下，对土地实施限量限位差别管理制度，该制度的核心内容包括：（1）限量，即按家庭和人数限制土地承包权数量，只能少于、不能多于规定量的标准；（2）限位，即每个家庭、每个人只能拥有一个地方范围内的土地承包权，这将维持现有土地管理的行政框架不变；（3）所谓“差别”管理是指，由于各个不同“集体”所有制下的土地质量和人均分配数量是不同的，因此不同“集体”（比如不同乡镇）所限制的各类量的标准可能是不同的，因此各地的承包权交易是有差别或有梯度的，这实际上是对限量限位的补充说明，有利于维护集体所有制的稳定。该制度的设计思路是，在现有土地用途管控等制度安排的基础上，在土地管理法中增加限量限位差别管理制度，用来解决增强土地市场流动性的问题；将农村集体所有制土地承包权按照市场化程度、合理的比例（各个集体内采用的比例可能有所不同）划分成三块（以下简称“三块地”）：（1）可完整市场化流动的宅基地和生活用地，该部分土地虽然可以自由流动，但土地面积要记入到每个家庭的限量标准中去；（2）掌握在本集体内不同家庭手中、有条件流转的农用地和未利用地，但该部分土地不能对长期非农从业者或符合其他限制条件的家庭做承包权流转；（3）掌握在集体手中、一般不流动的农用地和未利用地，该部分土地除了满足集体使用之外，还要承担一个重要责任，就是对承包权流转中出现的一些问题的调节功能。这种土地交易制度特别方便农业从业者之间的土地流转交易，但也可以让非农从业者（非农从业者和农业从业者的“唯一区别”标准将会统一，只是他们享受的社会保障类型不同）在农村拥有土地承包权，只是其土地流转范围有条件限制。这一改革制度的设计可以守住“不能把集体土地所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”这四条底线。

“限量限位差别管理制度”是对土地管理制度的改革，具体体现在以下方面。

1.更加明确了土地的三权（所有权、承包权、经营权），从而有利于承包权和经营权的转让、流转，并且流转交易的核心是土地承包权。这是对目前“只能流转土地经营权”而承包权流转范围很有限这一现状的改善。更重要的是，城市非农从业人口可以购买部分农村土地承包权（尤其是农村宅基地和生活用地），这将成为中国城市资本进入农业领域最好的保障和纽带，从而可能会带来农业现代化的加速和农村“社区”翻天覆地的变化。

2.限量限位差别管理制度在土地交易与管理中易于理解、方便操作；一旦变成维护公平的社会共识，就不用担心封建土地思想的复苏。这种交易制度实际上仍然继承了以家庭为单位的联产承包责任制，保留了已有的长期稳定的农业行政管理框架；由于交易的主流是全国更大范围内的土地承包权互换式流转，不存在承包权的相互兼并问题，土地承包总户数一定时期内相对稳定，因此依然维护了土地分配的公平性，保证了“耕者有其田”；这一点不仅与广大农民的真实意愿和农村实际发生的许多情况很贴近，方便了农业从业者，减少了土地管理中出现的许多难以处理的矛盾性问题，以至对社会稳定无大的影响，而且对土地资源的市场优化配置作用甚大，因此有必要早日立法改革进行规范和统一。同时，从产权角度保留下来的集体的权威性只增不减，体现在：一是在承包权流转交易的过程中，农村集体所有制下的土地产权（指交易者自己的那份集体产权）及其附带的集体利益分配权转移还必须慎重地经过村民委员会和地方政府同意、审批，集体有权审查土地承包权转让方和受让方的真实意图和家庭状况，有权否决交易行为的执行。二是集体有权对已经长期从事非农产业工作、已失去农业劳动能力、已因婚外嫁、已经享受非农类型社会保障待遇等类型的家庭的农用地和未利用地及时采取按市场价有偿收回、或强制转让承包权、或强制租赁经营权的处置措施。三是法律赋予的其他管理和处置本集体内土地的各种权力，如对本集体内土地的日常监督管理、未利用地尤其三荒地（荒山、荒滩、荒地）的开发利用等。集体权威的强化发挥了基层一线的监管职能，还有利于农村文化建设。

3.土地的价值和经济性获得社会的普遍认可，势必激发其巨大的经济潜能。

4.由于土地的估值变得清晰，公共设施建设的征地补偿也变得容易。

当然，对于一些地方特色鲜明的民族地区、特殊地区，鉴于其重要的文化、宗教等特征，国家可以采取优先级的政策限制土地流动来区别对待。

（二）限量限位差别交易制度的优势、劣势分析

进行限量限位差别交易制度改革，其优势体现在以下方面。

1.责权更加明晰，有利于农村土地承包权和经营权流转，从而有利于农业向科学有序和规模化经营的方向发展，有利于土地的高效利用。这样做虽然放松了土地的承包权和经营权转让，让土地承包权更加自由、平等，但通过控制土地的使用范围，不仅不会减少耕地面积，而且非常有利于土地资源按照市场经济进行优化配置，让土地得到更加合理、有效的使用，以充分发挥其潜力。截至2015年，全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少耕地面积30.17万公顷，因此严守中国耕地18亿亩的红线是个严峻的问题；而一旦采取这种土地制度改革，有利于土地产出效率的提高，土地红线的压力将有所缓解。

2.有利于耕地保护。美国土地资源丰富，人均耕地占有量约是中国人均耕地占有量的9倍，但美国十分重视耕地保护工作，严格土地用途管制，建立了购买开发权和保护地役权（简称 PDRS）制度、可交易开发权（简称 TDRS）制度[13]，对美国的耕地进行了有效的保护。中国对于耕地保护还停留在土地制度不变，通过法律、经济、技术等手段和措施进行保护。但现在土地制度不适应现代农业，农村生活不能满足人民的物质文化需求，从《中国统计年鉴》得知，2015年中国农村人口是60 346万人，比2014年减少了1 520万人，这就是明证。若实行改革，进行合理的土地资源、人力资源配置，增加土地的流动性，对农民提供更加广阔的劳动平台，提升农村学习新知识、新理念的机会，用少量的农民来工作，便于使用机械化及自动化设备，也使更多的人投身经济和文化建设，可以有效保护耕地减少土地破坏。目前，制约中国经济发展的巨大问题之一就是土地资源的流动性障碍，农民拥有土地但目前大多数农民科学文化水平不高，土地利用和管理的自动化程度低，效率发挥不足；但若土地流动性好，势必有利于城市人才、资本、技术、文化等早日下乡，促进农村规划发展、企业培育、基础设施改善、农民物质和文化生活的共同提高。

3.限量限位差别交易制度有利于建立全国统一规范的土地流转交易市场，将使土地流转交易和流动变得简单而易于操作，公开而透明。这也势必有利于减少目前农村土地捆绑模式在实际运营中造成的很多难操作的复杂性问题，如涉农补贴对象争议、经营权流转合同的不稳定性、短期租赁带来的耕地保护责任承担等问题。而且，由于土地市场足够大又公开透明，有意转让土地承包权的农业从业者可以通过比较分辨来决定是否转让以及是否容易重新获得承包权；公共设施等用地的征地和补偿也更容易用经济手段来解决，有利于节约补偿成本、减少纠纷。总之，国家统一的土地规划、包含土地用途管控制度和土地限量限位差别交易制度等在内的土地管理法可构成中国土地制度的关键内容，对土地交易与管理的方便性优势是明显的，这种制度整体上简明、易于操作。这一点也有利于把城市国有（全民所有制）土地纳入统一的市场，有利于土地的同权与公平。

4.有利于促进农村实体服务业（如医疗、教育、体育、文化、娱乐等）的健康发展。同时，由于农业的合理价值被激活，也将激发出农村服务业市场巨大的商机。

5.有利于推动中国城市的健康发展。至少体现在以下两个方面。

（1）若城乡之间的人口动态流动变成一种自发性、内生性的流动，更加有利于促进城市改进软硬件环境，改进管理和服务，让中国城市真正进入内涵性竞争发展阶段，必将促进中国城市综合环境获得很大的实质性改进。

（2）有利于推进花园式城市[14]的建设。一般来说，经济越发达的地区，对城市自然环境的要求也越高，越利于贯彻“绿水青山就是金山银山”的可持续发展思想。城市的经济发展必然需要更多人才，可是当城市的经济发展到达一定程度，城市的人口阈值也将达到饱和。随着中国社会经济的发展，历史上第一次遇到不少严重的“大城市病”问题，如交通堵塞、生态环境恶化、医疗设施紧张、食品安全问题突出、房价偏高等，不利于人们的基本生存和居住。而花园式城市建设是改善城市自然环境、从根本上解决“大城市病”问题的重要手段。建设花园式城市即建设可持续发展的城市，建设成一个用地合理、功能齐全、环境适宜、物流畅通、生态平衡的城市。随着城市的不断发展，大量的人才汇集发达城市。但中国社科院《人才发展报告》表明，目前中国主流城市的白领亚健康比例高达76%，处于过劳状态的白领接近六成，七成人有过劳死的危险；近几年雾霾的危害严重，各地污染严重，各种交通事故频发。在这种情况下，建设花园式城市的必要性显得格外重要，但花园式城市建设需要土地制度改革的配合，让城乡之间无缝地连接，形成无边界城市的概念。花园式城市强调城市市容整洁、建筑合理，且公共绿地占城市面积的50%以上。公共绿地建设可以缓解人类的压力，降低空气污染和噪声污染。

但是，限量限位差别管理制度改革，也有一些担忧，如改革开放以来中国已经经历了城市房地产过度金融化带来的不利影响，因此，针对土地制度增强市场化改革的进程，其制度设计则要从一开始就对过度金融化有所防范，让制度改革红利切实落到促进农业技术经济发展、改善城乡人民生活的实际中来。对此，国家可以采取一些好的办法，如建立统一的交易与资金管理平台、规范交易合同与交易行为，不仅有助于土地交易的资金安全、保证公平透明、防范炒作，而且有助于交易缓冲，以切实保护交易双方的利益。

结语

随着中国农业现代化、城镇化、城乡一体化的同步发展，大型城市化暴露出许多新问题，越来越要求打破城乡土地制度约束。如何在上有压力、下有改革动力的前提下，利用系统工程的思维打开土地制度改革这扇关键之门？结合统一的土地规划、土地产权公有、用途管控等已有的制度，增加对土地的限量限位差别管理制度改革，特别是对农村宅基地和生活用地、家庭承包的农用地的适度市场化开放，可能就是打开这扇关键之门的钥匙。因为增加“限量限位”管理可以使中国土地流动性问题基本得到解决，弥补了过去土地制度在适应新的生产力发展和社会进步方面的不足并有利于全面做大做强农业，有利于激发农村和城市的内生性发展动力和潜力，使社会人力资源和土地资源得到更广泛的市场优化配置和整合，使中国城乡一体化发展进入到可持续的内生性竞争发展阶段。